地方推行大部制行政體制改革的進路

諶卉珺 葉美霞

（南京理工大學紫金學院，江蘇南京，210023；南京理工大學公共事務學院，江蘇南京，210094）

在行政管理體制中推行大部門體制，即改善政府機構組織設置，對職能重復的部門進行重組，構建一個職能綜合性強的大部門。推行政府大部門體制改革，有利于明確政府各部門職能，避免職能交叉、政出多門、多頭管理，從而促進地方政府工作效率的提升。

一、理論基礎

大部門管理體制改革源于英國，二十世紀六十年代，隨著政府職能的持續增加，部門之間的職能交叉問題日益突顯，因此，為整合行政資源、簡化組織結構、節約行政成本、提升行政效率，英國政府便開始著力推進大部門體制改革。之后，出于類似的目的，世界各國也都相繼開始推進大部門體制改革，極大地豐富了相關改革經驗。大部門管理體制改革并非憑空出現的，而是擁有深厚的理論基礎：

（一）新公共管理理論

新公共管理理論自二十世紀八十年代誕生以來，一直是歐美發達國家推進行政管理體制改革的指導思想，該理論的主要代表人物包括胡德、奧斯本以及蓋布勒[1]。胡德在其論文A Public Management for all Season（1991）中對新公共管理理論的特征進行了總結：其一，倡導職業化管理；其二，標準化與績效測量；其三，產出控制替代過程控制；其四，主張權力的分散；其五，強調競爭的作用；其六，借助私人部門管理技術；其七，注重資源的節約與效率的提升[2]。奧斯本與蓋斯勒在著作Reinventing Government（1992）中總結了新公共管理模式的原則：第一，政府應當承擔掌舵者的角色，而非劃槳人；第二，政府應當善于授權；第三，政府在尋求服務提供者的過程中應當引入競爭機制；第四，政府不應再固執于照章辦事，而應當更靈活地處理事務；第五，政府應當追求效果；第六，政府應當摒棄官僚思想，關注“顧客”的需求；第七，政府應當減少浪費；第八，政府應當積極預防問題的發生，而不是一味地事后補救；第九，政府應適當下放部分權力；第十，政府應當借助市場的力量推進改革。[3]在我國，王麗莉在其論文《新公共管理理論的內在矛盾》（2004）中對新公共管理在理論上的四大內在矛盾進行了梳理：其一，明確了公私部門之間的差異，但是又強調了管理上的一致；其二，強調公共服務人員應當具有公共意識，但是又將經濟人假設作為理論的研究基礎；其三，認為政府應當扮演掌舵者的角色，但又極力倡導市場機制；其四，強調了公民具有民主權利，但又堅持顧客導向。[4]王佃利、展振華在論文《范式之爭:新公共管理理論再思考》（2016）中對新公共管理理論進行了反思，認為新公共管理理論與行政學相左，其理論支撐不足，且理論本身的適用性不強，缺乏內在的統一性，與治理理論的諸多優勢相比已逐漸沒落。[5]

（二）治理理論

治理理論誕生于二十世紀八十年代末，后迅速向政治學領域蔓延，被諸多政府應用于行政管理體制改革。G Stoker在其論文Governance as theory:five propositions中提出，治理視角為理解治理變化的過程提供了一個組織框架，并審查了五個命題和相關的困境，治理包括：多機構合作伙伴關系，公共和非公共部門責任模糊，參與集體行動的組織之間的權力依賴，自治網絡的出現以及新的政府任務和工具的發展。[6]治理的關鍵是其薄弱的基礎、意外后果的擴散以及不完善的問責機制。郁建興、王詩宗在《治理理論的中國適用性 》（2010）中提出，中國公民社會是“國家體系之外的另一種推動力”，中國政治為行政體制下的公民參與提供了“空間”，因而治理理論在中國極具適用性[7]。丁元竹在《治理現代化呼喚政府治理理論創新》（2017）中提出，政府治理理論的創新取決于對政府治理現代化的理解和認識，互聯網賦予公共服務外部性和政府治理理論以新的內涵，使得國家能力數據化，促進了市場機制的優化，平臺化社會治理已轉變為多元到N元互動機制[8]。

二、地方行政管理體制推行大部門體制改革的原因

對于大部門體制改革原因的分析，大部分研究者認為這是完善我國市場經濟體制的深層次要求，以及深化現行行政管理體制改革的需要。部分研究者則對我國行政管理體制改革的現存問題展開了分析：其一，行政部門職能分工與市場經濟體制存在沖突，例如行政機構過多，職能存在交叉，權責不明確等；其二，行政機構改革遲緩，機構設置過細，宏觀調控效果有限。可以說，深化行政管理體制改革自黨的十七大被提出，至十九大依然還在持續推進，必然有其深刻的動因。

（一）受民主政治發展的推動

近年來，我國民主政治不斷深化，國家始終堅持走民主化發展道路，這就要求地方行政管理體制必須逐步推進大部門體制改革。

民主政治背景下，公眾關于改革行政管理部門職能的訴求愈發強烈。近年來，雖然我國的行政管理體制已處在不斷變革之中，但仍未徹底完成由計劃經濟時代的管制型、全能型政府向市場經濟時代的規制型、服務型政府的轉變，諸多深層次問題依然存在[9]。并且，隨著經濟體制改革的不斷深化，公眾也愈發關注政府行政管理體制的改革，期望政府完善行政管理體制以實現自身的一些期盼與訴求，而行政管理體制也必須深入改革，否則必將阻礙其他方面的深入改革。同時，民主政治快速推進。黨的十九大提出了發展民主政治的一系列要求，會議強調加強基層群眾的自治，引導基層群眾進行自我管理、自我服務等民主政治政策。地方基層民主的發展，例如民主懇談、公推直選等民主形式的推廣極大推動了群眾民主意識的加強。民主政治的快速推進對地方政府行政體制的改革有良好促進作用，地方行政管理改革必須逐步實現大部門體制，以適應民主政治不斷發展的需要。

（二）完善我國市場經濟體制的深層次要求

當前，市場經濟高度繁榮的發達國家普遍重視推行政府行政大部門體制，這有效地保證了市場在資源配置中的地位。在我國改革開放前的計劃經濟體制中，政府主導著經濟和市場，并在資源配置中起主導作用，這使得政府必須設置足夠多的行政管理部門，才能更好地指導和管理經濟市場的發展。例如，1982年國務院機構進行了第一次改革，而在改革前夕的1981年，國務院有多達100個工作部門，其中50%以上的部門主管經濟發展，臃腫的機構體系顯然已經無法適應改革的需要。[10]

近年來，隨著我國市場經濟體制的不斷完善，市場在資源配置中的主導地位日趨明顯，但是政府行政管理體制以及組織機構設置還沒有完全摒棄計劃經濟時期遺留的弊端。首先，政府組織機構設置數量過多，例如我國過多的職能部門導致政府各部門職能存在一定的交叉現象，這不利于提高政府行政辦公效率，也制約了社會主義市場經濟的發展。[11]其次，劃分過細的行政體系使得政府能夠通過多種手段對微觀經濟進行干預，使得市場的自發配置功能受到一定程度的抑制。部分省市存在明顯的市場分割行為，阻礙了全國統一市場的形成。再次，市場監管制度還有待完善，否則難以有效遏制市場領域的違法犯罪行為。因此，為適應市場經濟的深層次要求，滿足我國市場經濟發展需要和實現中央“簡政放權”的領導思想，必須推進大部制改革，精簡地方行政部門數量、簡化部門職能，使地方行政部門以更好的工作狀態為人民服務，更好服務市場經濟建設。

（三）深化現行行政管理體制改革的需要

自改革開放至今，我國共推行了六次較大規模的行政管理體制改革，這六次改革一定程度上促進了政府行政機構的完善，但是行政機構在精簡后常會再次膨脹，這種惡性循環怪圈使得政府組織機構改革始終無法取得突破性進展。[12]大部門體制改革能夠改變現有行政機構的設置，一方面，通過行政機構的重組，精簡行政機構數量；另一方面，有利于明確各行政機構的職責，減少行政機構職能交叉的現象，進一步提高行政機構的工作效率。

三、地方行政管理體制存在的問題

就目前情況來看，我國地方行政管理體制改革雖然取得了一定成效，但是很多深層問題仍未得到有效解決，例如地方政府組織機構臃腫，部門設置不合理；中央和地方之間職權劃分不規范,導致條塊分割嚴重；地方政府運行機制不健全，導致治理效率偏低。

（一）地方政府組織機構臃腫，部門設置不合理

地方政府組織機構臃腫可以說是許多地方政府的通病，其主要體現在以下兩個方面：

1.部分地方政府存在組織機構臃腫的現象

首先，政府機構龐大，數量較多。雖然部分地方行政機構進行了一定的改革，但是在改革中，只簡單地關注減少組織機構數量，一定程度上忽視了各行政機構職能的劃分，也未考慮各行政部門之間的職能聯系，使得各部門職能的劃分過細、過小，為了適應這種詳細的職能劃分，就必然需要設立更多的行政機構來履行職能，致使地方行政部門組織機構臃腫。

其次，地方行政機構人員較多。一般來講，行政機構人員與人口總數之比可以很好地反映本地區行政機構精干程度。我國第六次人口普查顯示，我國總人口為133972.5萬人，而人社部在2016年5月30日發布的《2015年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》首次公布了我國公務員數量，公報顯示，截至2015年底，全國共有公務員716.7萬人，說明我國行政機構人員過多，組織機構和工作職能急亟需優化。

再次，地方行政機構的設置隨意性較強，且地方政府行政機構的數量不斷增多。因工作需要，很多地方政府都設立有一些臨時機構，部分地方政府臨時機構數量和人數甚至多于常設機構，還有部分地方政府的非常設機構存在超過十年，部門設置隨意性明顯。地方政府臃腫的機構組織勢必將導致行政成本的上升，以及行政效率的下降。

2.部分地方行政機構設置尚待完善，各部門職能有待明確

首先，政府在管理中主要強調對經濟的管理，一定程度上忽視了自身其他職能的發揮，如社會管理職能、公共服務職能等。關系民生的政府行政部門在經費與人員配置等方面都明顯少于經濟管理部門，導致政府相關部門工作人員在公共服務方面的工作積極性欠缺、工作成果不突出、工作缺乏時效性與全面性。

其次，政企不分的現象較為明顯。由于政府強調對經濟的管理，導致政府經濟管理部門直接干預企業管理和決策問題，影響企業自主權，一定程度上制約了企業的發展。

再次，政府行政機構存在職能交叉現象，政出多門。當前，我國很多地方政府各組織機構的職能尚不明確，且因政府行政部門數量較多，使各部門職能交叉現象較為嚴重，幾個部門承擔同一職能的現狀不利于提高政府行政部門工作效率。例如在同一條河流的管理上，水利部門負責農村段的管理，市政部門負責河道管理，國土部門負責地下水管理，環衛部門負責下水道管理，職能交叉程度可謂錯綜復雜。[13]

（二）中央和地方之間職權劃分不規范,導致條塊分割嚴重

首先，中央和地方職權劃分尚待明確。一方面，部分職權存在一定的重合，導致二者或是互相推諉，或是權力高度集中，降低了工作效率；另一方面，中央監管的地方行政機構掌握著高度集中的行政職權，影響著其他行政機構職能的發揮，使得條塊分割現象較為明顯。

其次，近幾年，中央有關部門逐步意識到集權問題的弊端，開始實行權力下放，但是由于放權改革尚處于起步階段，因此很多政策措施有待完善，使得中央部門無法實行及時地對地方政府的權力進行監管與調控，進而造成地方行政管理部門出現各自為政的現象。

（三）地方政府運行機制不健全，導致治理效率偏低

首先，在政府決策方面，部分地方政府仍然依靠經驗來制定地方行政管理決策，工作缺乏科學性。同時，部分地方政府在決策中忽視了群眾的意見，也沒有為地區的長遠發展做出細致考量，致使政府決策缺乏民主性、有效性。

其次，在政府行政執行方面。近年來，我國政府行政人員的綜合素質逐漸提高，但是仍存在少數行政部門人員“唯命令是從”，在履行職責時，不能綜合運用各種科學方法提高辦事效率及辦事能力，影響了政府整體工作效率的提高。

最后，在行政監督方面。由于職能劃分不明確，導致行政監督存在責任漏洞，部門地方政府既沒有制定有效的監督機制，也沒有建立嚴格的懲戒制度。

四、地方行政管理體制推行大部門體制改革的進路分析

為有效應對上述地方行政管理體制中存在的問題，加快推動地方行政管理向大部門體制改革，我國政府應當堅持因地制宜，優化地方政府組織結構；建立健全中央與地方之間的分權體制；完善行政運行機制，確保決策權、執行權、監督權分離；完善大部門內部協調機制；將行政管理體制改革納入法治建設范疇。

（一）因地制宜,優化地方政府的組織機構

第一，要根據法律規定，完善上下級同構部門的建設。一者，要根據上級政府機構的需要，實現地方相關部門的重組，撤銷職能重復度較高的部門，更好地實現與上級政府機構的對接；二者，以上級政府部門職能為參考，明確地方政府各部門的職責，保證每個部門職責的有效發揮；三者，要緊跟上級政府部門的改革步伐，不斷完善地方政府相關組織機構，合理裁撤臨時辦公部門，科學合并職能有一定交叉的同級部門，減少部門運作造成的公務開支。

第二，要堅持因地制宜，在保證不同部門間信息互通的前提下，創新地方組織機構。首先，堅持大部門體制原則，實現各相關部門的合并，如可以將糧食局、林業局等合辦，組建大的農業局，推進“大農業”的管理體制。[14]其次，可以根據地方發展實際，組建新的政府部門，例如對一些沿海城市來說，可以設立專門的海洋管理部門，將海上運輸、海上旅游等經濟模式的管理納入海洋管理大部門內。再次，要不斷精簡政府內部職能重復的部門，減少政府行政部門的數量。最后，要減少行政人員的數量，可以通過內部考核機制實行淘汰制，也可以根據各部門之間的職能聯系，實現人員的合理流動，保證每位行政人員都能認真負責、高效地完成本職工作。

第三，優化地方行政管理體制推進大部門體制改革的環境。一方面，加快地方市場經濟發展，不斷提高地方經濟發展的市場化程度，充分利用市場在資源配置中的決定性作用，推進大部門體制改革；另一方面，地方政府應該建立健全內部管理制度，發揮政府在地方管理中的主動性。

第四，要堅持政企分開、政事分開的原則，著力轉變各級政府職能。首先，要減少政府對經濟市場的監管，轉變政府在市場經濟管理中的職能，倡導政府立足于宏觀調控的視角，為經濟市場的發展提供服務；其次，要突出地方政府的公共服務職能。一方面，在政府相關制度中，應該突出公共服務職能的重要地位，堅持以提高公共服務能力為重要工作原則；另一方面，要設立專門的公共服務機構，如公共衛生管理機構等，并明確此類機構的性質，還應該不斷完善現有的民生管理機構，更好地服務民生。[15]

（二）建立健全中央和地方之間的分權體制

在地方行政體制完善的過程中，應該明確中央和地方政府的關系，明確各級部門職責劃分，解決條塊分割問題。

第一，要明確劃分中央和政府的職責，堅持“條”以監管協調為主、“塊”以執行為主的原則。目前來看，中央各直屬部門的職能主要是制定大的方針政策、協調地方經濟發展，地方政府部門的職能主要體現在根據中央要求并結合地方實際，著力推進地方經濟、教育、文化等各方面綜合發展，并為地區提供公共服務。因此，中央政府部門可以加快“簡政放權”機制的改革，一方面，要給予地方一定的權力，保證地方政府在管理中的自主性；另一方面，中央也需要制定管理制度指導地方政府工作，并對地方政府權力形成有效監督。

第二，要堅持權責利統一的原則，進一步明確中央與地方的利益劃分。一方面，應該明確二者的職能與管轄范圍，對于那些屬于地方政府的資產，中央部門應該做到有償使用，地方政府在借用中央部門的資源時，也應該征詢相關部門的意見；另一方面，對于應該由中央負責的人員編制、經費等，中央部門應該納入自身管理范圍，而對于那些應由地方政府承擔的經費，地方政府也不應推卸責任，保證做到人、財、物關系明晰。

第三，要不斷優化各條、塊部門。一方面，可以根據實際發展需要，打破各行政區域界限，在跨區域聯合的基礎上，合理設置相關部門；另一方面，應該加強立法，重視各部門設置過程的監管，避免不同條、塊部門職能的交叉。

（三）完善行政運行機制,確保決策、執行、監督相分離

完善行政運行機制，要在各部門職能有機統一的原則下，進一步實現決策權、執行權、監督權分離。

1.完善政府決策、執行、監督權

大部門體制改革下，完善政府部門在決策、執行、監督方面的職能，是保證職能有效分離的重要前提。

第一，地方政府部門應該提高自身決策能力，更好地履行決策權。在推行大部門體制改革的過程中，各部門為更好地履行決策權，應該做到以下幾點：首先，提高決策的科學性，各部門在制定決策時應該立足于實踐，堅持“實踐出真知”的原則，在實地調查后根據調查事實制定決策。其次，提高政府決策的民主性，地方政府要積極聽取廣大人民群眾的意見，保障群眾的言論自由，引導群眾為政府決策提出建議。最后，要提高政府決策的透明性，堅持決策制定過程的公開，并及時公布決策結果，保障群眾的知情權，對于部分公共服務方面的建設方案，還需要實時舉行聽證會，聽取群眾的建議和意見。第二，地方政府部門要不斷提高執政能力。提高政府工作人員的素質及專業性，可以對工作人員進行專門的培訓，也可以在政府內部制定“一幫一”的制度，由工作能力突出的老干部帶領工作資歷稍有欠缺的青年干部，通過以老帶新的方式實現工作的交接，提高政府行政管理人員整體工作能力和工作效率，增強黨的執政能力。第三，要強化政府部門的內部監督。一方面，要從財政方面約束政府部門的行為，制定更嚴格的政府支出財政預算審核制度，監督政府各部門的財政資金使用情況；另一方面，要從人事方面約束政府部門的行為，強化地方政府監察局和紀檢部門的職能，加強對政府內部工作人員的監管。同時，政府內部還應建立完善的獎懲機制，嚴厲懲治不規范、不作為等行為，如挪用資金、任人唯親、在崗不作為等違紀違法現象。

2.加強外部監督，實現職能分離

為更好地推行大部門體制改革，應該逐步實行職能分離，加強對政府部門的外部監督。

第一，要在明確職責的基礎上，實現職能分離。在大部門體制改革過程中，倘若只是簡單地合并部門，勢必會導致職能與權責存在交叉。行政活動過程中一旦出現問題，決策機構、執行機構、監督機構必然都需要承擔責任，然而沒有辦法從環節分工上劃分各方的責任，那么便需要構建專門的決策機構、執行機構、監督機構，例如可以在地方設立城管委和城市執法局，實現決策權與執行權的分離，同時構建完善的政府紀檢部門，對決策權和執行權進行有效監督。

第二，要加強對政府行政機構的外部監督。首先，要加強立法機關對地方行政機構的監督。一方面，立法機關應該加強立法，提高法律的可執行性，用明確的法律監督政府機構職能的發揮；另一方面，在立法機關內部設置預算監督委員會，嚴格審核地方政府部門的各項預算，對政府的財政情況進行有效監督。其次，要重視社會對地方行政機構的監督。一者，應當強化群眾對地方政府行政辦公的監督，例如進一步健全信訪舉報制度；二者，要重視社會媒體輿論的監督，例如可以不定期召開記者會，積極聽取社會媒體對政府行政部門的意見和建議，如實解答媒體關于政府職能等方面的問題。再次，地方行政部門也應該完善自身相關制度，自覺接受外部監督。一方面，應當及時在政府網站公布政府信息，包括人員構成現狀、部門設置及經費使用情況等；另一方面，可以設立專門的社會監督熱線，如市長熱線等，及時解答全社會對政府管理的相關問題，接受人民監督和建議，及時改正自身管理的不足。此外，為完善外部監督，實現權力分離，也可以借鑒其他國家在大部門體制改革中的先進經驗。成立專門的外部監督機構，如社會監督委員會等，對權力進行有效監督，提高政府工作效率。

（四）完善大部門內部協調機制

隨著大部門體制改革的推進，越來越多獨立部門面臨合并，整合而成的大部門雖然組成趨于豐富，但各組分之間的協調問題卻愈發突出。倘若無法妥善協調各部門間的矛盾，大部門極有可能再次分裂為多個部門。例如，1958年我國水利部與電力部進行過合并，1982年我國人事部與勞動部也曾進行過合并，但最終都再次獨立。[16]英國在二十世紀六七十年代也曾大范圍推進大部門體制改革，但部門合并帶來的是內部協調困難、運作效率低下等問題，同樣最終走向獨立。可見，完善大部門協調機制是實現大部門高效運作的必然要求。

對發達國家的相關改革歷程進行分析，可以發現，法國的大部門協調機制包括部內協調機制與部間協調機制。部內協調機制的執行機構主要是部門內部辦公廳，這一機構的主要職責是完成前期準備工作，以便于部長日常工作的開展；同時促進部門穩定運作，監督、協調部內各小部門間的關系；負責本部門與國家總理以及其他大部門間的聯系。部間協調的主要作用在于借助會議協調各大部門間的關系，主要制度包括部長會議、總統委員會、部際會議等。

而日本在二十世紀初初步完成了大部門體制改革，并構建了三個等級的中央、省、廳間的協調機制，其一是由首相領導，由內閣官房執行的協調機制，此為最高協調機制；其二是由內閣代表執行的，用于協調各省、廳的協調機制；其三是在省、廳各部門間執行的協調機制。

深化大部門體制改革，勢必將導致部門數量縮減、部門職能強化，因此，地方行政部門應當簡化與上級行政長官間的溝通程序，強化與上級行政長官間的溝通力度。例如，地方政府應當適當裁撤部分副市長職位，強化部長的職能，通過舉行部長會議、部際會議協調部門工作。

此外，大部門體制使得原先的部間協調工作成為部內協調工作，這就對部內協調制度的制定提出了更高要求。因此，部長的協調職能應當得到強化，且還需設置專門分擔部長工作的機構，并設置相應的副部長職位，專職負責部門的亞職能，確保權責一致，從而有效提升行政效率。

（五）將行政管理體制改革納入法治建設范疇

此前我國已付諸實施的多次行政管理體制改革，都在不同程度上陷入了 “簡化—膨脹—再簡化—再膨脹”的無盡循環中，導致這一現象的最主要原因便是未能實現改革工作的法治化，使得部分機構、編制存在回流的可能。在未來即將開展的新一輪大部門體制改革中，應當對機構、職能、編制等進行法律規范。

綜觀各國改革歷程可以發現，具有豐富市場經濟發展經驗的國家，在行政管理體制改革方面都極為重視政府組織架構的法治化建設，選擇以法律來維護改革成果。其中，日本受我國歷史政治文化影響較深，其在大部門體制改革中的部分做法具有一定的借鑒價值。日本行政管理部門的簡化程度與工作人員的較高素養都受到外界的廣泛認可，收獲這一成績的一個主要原因便是日本政府制定了極為科學、嚴苛的機構、人員管理法規，這為機構的設置與人員的編制提供了必要的制度保障。基于我國地方政府的工作實踐可以發現，大部門體制的深化必將導致現行法律法規存在不足，故應當以此為契機，提升地方政府法律法規的協調性。

首先，我國地方政府現行的組織法對于機構設置、人員編制的規定較為簡陋，且操作性不強，導致地方政府在機構設置與人員編制方面難以得到有效規范，因此還需進一步完善地方政府的相關編制法規。其次，健全地方政府組織法規。為應對職責同構問題，還需將部分地方政府部門的設置權限交付地方人大，由各級人大決議各級政府部門的設置、裁撤或合并。最后，應當以法律規范中央與地方政府的職能關系。

總之，我國推進大部門體制改革的根本目的在于，使行政部門管理機制服務于市場經濟的發展。大部門體制改革能夠有效克服政府職能交叉、機構臃腫、條塊分割等問題，這也是地方政府推進大部門體制改革的依據。大部門體制改革作為系統性工程，勢必將牽涉黨政、司法、人大等諸多部門，因此還需為權力的對接做充分準備。唯有把大部門體制改革納入政治體制改革規劃，深化國家權力部門的改革進程，大部門體制改革才能落實到位。

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