改革創新中的干部容錯機制研究

馬曉黎，成為杰

（1.中共濟南市委黨校 科研部，山東 濟南 250100；2.中共浙江省委黨校 黨史黨建教研部，浙江 杭州 311121）

黨的十八大以來，習近平總書記多次強調要堅持“三個區分開來”，強調要保護那些敢作敢當、敢于創新的黨員干部，充分調動黨員干部干事創業的積極性和創造性。《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》第八條要求，“建立容錯糾錯機制，寬容干部在工作中特別是改革創新中的失誤。”目前改革已進入深水區，部分干部思想顧慮增多、積極性不高，存在一定程度“不想為、不會為、不敢為”的“為官不為”現象。為此，需要建立一套容錯免責機制，為敢于作為的干部撐腰鼓氣，為敢于擔當者擔當，營造一個有利于改革創新的制度環境和氛圍。

在市場條件下，由于產權清晰，創新成本和收益的主體是明確的，所以創新也是市場機制的優勢。但是，政府的創新恰恰是非市場化的創新，而且永遠不可能走向市場化。政府如何建立起合理的成本收益結構，持續推進改革創新,本文對此提出自己的觀點，以求教于方家。

一、以容錯激勵創新：容錯機制的理論分析

干部①是政府政策的實際制定者和執行者，由于干部也有其自身的利益，在執行公務的時候也會按照自身的成本收益來作出行為選擇，尤其是在面對創新性任務時，干部往往不傾向于創新。只有建立起容錯機制，改變干部在創新中的成本收益結構，才能在官僚制組織中建立起激勵干部創新的導向。

（一）干部創新的成本收益矩陣

創新的本質在于“創造性的破壞”[1](P209)，而干部創新實際上也是一種創造性破壞，也即干部不按照原先的規則、制度、法律的要求行事，而是根據自己對于事物發展的認識和理解來采取對策。在這個過程中，干部所面對的成本收益結構起著決定性作用。

對于干部創新來說，成本是失敗的可能，或者說是風險，而收益是創新所帶來的成效。如果干部發現政府的既定策略不能適應自己所面對的社會事務，政策創新的需求就產生了。從風險角度分析，干部有兩種選擇：一是按照既定策略采取行動，也就意味著干部選擇繼續扮演政府這架“機器”上的“螺絲釘”，風險應該由既定授權者（政府或上級）來承擔。二是不按既定策略行事，破壞原先的不符合事物發展規律的規則和制度，按照自己的判斷來決策和行動，這就是一種“創造性破壞”行為，雖然打破了原先的常規，但是更有可能取得良好的行政成效。如果采取后一行為選擇，就可能導致干部個人要為行為后果負責。從收益角度分析，有可能有兩種收益分配方式：一種是創新帶來的成效推動了社會的發展，受益方是全體社會成員，由政府代表社會受益；另一種是創新帶來的受益主要由干部個人占有，社會受損、不享有，或者享有較少。綜合以上幾種情況，可以根據成本的付出者和收益的受益方列出行為選擇的矩陣如下：

表1 干部創新中的成本收益矩陣

在這個矩陣中，不同的成本和收益分配結構可以呈現出四種不同的模式。

A模式：干部按照既定策略行事，風險由政府承擔，收益也歸于政府，即循規蹈矩。韋伯在設計其理想官僚制時指出，“公務官員的榮譽在于自覺執行上峰命令的能力，就像這命令與自己的信念想法完全一致。即使他認為這命令有錯，在抗辯之后，如上峰仍堅持原來的命令，他也應該執行。”[2]（P76）實踐中，西方國家普遍奉行的文官制度往往就是貫徹了這種原則。

B模式：干部按照既定策略行事，風險由政府承擔，收益歸于干部。出現這種現象有兩種可能：一種是制度初創時期存在巨大漏洞，使干部有權而無責，客觀上會引導干部做出不負責任的決策，造成“拍腦門決策、拍胸脯保證、拍屁股走人”的現象；另一種可能是政府被干部“俘獲”，成了統治者謀利的工具，也就是“以天下奉一人”[3]（P32）。

C模式：干部按照個人判斷行事，風險由干部個人承擔，收益歸于政府，即敢于擔當。干部扮演了創新推動者角色（或者稱為政策企業家），當創新成功時，全社會都是受益者，而當創新失敗時，往往個人被追究責任，成為創新失敗的犧牲品。

D模式：干部按照個人判斷行事，風險由干部個人承擔，收益歸于干部，即以權謀私。某些干部打著改革和創新的旗號，采取有利于自身利益而不是公共利益的政策措施，實際上這是一種嚴重的腐敗行為。在我國國企改革中，曾經出現的“窮廟富方丈”現象就屬于這種情況。

如果從全社會利益角度出發，最好的模式是A，最差的模式是B。但是從干部自身的成本收益來分析恰恰相反，在四種行為方式中的排序是：B＞（A或D）＞C。A和D的先后取決于政府反腐敗制度是否嚴密，腐敗被查處的概率等因素。干部在行為選擇上，大多數情況下不傾向于做創新推動者。所以，古今中外的官僚和官僚機構都呈現出陳腐平庸、按部就班、不思進取的行為特征。

（二）容錯：激勵干部創新的機制

官僚制雖然是幾乎所有政府都采取的組織形式，但是在不同國家的運轉情況卻大有不同。從以上分析我們認為A和C兩種模式具有特別的典型意義。

A模式是西方國家典型的官僚制。西方國家的市場和社會比較成熟，為國家的創新提供著源源不斷的動力。社會通過民主選舉和法治問責授予政府公共權力，同時對公共權力的行使進行嚴密監督，從而滿足公民對秩序、公正及其他公共產品的需要。隨著經濟、社會環境和形勢的發展，公民的社會需求和利益訴求都會發生變化，為此，政府必須予以回應，這就是西方政府的改革創新。這個過程實際上是社會對政治系統的利益輸入過程，其中可以分為兩個“委托”環節。第一個環節是公民對于政府的委托，依靠民主選舉來保證政治家們領導政府忠實履行經濟社會發展的需要；第二個環節是政府委托官員按照規章制度具體行使權力，依靠政府法治和行政問責來保證權力不被其濫用。在西方式政府與市場關系模式下，政府的職能是有限的、收縮性的，政府奉行“法無授權不可為”的原則，也就是除了法律授權外政府不能、同時也不必承擔額外的責任。這樣，西方政府官僚即使不能主動創新，但是在民選產生的政治家推動下，仍然能夠適應經濟、社會發展的需要而變革。

當然，變革過程中也會出現失敗的可能，所以西方國家也有容錯的現象。西方國家針對政治家和普通公務員的容錯采用的是兩種不同的機制。前者是公民對政府的委托，是一個政治過程，所以對政治家的容錯，實際上就是政治家爭取選民的支持和寬容。政治家要推動改革，同時規避創新風險，關鍵在于民意的寬容。例如時任日本首相的鳩山由紀夫向選民呼吁，“建立新的政治需要在失敗中不斷嘗試，他請求國民對此寬容，以忍耐的態度‘培育’新內閣”[4]。后者是政府對官員的委托，是一個行政過程，實際上就是法治政府對官員的“隱形保護”。《德國公務員法》規定，“按照上級工作安排付諸實施當然無需承擔違抗命令的責任……公務員有責任要求上級領導下達有關肯定此項工作安排的書面批示。”《日本國家公務員法》規定，公務員有“服從法令及上司命令的義務和禁止爭議行為”的義務。[5]（P78，319）西方國家的容錯最典型的特征在于民眾參與和法治規范，這兩點對我國具有一定的借鑒意義。

相比之下，發展型國家與發達國家有很大差別，發展型國家的市場和社會不像發達國家那么成熟和強大，國家的發展和創新活力很大程度上來自于強大的政府。這些國家的政府不僅僅為社會提供公共產品，還扮演著推動國家發展的重要角色，相應的政府職能具有擴張性，政府也承擔著更為重要的發展責任。發展型國家往往也具有類似發達國家的委托鏈條，即公民委托政府、政府委托官員。但是前一個環節往往比較弱，本國市場的力量不足，造成公民難以對政府構成制度壓力，也同樣難以把自身的利益訴求傳導到政府中去，政府機制本身的創新壓力無從產生。這樣，就出現了一個尖銳的矛盾：發展型國家對政府有著極大的創新需求，但是根據官員創新矩陣的分析，官僚制下的政府和官員都沒有創新動力。為此，必須通過深入分析官員創新矩陣，建立一個引導官員創新的成本收益結構。有學者指出，“由于改革創新者所承受的壓力和風險要大于其個人收入預期，上級政府和社會各界都應該保護改革者、獎勵創新者、寬容失敗者、善待出錯者”[6]（P12）。 這就是容錯機制。

容錯機制的本質在于“為擔當者擔當、為干事者撐腰”，即政府替干部承擔創新的風險。這樣，干部在面臨紛繁復雜的社會事務，原先的規則、方法不能奏效時，敢于采取個人認為正確有效的政策措施創造性地解決問題，免除決策風險的顧慮，從而更加有利于政府的創新行為。如圖1所示。只有所有虛線所標明的漏洞都被堵住，容錯機制才可以運轉起來，干部才能采取創新的選擇行為。

圖1 干部創新行為選擇與容錯機制

（三）讓容錯機制運轉起來

容錯機制的運轉是一個關于引導干部行為選擇的系統命題。如果其中任何一個環節有漏洞，容錯機制都會成為擺設，難以在現實中真正運轉起來。綜合以上分析，建立容錯機制必須從理論上注意以下問題。

第一，容錯機制的公信力不能缺失，必須建立嚴格的程序和制度。公眾擁有對政府或者官員的最終赦免權。西方國家的容錯過程中，最重要的就是來自公眾的寬容政治態度。發展型國家的容錯更多地發生在政府與官員之間的委托關系中，但是這并不意味著公眾的態度不重要，相反，應該采取各種手段獲取公眾對容錯的認可，以提升政府的公信力。

第二，容錯機制下雖然免除了干部的責任，但不是無人負責，事實上是政府承擔起相應的責任。如果免責變成了無人負責，意味著問責制度的缺失，行政權力不受社會制約，是行政制度的重大缺陷。

第三，容錯機制應該有明確的適用范圍和限度。容錯機制的本意在于激勵干部創新，因此，應該在機制本身可控范圍內使用，一旦被濫用就意味著行政問責制度形同虛設，這對政府的制度化是非常有害的。而且，容錯機制也應該明確其限度，試錯必須以穩定為前提，不能超過政府自身所能承擔的風險。

第四，判斷是否可以容錯的一個重要標準是“受益者是誰”。容錯機制應該針對的是為社會謀利的創新行為，那些為干部個人謀利的行為實際上就是腐敗行為，不應該被容錯。

第五，容錯的范圍應該包括在某些非人為責任事故中免除相關干部的責任。由于發展型國家中社會往往缺乏對于政治過程、行政行為的有效知曉和監督渠道，常常出現民眾質疑政府的情況，政府為了平息民眾的質疑，消除負面事件的不良影響，對涉事干部進行問責，這也是發展型國家問責制度的一大特點。甚至非人為責任造成的事故也會招致民眾質疑，政府中的上級干部為了對公眾有一個交代，盡快“平民憤”，而對下級干部進行問責，用行政上的問責化解危機，解決政府公信力缺失問題。這樣，干部就成了政府或者上級干部的“替罪羊”。事實上，這種情況下應該免除干部的責任。

第六，問責制度、獎勵創新等配套制度非常重要。如果配套制度不健全，即使建立了容錯機制，在現實中也會淪為“空轉”。如圖1所示，容錯機制的設計初衷是引導干部走向創新方向，但是如果無法避免干部選擇“不創新”而“失敗”后可以“推卸責任”，那么更多的干部會選擇“不創新”而不是“創新”，容錯機制也就無用武之地了。因此，建立容錯機制不是削弱了問責機制，而是必須以健全的問責機制為前提；同時還應該通過增加干部從“創新”“成功”的結果中獲益，得到提拔機會、獲得精神獎勵、物質獎勵等方式，吸引更多干部積極選擇“創新”。

二、改革開放以來我國的容錯形式

40年來的發展奇跡已經證明，中國所走的改革之路是成功的。對于中國改革成功的解釋非常多，其中大多數學者都同意，漸進式的改革而不是類似俄羅斯的激進式改革是很重要的原因，“‘摸著石頭過河’這個說法的倡導者的思路，實際上體現的正是理性有限的精神”[7](P88）。有些學者提出矯正型國家[8]（P192）、實驗主義治理[9]（P86）等概念描述中國改革的道路。這條道路的重要特征在于重視自下而上的探索，尊重首創精神，允許基層自主嘗試，在試點中逐步積累成功經驗、汲取失敗教訓，形成成熟方案后再推向全國。這一做法激發了干部的改革創新精神，降低了改革成本，使改革創新更容易成功。有學者更進一步發現，基層政府在推動政策創新方面表現得更為積極的重要原因在于，基層干部“致力于創新”，扮演了“政策企業家”的角色[10](P56)。一些地方政府推進市場經濟發展的成功秘訣在于活躍的“政策企業家”群體[11](P37)。也就是說，各級黨委、政府及各部門擔負一定責任的黨員領導干部，在推進地方及部門工作、深化改革創新中起著關鍵作用。改革創新者的大量涌現，表明了改革開放后存在著事實上的容錯現象，其主要形式大體可以歸納為以下幾種。

（一）信任保護

精神動員是革命戰爭時期黨開展思想政治工作、爭取戰爭勝利的重要經驗，在改革時期干部銳意進取的精神狀態同樣是黨推動工作的重要手段。為促進干部勇于改革，引導干部放棄個人私利，從改革大局出發考慮問題，即使自身利益受損也敢于去大膽嘗試。鄧小平曾經號召廣大領導干部“改革開放膽子要大一些，敢于試驗，不能像小腳女人一樣。看準了的，就大膽地試，大膽地闖”[12](P372)。我國干部創新的一個重要阻礙是陳舊的觀念和理論窠臼，擺脫這種束縛必須要解放思想，頂住壓力。比如上世紀70年代末、80年代在安徽、四川、內蒙古等地首先推行的“聯產承包責任制”，就曾經涌現了萬里、周惠等人，這一代黨政干部的特點是擁有理想主義的革命激情，為了黨和人民的事業推動改革，尤其是萬里還曾提出“準許改革不成功，但不準許不改革”，曾被《人民日報》稱為“改革闖將”[13]。“改革闖將”實際上就是干部創新矩陣中C模式的創新推動者（政策企業家）角色。

出于對這些經過革命戰爭考驗的干部的絕對信任，當時的中央領導對他們的嘗試一般采取理解、支持、鼓勵的態度。當前，改革的深化不僅僅是破除思想束縛，還要觸碰既得利益者，這種置個人利益于度外的“闖將”精神更加重要。1998年時任總理的朱镕基就曾經表示，“不管前面是地雷陣還是萬丈深淵，我都將勇往直前，義無反顧，鞠躬盡瘁，死而后已。”受到這種精神的感召，大批干部敢闖敢試，不斷推動著改革的深化。當改革遇到了強大阻力、爭議的時候，為保護改革，不能簡單問責改革者。例如2003年“咸安政改”的改革者被調離崗位，就被認為是一種“保護性提拔”[14]。但是，這種形式越來越具有一種風險性，因為部分干部受市場經濟趨利性的影響，與組織的關系不再是以前的依賴關系，政府對干部的信任，有可能最終被發現是寬容了腐敗行為，仇和就是一個典型的例子。1996-2006年仇和在宿遷的做法就備受爭議，但是后來仍然升任江蘇省、云南省重要領導職位，2015年因腐敗被查處，表明這種完全依賴領導信任、無制度保障的形式具有很大的局限性。

（二）授權試點

試點是改革的重要任務，更是改革的重要方法。改革開放之后，廣東最先在深圳、珠海嘗試引進外資，繼而在中央統一安排下設立了深圳、珠海、廈門、汕頭四個經濟特區，賦予其對外開放、引進外資等特殊政策。1992年浦東新區設立，也是當時打破常規的做法，試點的方式進一步成熟。近些年來，天津濱海新區（2006年）、重慶兩江新區（2010年）、浙江舟山群島新區（2011年）、河北雄安新區（2017年）等十幾個國家級新區相繼設立，而且不同的新區都有自身不同的定位，被授予一定的免責權、試錯權，成為中國改革創新的重要方式。其中，2013年設立的上海自貿區最為典型，國家領導人明確要求其“大膽闖、大膽試、自主改”，中央部門和地方政府在試驗區內暫時調整了部分全國性的法律法規，給予了當地較大的容錯空間。試點過程中由地方先試驗，既會產生經驗，也會遇到難題甚至失敗，汲取教訓但以事前授予試錯權的方式免除其個人責任，說明這種容錯逐步在走向成熟和制度化。在授權試點的情況下，雖然政府對干部進行容錯，但是實際上干部進行政策試錯的實施領域、基本思路、進度、權限都比較清晰，而且都處于政府可控的范圍內，這些模式接近于干部創新矩陣中的A模式，但又比A模式更能夠推動創新。因此，授權試點下的試錯權的應用掃除了干部創新行為的制度羈絆，調動了干部改革創新的積極性。

（三）政績聚焦

政府的績效考核是政府行為的指揮棒，其中經濟績效作為考核中比較顯性的“實績”，更加容易受到重視，加上干部晉升受當地經濟影響很大，多種因素造成了“唯GDP”現象，以至于有些干部認為只要經濟搞好了，就可以“一俊遮百丑”，有些干部的錯誤甚至被視為小節。1993年的一份公開雜志中記載，一位工廠廠長為企業經營作出了很大貢獻，但是因為經營糾紛受到起訴，當外地警察來北京拘傳的時候，北京市某高級干部為了保護該廠長，阻止了這一執法行為[15](P44，45)。當時這個故事就是作為“保護干部”的典型來宣傳的，而用現在的眼光來看，這是涉嫌破壞法治的行為。這種思想的影響很深，據報道被查處的河北省原省委書記在民主生活會上自我批評時表示，對于腐敗行為“怕懲治力度大了，震動太大，特別是在動一些重要干部時，總怕影響一個地方一個部門的穩定發展”[16]。過度聚焦政績，縱容干部不道德行為、濫用權力甚至腐敗行為，最終可能導致邊升邊腐、邊腐邊升的問題。這種情況介于C模式和D模式之間，干部積極性被充分調動了，但是收益由政府和干部共同分享，可能放縱干部滑向腐敗。

（四）上級包庇

改革開放后，隨著我國經濟發展水平不斷提升，各種各樣的矛盾和問題也日益顯現，政府面對的各種社會事務、社會矛盾繁多，來自各個行政部門的大量行政事務都以“政治任務”的形式下沉到了基層。但是有的行政命令會觸碰社會利益、誘發社會問題，這時候基層干部實際上就成為上級部門的“代理人”，一旦出了問題，上級部門則會出面為干部行為開脫、包庇。以農村問題為例，1994年一份雜志刊載，“計劃生育、催糧要款、劃宅調地、民事糾紛等等，事事都要基層干部直接出面處理，難免得罪一些人。”尤其是計劃生育工作，“為了完成本鄉本村的人口計劃，基層干部確實做了大量的工作，思想教育不見成效，只好采取強制手段，這就難免傷害了一些農民的感情。”[17](P28)有的基層干部對于上級傳遞的任務壓力，“能落實則落實，能造假就造假，既不能落實也不能造假，就不惜違法亂紀。”[18](P160)而這些都是在某些上級領導縱容下發生的。事實上，上級交辦的任務基層必須完成，但是不能不擇手段甚至破壞法治，上級更不應該包庇基層濫用權力的干部。

（五）腐敗共謀

有些地方奉行“寧要貪污犯、不要大笨蛋”的用人取向，縱容下級干部腐敗，出現了“能吏腐敗”現象，甚至形成上下級不正常的人身依附關系，以改革之名行腐敗之實。“腐敗問題與鼓勵試錯的改革背景交織在一起，有時會借試錯（探索）的名義和理由出現甚至是擴張起來。”[19]（P10）為此，習近平曾經針對國有企業混合所有制改革強調，“要吸取過去國企改革經驗和教訓，不能在一片改革聲浪中把國有資產變成謀取暴利的機會”[20]。這種情況是典型的D模式，利用改革來謀取私利，應該嚴厲查處。

在以上五種容錯形式中，后兩種“上級包庇”和“腐敗共謀”是一定要防止的。第三種“政績聚焦”有利有弊，應該加以規范，強化績效考核，但是要對干部行為進行規范。“信任保護”形式下涌現出了大量具有改革精神的個人化政策企業家，但這實際上也是我國政府制度化不足情況下才出現的現象，正是因為制度化不足，才存在著被腐敗分子利用的漏洞。“授權試點”的優勢在于試點過程制度化程度比較高，政府在試錯過程中對干部創新的一切情形都十分了解，所以能夠對干部容錯。但是，這種情況只能適用于部分具有授權的領域，同時干部個人積極性也沒有完全調動起來，也有自身的局限性。綜合“信任保護”和“授權試點”兩種情形的優缺點，本文認為應該吸收“信任保護”的個人化政策企業家改革精神的優勢，實現政策企業家的非個人化；又吸收“授權試點”中政府授權、制度保障的優勢，建立容錯機制。

三、關于建立容錯機制的建議

容錯機制的建立和運轉本質上是政府激勵干部改革創新過程中的一個環節。其目的，是為了改變干部推動改革創新、試錯的風險往往需要自身承擔的狀況。建立容錯機制應盡量祛除政策企業家個人色彩，實現組織為創新者承擔風險。干部創新的風險由個人承擔走向組織承擔，個人創新行為從程序上通過相應制度加以嚴格規范，在組織的支持和授權下進行創新。在這樣的思路下，政府可以寬容干部在創新中的失敗，為干部創新承擔風險，從而達到激勵干部創新的目的。

（一）對容錯導向進行明確界定

容錯的目的在于引導創新，干部創新不是完全按照個人想法“瞎折騰”，而是必須符合我國當前改革總體方向和布局，如十八屆三中全會關于各領域改革的頂層設計是干部創新行為的總依據。授權試點的特點就在于“命題作文”，是對干部免責范圍的清晰界定，可以使干部真正能夠放下包袱，激勵其創新行為。容錯機制也應該著眼于引導干部從十八大以來的中央部署中 “找選題”，按照中央全面深化改革的要求和方向勇于嘗試，最終目的是為了推動改革創新。當前，大多數地方在制定有關容錯機制的文件中都提到了必須“符合中央及地方部署”“為改革創新、民生福祉和發展大局敢于擔當”[21]，就是出于這樣的考慮。

（二）容錯范圍絕不能觸碰底線，應該建立相應的甄別程序

容錯意味著政府為干部創新行為承擔風險，這個風險必須是可控的，要有底線。不能容錯的情況至少有兩種：一是具有重大政治風險、破壞穩定的領域不能容錯，比如“引發重特大安全責任事故，以及嚴重環境污染、生態破壞等責任事故的”“引發較大群體性事件或造成嚴重損失和惡劣社會影響的”[22]（P10），這樣的風險有可能破壞政治穩定和政府形象，這是政府也付不起的成本。二是干部的行為瑕疵，有主觀上的重大過失或者謀利的行為。“如濟南、溫州、紹興、南通等地的文件中都明確規定，將正確辨別失誤過失與違紀違法的情形，在支持和保護改革創新的同時，決不允許打著改革創新的旗號搞勞民傷財的‘政績工程’‘形象工程’，堅決懲治借改革創新之名徇私舞弊、貪污受賄、假公濟私以及嚴重侵害群眾利益等行為。”[23]（P37）

（三）容錯應該完善事前備案、事中臺賬、事后答辯制度

目前實踐中往往是比較重視申請、核實、暫緩、報備等環節，這是以部門操作為著眼點的制度設計思路。而容錯機制中一個比較大的問題，是要解決好社會及體制內其他干部的質疑，政府對干部容錯的制度設計應該充分重視公信力。干部在作出可能會造成失誤的決策時，及時按照既定制度報告上級相關部門，形成規范的文本存檔，使組織能夠盡早介入，對不當試錯可以立即“叫停”，正當試錯可以為其“正名”“撐腰”，甚至提供支持和幫助，這就是事前備案。事中臺賬在某些地方已經實現，“必須要建立完備的資料臺賬，必須具有風險評估材料，經所在單位黨委審核后建檔。這些備案材料可作為免責的重要參考”[24]（P10）。目前實踐中的容錯機制大多數是事后措施，且局限于相關部門。本文主張以公開求公信，向其他相關干部公開，向社會公眾公開，建立容錯干部答辯制度，使體制內外都能夠對容錯認可，這一方面有利于為容錯對象正名、汲取教訓，另一方面也維護了組織行為的權威，提高了黨和政府的公信力。

（四）容錯機制的運轉要求更加嚴格的執行問責

有人懷有一種憂慮，認為在我國問責制度尚不完善的時候，建立容錯機制會不會使干部問責更加困難了。本文認為，容錯機制與問責制度并不是對立的關系，而是互相補充的關系。容錯機制的建立使我國的問責制度更加科學合理，有利于對干部的問責；而容錯機制更依賴于問責制度的嚴格執行。如果問責不嚴格，干部就更傾向于推卸責任，“為官不為”，無為則無過，沒有創新當然也就無所謂容錯。最終導致的是表面上出臺了一些容錯方面的文件，但是制度陷于“空轉”，所以容錯機制的實際運轉依賴于問責倒逼下的干部勇于創新、勇于嘗試。

（五）營造激勵干部創新的良好氛圍，建立配套制度，讓容錯機制運轉起來

容錯機制只是解決了一個干部行為免責的問題，但是還不能增強干部創新的“動力”，為此應該配套建立激勵機制。只有實現嚴格管理干部和熱情關心干部相結合，才能真正跳出“管嚴不作為、管松亂作為”的怪圈。

注釋：

①本文涉及中國及理論研究部分用“干部”概念，涉及西方國家部分用“官員”概念。兩者在本文指代同一群體，即通過政治或者行政過程進入執政黨或政府承擔公共事務責任的領導者。

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[23]呂紅娟.各地怎樣構建容錯糾錯機制[J].中國黨政干部論壇，2016（8）.

[24]本刊記者.浙江:容錯機制的探索與困局[J].清風，2016（5）.