中國鄉村治理變遷格局與未來走向：1978-2017

李 達 王俊程

（1.中共昆明市委黨校決策咨詢研究所，云南昆明，650500；2.云南師范大學泛亞商學院，云南昆明，650500；3.中共昆明市委黨校張瑞才工作室，云南昆明，650500）

從國家治理發展的總體趨勢來看，黨的十九大報告（2017）從一個單獨的方面強調：“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平”[1]。

一、相關背景

“社會治理”（Social governance）這一概念首次正式提出于黨的十八屆三中全會（2013）所作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。但早在黨的十六大（2002），作為社會建設的重要內容，“社會管理”（Social management）的概念就被納入構建社會主義和諧社會的層面。從國家發展的角度來講，“社會治理”與“社會管理”都屬于同一范疇，即對公共性事務進行系統性的內容與制度安排。盡管兩個概念在表征上看僅一字之差，但實質上，這不單單是概念的轉化，而是一種全新的改革理念深化。同樣，自改革開放以來，伴隨著家庭聯產承包責任制的漸進興起和 “政社不分”（State and community incorporation）的人民公社體制逐漸解體，以“四個民主”為主要內容的治理體系在中國廣大鄉村地區穩步推進。可以說，1978—2017年以來的經濟快速發展和鄉村基層自治組織的實踐探索，已然為中國鄉村治理結構和體系的完善奠定了基礎。全面深化改革以來，以習近平同志為核心的黨中央砥礪前行，不忘初心，無論從頂層設計還是從落實環節著手，出臺了一系列與中國鄉村治理相關的政策舉措。從橫向關系來看，無論是從深化鄉村改革到精準扶貧、精準脫貧，還是從推動農業供給側結構性改革到鄉村社區建設，都有著明確規劃和清晰思路。從隸屬關系來看，鄉村治理改革的內容也是全面深化改革中的重要組成部分，其治理成效決定著中國鄉村社會治理的格局和未來走向。應該說，從改革開放的解放生產力到現階段的鄉村治理變遷，可以稱得上是一場偉大的時代革命。

二、關于中國鄉村治理變遷的研究綜述

有關中國鄉村建設與治理狀況的變遷歷程，學界一直有較為豐富的研究與積累。可以說，“人民很早就學會了適應環境，服從長輩和上級，為共同的利益一起勞動，知道遵守明確的公認行為規則的重要性”（羅茲·墨菲，2004）[2]。羅茲·墨菲對亞洲地區鄉村社會的描述，基本上概括了傳統鄉村社會治理體系下的秩序與格局。同樣，二十世紀二三十年代的鄉村建設運動較大程度地調整了鄉村治理格局，梁漱溟主張中國式的地方自治應該以鄉村為基本單位，構建集政治、經濟和文化功能為一體的鄉村自治共同體（梁漱溟，1937）[3]。二十世紀三十年代農村個人權利觀念尚未得到良好培育，群已權界不分，在自治方面雖有村民大會的形式，但卻沒有取得實質性進展（熊培云，2011）[4]。

（一）國內學界對中國鄉村治理變遷研究概況

近年來，趙樹凱教授的多篇作品對傳統鄉村治理表達了獨到的見解。他認為，進入21世紀以來，中國鄉村大體進入“強發展、弱治理”（Strong development，Weak governance）的發展階段，進行鄉村治理改革的根本目的是要讓群眾滿意，以最終實現社會公正。可以說，中國農村改革曾是整個國家改革的最活躍部分，鄉鎮治理的經濟基礎、社會結構都發生了翻天覆地的變化，在此背景下，也對鄉村治理機制進行了一些創新。①陳錫文提出，鄉村振興戰略是基于對我國國情和目前所處的發展階段得出的判斷，是關系到中國全面發展，并最終全面建成現代化強國的大事。[5]同時，趙樹凱教授認為，在治理主體方面，多類主體參與鄉村治理，可以通過協商的方式助力分歧解決，以實現共同治理[6]。賀雪峰教授認為，鄉村社會的有序發展需要治理秩序的重構；其中，“有序發展”也是公共利益所在。現階段，以“鄉政村治”為治理結構的鄉村在發展中還有許多的失范行為，而這些失范行為對中國鄉村的民主化進程造成了重要影響。在此基礎上，他認為，中國鄉村治理基本結構由村莊基本秩序狀況及其維系機制、村干部的角色與動力機制、鄉村關系狀況等三個方面的要素構成[7]；而原生秩序型、次生秩序型、鄉村合謀型和無序型構成了鄉村治理的存在類型。在韓俊教授看來，中國的鄉村治理軌跡，一是要以新農村建設為統領；二是要以促進農民的全面發展為中心；三是要堅持現代治理方式和鄉村優良傳統相結合，做到從堅持黨委領導到社會協同轉變。結合當下國家宏觀發展的方向，他指出，鄉村振興戰略作為黨的十九大報告所提出的七大戰略之一，其治理的成效直接關系到今后一段時期內我國鄉村治理的變遷與走向。①中共四川省委農村工作委員會：關于中央農辦鄉村治理和農村社會發展工作座談會精神的匯報[EB/OL].[2017-07-25]http://www.snsc.gov.cn/xczl/4204.htm.

（二）國外理論界對中國鄉村治理變遷的啟示

同時，馬克思、恩格斯社會治理思想也在諸多方面對中國鄉村治理的變遷軌跡和發展提供了思想來源和現實參考。卡爾·馬克思（Karl Heinrich Marx）強調，“不是國家制度創造人民，而是人民創造國家制度”（卡爾·馬克思，1843）[8]。馬克思肯定了人民群眾參與社會治理中的作用，體現了人民自身的主體地位。同時，馬克思指出：“增加生產力總量是實現社會治理民主化的經濟前提”[9]。因此，馬克思、恩格斯在《共產黨宣言》（Communist Manifesto）中指出：當無產階級取得政權后，接下來的任務就是要“盡可能快地增加生產力的總量，加固無產階級政治統治和社會治理的經濟基礎”。（馬克思，恩格斯，1848）[10]。可以看出，馬克思、恩格斯社會治理思想是以國家、市民社會和人民為治理主體，通過一系列的政策保障和制定，來實現社會的自我管理和人的自由而全面的發展。追本溯源，馬克思、恩格斯社會治理思想以唯物史觀為哲學基礎，是中國特色社會主義鄉村治理的源頭和根本。從國外的前沿學術研究來看，以奧斯特羅姆（Ostrom）教授夫婦為代表的印第安納學派（制度分析學派）（Indiana school/institution analysis school）中的“多中心治理理論”（Multi-center governance theory）引申到當前中國鄉村治理也同樣具有十分重要的啟示意義。具體來看：在公共管理與可持續發展方面，奧斯特羅姆沖破了公共事務只能由政府管理的唯一線條，強調“多中心治理和自主治理”（Multi-center governance and Autonomous governance）。例如，在其經典著作《公共事務的治理之道：集體行動制度的演進》（2012）（The way of governance of public affairs:the evolution of collective action system）一書中，奧斯特羅姆主張通過實證的方法研究和隱含的博弈結構分析，來闡述自主自治理論的核心和制度設計，其總結了人們以分析公共事務解決之道的理論模型，并從博弈論的角度把公共當局看作是一個多元的體制，探討了政府和市場之外的自主治理公共資源可能性。[11]

三、改革開放與中國鄉村治理變遷關系

改革開放以來，黨和政府一直強調鄉村社會各項領域改革，此種鄉村治理改革的形成具有鮮明的制度性安排特點，其原因不外乎有以下兩類：一類是基于國家整體建構的需要；另一類是國家現代化發展需要從鄉村汲取資源以支持城市發展。但在實際推進的過程中，黨和政府終究把為人民服務作為根本宗旨，從多個維度對如何實現鄉村發展進行了頂層設計和制度安排。基于鄉村治理改革的各個層面內容，無論是新農村建設、鄉村深化改革、農業供給側改革、鄉村精準扶貧還是鄉村社區建設等，都涉及了鄉村治理的主要內容。從橫向的歷史事件來梳理，改革開放與中國鄉村治理變遷具有相互促進、相互聯系的特點。從公民社會角度來看，其所包含的公共服務動機多被看作一種關愛他人的利他主義或親社會動機，對中國鄉村治理具有極強的借鑒與啟示作用[12]。自改革開放以來，黨和政府在廣大鄉村地區所指定和實施的種種措施僅僅是改革開放以來黨和政府在鄉村治理工作中的一個節點和縮影，雖不全面，但可以從側面清晰地反映中國鄉村治理的歷史脈絡和制度安排。

當下的鄉村治理正處于基于外部性制度安排向基于內生型需求推動的制度創新大變革中。鄉村社會不斷地進行自我完善和調適，朝著“善治”的方向努力。從國家或鄉村基層政府的角度來說，鄉村治理需要轉變基層政府職能，增強基層政府服務于鄉村社會的公共服務能力，這是隨著國家建設和鄉村社會經濟發展而形成的。從鄉村社會的角度來說，鄉村治理需要形成鄉村社會的自主性，改變其授權方式，要持續加強村民自治和其他社會組織建設，完善村民自治制度。從鄉村治理的具體實踐來看，2006年以后，全國各省市都相繼開展農村社區建設的試驗工作；到2009年，農村社區建設已由“建設實驗”轉向“全面覆蓋”階段，并在全國范圍內試點推廣。可以說，中國鄉村的具體實踐和學者的理論探索是制度層面的問題。而在具體實踐操作上，有貴州省塘約村探索以土地產權改革為特征的“塘約道路”基層治理模式；有廣東省蕉嶺縣試點探索了以“四權同步”為特征的基層治理模式（即“蕉嶺創制”）等。①從學者研究的理論視角，有通過分析社會改革與社會治理的關系來探究鄉村治理問題（李培林，2014）；有比較分析江蘇部分典型區域的鄉村社區治理路徑研究（金太軍、張振波，2016）；有研究多元鄉村治理主體的資源優化配置的問題（任艷妮，2012）；也有對鄉村能人隊伍建設問題進行深入研究（顧金喜，2015）等，以上都是對鄉村治理變遷和格局的有力完善和補充。

四、中國鄉村治理變遷的主要軌跡

二十世紀八十年代，經過改革開放初期的不斷嘗試與探索，中國鄉村治理逐漸擁有屬于自己的固定特征和發展模式。可以說，中國鄉村治理的模式與軌跡既不同于西方國家的資本主義結構模式，也不同于傳統意義上的社會主義模式，而是形成了自己的治理模式和發展路徑。通過分析和研判改革開放以來中國鄉村治理的變遷軌跡，可以看到一張清晰的治理路線圖，即從單一治理到多元治理，從城鄉分治到城鄉統籌，從管控型政府到服務型政府。下列三項顯著變遷軌跡也就構成了改革開放以來中國鄉村治理與變遷的一面鏡子。

（一）從單一治理到多元治理

無論“社會治理”還是“社會管理”，最終都是為了維護和達成社會秩序而做出的制度安排。然而，作為一種理念，社會治理更加凸顯了一種全新的改革概念，它所要求的治理主體除了政府之外，還可以是非政府的其他組織，或者是政府與民間聯合起來的社會組織，其強調了“權利社會”向“社會本位”的邏輯和價值轉變。[13]1978年，黨的十一屆三中全會明確指出：“要認真解決黨政企不分、以黨代政、以政代企的現象”。[14]1980年，在鄧小平同志的主導下，黨中央在認真研究如何實行政治體制改革的基礎上，黨與政府的職能職責開始出現適度分離[15]。同時，二十世紀八十年代，黨中央開始實行政社分開和政企分開，大量民間組織開始涌現。二十世紀八九十年代，黨中央決定在全國廣大鄉村地區實行村民自治制度。在此趨勢下，以社會組織為代表的第三方力量逐漸參與到國家的各項事務中，它們對社會政治生活產生了重要影響。反觀當前，黨的十九大報告（2017）和黨的十八屆三中全會決議（2013）所提出的“加強和創新社會治理”要求，不再是針對政府管理社會各領域的創新，而是在于如何科學地實現從社會管理走向社會治理。[16]

（二）從城鄉分治到城鄉統籌

從中國歷史變遷的大背景來看，傳統鄉村遠離城市、零星分散、信息交通條件不便利是多年來固有的劣勢特征。按照“經濟基礎決定上層建筑”的提法，由鄉村共同體構建的傳統經濟體制隔阻了鄉村社會遷移與整合的步伐。[17]自改革開放以來，中國鄉村社會發生了日新月異的變化，鄉村經濟、鄉村社會、鄉村自治組織、鄉村治理的環境與場域都在不斷改善與推進，但也聚合了諸多難以解決的問題。黨的十七大報告（2007）提出 “建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”；2008年中央“一號文件”明確提出“按照城鄉發展的要求，加大對“三農”的投入，形成促進城鄉社會協調發展新機制”；2010年中央“一號文件”提出“統籌城鄉發展，推進城鎮化發展的制度創新”；2017年，黨的十九大報告提出“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化”的重要論述。從縱向發展的歷史脈絡來看，由“城鄉分治”到“城鄉統籌”，涉及政策方式的調整和聚焦的“三農”問題；針對“城鄉發展失衡”問題，利用多方力量進行城鄉共建的最終目的是不斷縮小城鄉之間的差距。

（三）從管控型政府到服務型政府

從改革開放的既定目標來看，構建服務型政府既是現代民主政治發展的必然趨勢，又是政府實現“善治”的基本訴求。長期以來，由于法治建設不完善所導致的管控型政府長期存在，基層政府與鄉村社會治理的格局產生了巨大的反差和沖突，“官民分離、干群矛盾、法治不彰”等系列問題尤為明顯。回顧歷史，1998年，國務院實行機構改革，首次提出要把構建“服務型政府”確立為各級政府的基本職能。2006年10月，黨的十六屆六中全會通過的決議第一次以中央文件的形式明確地強調了服務型政府的建設。2007年10月，黨的十七大提出“加快行政體制改革，建設服務型政府”。從以上中央領導講話和文件的表述來看，黨的十七大到現在，構建服務型政府一直是我們黨和政府所追求的改革目標和行動指南。可以說，構建鄉村基層服務型政府是順應社會發展的必要要求，但由于歷史與現實的多重因素影響，中國鄉村基層服務型政府在建構的過程中存在的諸多問題也是相當棘手，比較典型和集中的問題有：職能轉變不到位、群眾參與不足、服務理念缺失、干群關系對立等。回到根本，在中國鄉村治理變遷的過程中，保障鄉村居民權益，推動鄉村朝著良好方向發展是鄉村治理中構建服務型政府的必然要求。[18]

五、中國鄉村治理改革的關鍵領域

改革開放以來，黨和政府所推行社會主義市場經濟體制既是改革開放實踐的必然產物，也是黨的十一屆三中全會（1978）以來所探索的重要理論成果。從宏觀層面說，黨和政府致力于發展民主政治，是為迎合政治體制改革的需要。構建服務型、親民型政府，基層政府開始轉變職能，從許多鄉村經濟和社會管理領域中退出，逐漸實現了由“全能型”政府向“有限型”政府的轉變。與此相適應，基層政府的職能被界定為服務鄉村社會發展和實現社會安定與和諧。在此政策設計下，必須堅持黨政主導、村民參與、社會協同的“三方聯動”原則。當前，在鄉村中所進行的全面深化改革涉及經濟、政治、文化、社會、生態文明和基層黨建等領域，還包括鄉村多種所有制經濟主體。當前和今后一個時期，中國鄉村治理變遷與改革應該主要聚焦于經濟社會發展、公共服務、城鄉一體、生態環境和基層民主五大領域。因而，如何發展好、協調好這五大領域也就成為中國鄉村治理改革中的重要課題。

（一）推動經濟社會全面發展

鄉村經濟社會發展一直是中國鄉村治理改革的根本動力所在，也是鄉村發展過程中其他各個方面發展的基礎和先決條件。根據黨的十九大報告及近年來一系列中央“一號文件”精神，對中國鄉村治理的發展格局及鄉村改革變革應有一個總體性的評估，以更加適應當前中國鄉村治理過程中的秩序維度。經濟水平、經濟結構、農業現代化是鄉村經濟發展的三個主要指標。發展鄉村社會經濟是站在整個宏觀角度進行的設計，也是根本的利益出發點。其重大的戰略意義在于能否順利實現城鄉一體化、農業現代化和新型城鎮化等許多重大戰略，鄉村社會經濟的發展在全面深化改革中發揮著“擠壓效應”的作用。因此，要以鄉村社會的全面深化改革為契機，要加強鄉村公民的教育和培訓，引導鄉村公民知識和技能的全面提升；這意味著除文化教育程度外，培養并提升新型農民勝任素質的重點，可以放在專業技能提升與適合現代化發展需求的人格特質完善兩方面。[19]同時要因地制宜地發展鄉村經濟，用經濟的發展帶動推進社會和諧、基層民主及城鄉一體化，從而促進城市社會各種生產要素向鄉村社會流動。可以說，鄉村社會經濟發展與農村基層治理緊密相關，中國鄉村治理究竟能達到何種效果，鄉村改革到底能夠取得何種進展是衡量和判斷改革開放以來中國鄉村治理成功與否的重要標準。

（二）提供更多更好的公共服務

鄉村公共服務的建立與發展可以看作中國鄉村社會發展的一個縮影，因為這是同鄉村居民較為關切的問題。加快構建新型公共服務體系，發展多種形式的鄉村公共服務項目，是提高鄉村治理效率，促進鄉村現代化，保障鄉村社會經濟朝著和諧與安全發展的必由之路。當前鄉村公共服務制度不健全、鄉村社會化服務內容不豐富、公共服務體系不完善，公共服務創新成果不多、構建機制不健全[20]。同時，公共服務不僅種類少，同質化現象嚴重，公共服務支出占鄉村居民總收入總成本比重過高，文化教育、衛生醫療、社會保障等基本公共服務得不到有效供給和滿足，鄉村治理中的主體發展不規范、不充分的問題尤為明顯。鄉村社會公共服務事業呈現出供給體系不健全、保障體系不完備的現象，保障水平依舊低下、城鄉和區域差距大、可持續的公共服務機制尚未確立等問題依舊存在。在“十三五”時期，中國鄉村治理中的公共服務保障與發展進程有可能加快，但不確定、不穩定、不和諧因素仍然可能存在。同時，中國廣大城鄉地區之間居民在享受公共服務水平和內容上的差距有進一步拉大的可能。各層級政府在對鄉村社會公共服務體制進行垂直改革及線性發展中的激勵、完善各類鄉村社會保障制度是影響我國鄉村治理發展技術投入和資本投入的關鍵變量，是實現鄉村治理秩序構建需要克服的首要問題。[21]

（三）構建城鄉一體化治理格局

增進農民切身利益和幸福感是鄉村治理發展的一項重要指標。嚴格來講，農民切身利益和幸福感首先受到自身發展水平影響，還受到本地城鄉發展的具體差異影響。除此兩項因素以外，地方政府政策選擇的干擾對消除城鄉二元結構及保障鄉村居民的切身利益也產生了實際的影響。可以說，構建城鄉發展一體化的體制機制，是實現“農村、農業、農民”長效發展的最終出路，同時也是檢驗中國鄉村治理和是全面深化改革成效的重要衡量標尺。當前，在既有的國家治理格局下，城市與鄉村之間的發展是分離的。具體來講，就是由于確立了以城市發展為核心的路徑導向，形成一種“重商主義”局面；鄉村發展在各項政策和資源得不到有效滿足的格局下，形成了“農本主義”局面，由此導致了城鄉二元結構的差距拉大和治理問題。因此，要通過運用系統性、科學性及全局性的思維模式來破解當前鄉村治理中的節點和難題，從著力打破城鄉發展一體化體制機制障礙入手，在事實上走向城鄉統籌。另外，單純依靠城市中的治理與調試難以解決鄉村問題和鄉村人口市民化的問題。在具體的實現機制上，重點在于要形成相對穩定、比較成熟的發展體系，構建城鄉之間共享的機制，促成“以城帶鄉，以城促鄉”的政策局面最終實現，同時在促進農村自身發展的基礎上，實現完全融合的城鄉一體化。

（四）持續推動生態環境建設

相較于城市環境污染，鄉村在環保意識、治理能力及治理機制等方面不強、不健全、不成熟，鄉村生態環境惡化與城鄉二元結構、公共資源分配不均等問題日益凸顯，加強鄉村生態環境治理與保護得到了越來越多的重視，成為推動鄉村治理、城鄉一體化發展的重要任務。在市場化、工業化和城鎮化加快推進的社會背景下，鄉村社會的環境治理主要在生活污染治理、水資源節約利用、農業環境污染上面臨著新的挑戰。[22]改革開放以來隨著市場經濟的發展，城鄉之間的交流也日漸頻繁，鄉村生態環境越來越呈現出劣質化、個體化的特征。當前，綠色發展作為五大發展理念的重要組成部分，加強鄉村生態環境的保護也是綠色發展理念中的必然要求。2017年2月，中央“一號文件”指出：“要著力推行綠色生產方式，增強農業的可持續發展能力。”這其中就強調了要集中治理農業環境突出問題和加強重大生態工程建設。同時，黨的十九大報告（2017）指出：“生態環境治理明顯加強，環境狀況得到改善。”[23]但生態環境的保護依舊任重道遠。因此，從可持續發展的角度講，鄉村治理必然要走符合鄉村實際的路子，要加強生態文明體制改革，建設綠色中國，要留得住綠水青山，系得住鄉愁，走可持續發展道路。

（五）重視和發展基層民主自治

自改革開放以來，如何實現基層民主的問題一直都是中國民主政治建設的重點。完善和支持基層民主體系是現代鄉村治理的內在需要，也是深化農村綜合改革的一個關鍵領域（意識形態）。毋庸置疑，中國共產黨的領導是實現鄉村民主發展的先決條件和組織保障。但長期以來，基層民主建設不健全、發展不充分、政治意識模糊是我國鄉村治理的薄弱環節，也是重要方面，不可忽視。在國家治理體系和治理能力現代化的背景下，基層民主建設也必然成為基層治理的一部分。因此，重視和發展基層民主，將基層民主逐漸向上推進，準確把握意識形態領域的主動權，有利于基層社會的和諧穩定。當下的基層政府必須通過創新鄉村基層民主治理模式，針對不同的鄉村發展形式采取不同的介入方式和政策來提高黨對鄉村的絕對領導。在鄉村治理的觀念上，要根據情況的變化來解放思想。政府要從破除傳統觀念和制度障礙，創新政府治理理念，依法全面履行政府職能，強化依法行政制度建設等方面推進政府治理現代化。[24]此外，如何增強鄉村居民的民主意識，將是基層民主治理改革過程中需要迫切解決的問題。基層政府機構的改革、公民參與基層治理、民主監督機制的完善、鄉村自治組織的推進、社會組織的培育、城鄉治理結構和方式的轉變等相關內容都在中國鄉村治理的變遷和綜合改革中具有重要地位。

六、中國鄉村治理變遷的可能走向

從國家治理的方向與角度來講，中國的經濟改革是緊隨政治改革的；也就是說，經濟改革源于政治改革，同時在改革進程中不斷進行調試和演變，又以此為基礎來深刻影響社會的政治生活和社會變革。正如鄧小平同志所談到的：

“不改革政治體制，就不能保障經濟體制改革的成果。只搞經濟體制改革，不搞政治體制改革，經濟體制的改革也搞不通，因為首先會遇到人的障礙……”。[25]

從這個角度來看，中國各個層面的改革在很大程度上就是一種全新的、全面的治理改革。從國家治理變遷到鄉村治理變遷，不僅涉及縱向的從中央到地方的“自上而下”演變，也就是通常所說的“條”。其明顯特征是上下垂直管理。同時還包括著地方各級黨政機關、各部門、各區域的“由左及右”管理的橫向政權組織，也就是通常所說的“塊”。“條”與“塊”的結合構成了當前中國政治的“矩陣結構”。近年來，隨著國家治理與全面深化改革朝著縱深發展，各領域、各層面的改革力度也在進一步加強，圍繞著中國鄉村治理未來走向問題，黨中央和國務院通過制度設計和內容安排的方式進行了一些關系調試和頂層設計。可以說，這些調試和設計能夠在很大程度上明晰和確立了當下和今后一個階段鄉村治理的未來走向問題。綜合來看，中國鄉村治理未來發展的代表性政策設計及內容可試作如下安排。

（一）從頂層設計來看，要從鄉村治理的系統性、全面性、協調性出發，著力推進鄉村綜合性改革

從頂層設計的角度來看，要對深化鄉村治理改革綜合性實施方案在總體要求、任務目標，以及深化鄉村治理改革要聚焦的關鍵領域和重大舉措等內容上進行全面布局，以便于在宏觀上進行整體把握。在制度安排上，中國鄉村治理改革具有內容復雜、涉及面廣、綜合性強等顯要特點，單靠某一方面的單兵突進難以實現有效突破和改善。在整體思路上，需要樹立系統性、整體性的思維導向意識，做好鄉村改革的整體謀劃和頂層設計。同時，要在深入了解中國鄉村治理現狀的事實基礎上，精準研判和評價影響當前中國鄉村治理中的主要矛盾和矛盾的主要方面。在精準設計和布置的條件下，進一步提高鄉村治理改革決策的科學性和實踐的有效性，在宏觀的角度進一步推進深化鄉村治理與改革。

（二）從關鍵領域來看，要加大鄉村經濟改革，激活農業農村內生發展動力

如前所述，在當前中國鄉村治理的關鍵領域中，經濟發展是實現鄉村發展的一切基礎和根本前提，所謂經濟基礎決定上層建筑，闡述的就是這個道理。可以看到，經過近四十年的不斷努力，中國鄉村經濟的發展不斷提質增效，新的歷史時期特征不斷彰顯。當前農業發展中的主要矛盾已經實現了升級轉化，即由總量不足轉變為結構性矛盾，突出表現為階段性供過于求和供給不足并存，矛盾的主要方面在供給側結構性改革方面[26]。既然如此，今后一段時期的鄉村治理變革就要圍繞此矛盾中心，從調整產品產業結構出發，著力推進農業提質增效；就要不斷壯大農業新興產業，拓寬農業產業價值鏈；就要以科技創新為驅動力，不斷引領現代農業加快發展；就要補齊農業短板，夯實鄉村治理共享發展基礎。從以上若干個方面進行了內容設計，可以在加大鄉村經濟改革的體例下，激發鄉村內生動力，走出外向型治理結構的困境，以此實現內外結合，提高村民參與度，最終形成共享式治理模式，為中國鄉村的有效治理貢獻力量。[27]

（三）從秩序構建來看，以“轉方式、調思路、促改革”為著力點，強化“官民共治”模式落地

這一探索可以為進一步推進鄉村治理轉型升級打下一定基礎，但目前鄉村社會所面臨的治理困境仍然突出，迫切需要重構鄉村治理秩序。在鄉村治理領域，實現“帕累托最優”的有效方式就是平衡各方面利益，構建利益方的協調方式。因此，當“官民共治”的目標能夠形成一致的時候，其理所當然就成為實現鄉村善治的一種有效途徑。這就必然要求，要順應新形勢新要求，堅持問題導向，調整工作重心，理順治理關系，深入推進鄉村治理的秩序重構工作，加快培育基層政府、鄉村自治組織及社會組織進行合作的環境和治理契機，不斷優化鄉村發展中的新思路、新動能，構建鄉村治理體系和治理能力現代化新局面。①中華人民共和國中央人民政府：中共中央、國務院印發《關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》[EB/OL].[2017-02-05]http://www.gov.cn/zhengce/2017-02/05/content_5165626.htm.

基于以上分析，從當下中國鄉村治理格局和發展軌跡來看，中國鄉村治理的未來走向可能會從頂層設計、關鍵領域和秩序重構等幾個方面進行全面布局和制度重設。希望到2020年，中國廣大鄉村地區中的各類所有制經濟可以更加完善，新型農業經營體系更加健全，城鄉經濟社會發展一體化體制機制基本建立，鄉村社會治理體系完成構建、農村基層組織制度更加嚴密，鄉村居民民主權利得到更好保障，鄉村基層法治水平進一步提高，鄉村經濟社會發展更具活力。②中華人民共和國國務院新聞辦公室：中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《深化農村改革綜合性實施方案》[EB/OL].[2015-11-04]http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/2015/33697/zy33701/Document/1453764/1453764.htm.唯有如此，才能實現多年來中國鄉村治理致力追求的目標和責任，才能為構建科學的鄉村治理格局和體系貢獻力量，才能在此基礎上深入推進國家治理體系和治理能力現代化。

七、基本結論與思考

文章在黨的十九大報告進行全面布局的整體基礎上，從宏觀的視角系統地梳理了四十年中國鄉村治理變遷中的幾對關系。可以說，當宏觀層面的鄉村治理體系不能及時地調試和完善，鄉村治理所面臨的復合型危機將更為嚴峻，鄉村治理的秩序重構將更為艱難。鑒于此，本研究在基于中國鄉村治理變遷的事實基礎上，從邏輯關系、構建方式、治理對象及發展趨勢等角度進行了全面分析。能夠決定性地影響中國鄉村治理結構和變遷狀況的關鍵變量歸根結底還是在于中國社會經濟的快速發展、新型政治治理體制的日益建構、民主法治的不斷彰顯以及世界經濟一體化的協調、和諧、快速發展。從中國鄉村治理變遷和未來走向的基本體例和邏輯關系中，我們可以得出結論，作為改革開放以來的中國政治經濟發展縮影的鄉村治理，其發展和變遷的歷程是具有中國特色的治理變遷模式。在此邏輯基礎上，基層治理還是要立足于鄉村本身，要善于挖掘和利用好鄉村社會的各類資源，[28]協調好不同治理主體之間的關系，以培育一個成熟的鄉村公民社會為治理目標，進行若干政策性設計，這樣才能實現國家與社會的良性互動與合作，以最終實現中國鄉村治理所追求的“善治”與“善政”同步實現的長效目標。

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