淺析農村宅基地轉型利用的農民權益保障風險—以余江縣為例

侯曉蓉 郭笑辰 胡晶 韋露薇 于秋潔

摘 要 隨著我國社會主義市場經濟的發展與城鎮化進程的加快，農村宅基地轉型利用的速度與規模也呈日益增長之勢。由于我國保障機制不健全、法律法規不完善、信息渠道不暢通等，作為弱勢群體的農民的權益往往得不到保障，由此可能引發一系列潛在的農民權益保障風險。本文基于對江西省余江縣在宅基地轉型利用過程的調查研究，從經濟、政治、基本權益三個方面探究 相關的風險，并提出相應的對策建議，旨在為江西省乃至全國的宅基地轉型利用提供一定的思路借鑒。

關鍵詞 宅基地轉型利用；農民權益保障風險；風險規避措施；余江縣

一、引言

長期以來，我國實行的是“一戶一宅、無償取得、長期使用”的宅基地制度，但隨著我國新型城鎮化的快速推進，這一制度并未得到很好地落實。受利益的驅使，“一宅多戶、違章建房、亂占耕地建房、布局朝向雜”等現象普遍存在；同時城鄉收入差距拉大，大量農民進城務工并在城市定居，造成農村宅基地大量閑置，“宅基地空心化、私下買賣亂”等問題嚴重。由此可見，推進農村宅基地轉型利用已成為必然趨勢。

農村宅基地轉型利用是指對農村的農戶或個人用作宅基地而占有的，利用本集體所有土地的轉型利用?，F階段我國的宅基地轉型利用方式主要有三種形式：宅基地流轉、宅基地退出及采取多模式促進宅基地轉型利用。由于獨特的地理自然環境，長期以來，江西省農村地區形成了“傍田而居、沿路而建”凌亂分散的宅基地布局，因此進行宅基地轉型利用顯得十分必要。余江縣作為全國15個、江西省唯一一個試點縣，率先在全國建立健全起一套覆蓋縣、鄉、村組的宅基地管理制度體系。一方面，積極推動宅基地轉型利用，有利于農業發展現代化、村莊環境優美化、農村治理規范化的建設；另一方面，盲目推進宅基地轉型，沒有切實考慮保障農民的相關權益，反而會制約我國農村土地的集約利用。因此，通過對農村宅基地轉型利用中的農民權益保障風險進行分析，探討引起風險的相關因素，并依此提出相關的對策建議，對我國的社會主義城鎮化建設具有重要意義。

二、風險分析

宅基地轉型利用從根本上來說是對農民享有的土地權益的一次大調整。現階段江西省在與宅基地相關的政策制度不盡完善，處于弱勢地位的農民的有關權益往往得不到保障，由此產生了一系列潛在的社會風險。本文根據風險的性質及其產生的原因將其分為經濟、政治、基本權益保障這三個方面，并對其進行詳細的闡述分析。

經濟權益保障風險，即宅基地轉型利用過程中農戶的經濟權益遭受侵害的風險。根據余江縣改革試點的情況來看，細化“一宅一戶，”創新推行宅基地有償退出等制度，鼓勵對空置宅基地實行有效流轉，以地入股、以地換資等是通常的流轉形式。在以地入股的轉型利用形勢下，農戶的流轉收益往往由其所入股企業的運行情況決定，因此其收益具有不確定性，構成了農戶的經濟權益保障風險；同時，信息來源渠道不暢通、土地轉型利用價格機制形成不合理及流轉中介組織合同制定不公正等也易影響收益分配的公平性和合理性；由于轉型利用缺乏監管約束，隱瞞、截留及扣繳土地項目收益的情況時有發生，這些都侵害了農民的經濟權益，加劇了轉型利用過程中農民經濟權益的保障風險。

政治權益保障風險，即農戶對村級宅基地事項的知情權、決策權及農戶對宅基地享有的土地財產權等缺失的風險。余江縣在進行宅基地轉型利用過程中，強化了相關管理制度，不斷加強基層村民自治組織管理能力，以此來解決宅基地退出、流動和管理問題。由于行政監管，加上土地轉型利用相關指標與政績掛鉤，其控制權通常掌握在地方政府或自治組織手中，在利益與政績的驅使下，極易形成行政干預、強制執行的局面；集體土地產權關系不清、農戶對其自身的政治權益認識不夠、自身保護能力不足等，也會對農戶的政治權益風險造成一定影響。

基本權益保障風險，即宅基地失去其作為生存資料的保障功能的可能性。宅基地不僅僅是一般意義上的生產資料，也是社會保障的基礎，在農戶基本權益保障中發揮著重要的作用。余江縣政府通過整合資金，統籌推進農業現代化、基礎設施標準化、公共服務均等化、農村治理規范化建設。但在實行過程中，由于相關配套設施的缺失，加上實行過程中未切實考慮農戶利益，余江縣的宅基地轉型利用并未達到最佳效果。一方面，強制的宅基地轉型利用極易使農戶失去其享有的基本土地權益，造成失地風險；同時，由于宅基地轉型利用的市場運行機制的不盡完善，地方政府與受讓方往往聯合謀取暴利，農戶往往只得到有限的收益，加上其自身的謀生能力有限，易產生失業風險；另一方面，我國社會保障機制尚待完善，農村的保障基礎更是薄弱，失地農民或進城農民的基本社會保障權益易遭受損害。

三、對策建議

在推進宅基地轉型利用過程中，作為弱勢群體的農戶的相關權益極易遭受侵害，由此產生了一系列農民權益保障風險。如何規避相關風險，維護農戶的相關權益是我國宅基地轉型利用過程中所必須面對的問題。由此，我們提出以下對策建議：

1.廣開明智，加強宣傳教育工作

農村基層組織在推行宅基地轉型利用工作的過程中，不應強制農戶流轉宅基地，應加強相關宣傳教育工作，加深農戶對宅基地轉型利用的了解程度；同時，應組織村民學習與宅基地相關的法律政策，提高農戶對自身權益的保護意識。以此在保障農戶充分了解相關制度的前提下，根據自身情況考慮是否進行宅基地轉型利用，即充分尊重農戶的意愿。

2.嚴把控制，強化行政監督力度

加強對地方政府及基層組織的行政監督工作，避免以權謀私、權錢交易等現象的發生。在落實宅基地轉型利用相關措施的同時，應不斷建立健全監督機制，進一步規范地方政府和基層自治組織的行為，明確其權利與義務，嚴格按照規章制度與法律政策開展工作，提高宅基地轉型利用的公平性與效率性。

3.完善制度，健全社會保障體系

完善宅基地轉型利用市場運行機制，完善土地轉型利用價格形成機制，完善農村社會保障制度是推進宅基地管理制度改革順利進行的基礎。宅基地作為農戶的一項重要資產，具有社會保障的功能，因此在對其進行轉型利用時，應確保農戶的其他基本社會保障權益受到保護，同時注重政策制定的合理性及落實的有效性，這樣才能高效推進宅基地轉型利用的相關工作。

4.統籌發展，推進新型城鎮化建設

城鎮化是推動宅基地轉型利用的主要誘因。國家有關部門在推進城市政治經濟快速發展的同時，也應關注農村地區的建設，應注重有關三農問題的解決，即統籌城鄉發展；同時應致力于打破城鄉二元結構，縮小城鄉發展差距，維持我國廣大農村環境的穩定，這是推進宅基地轉型利用改革的基礎。

關注農民宅基地轉型后的經濟、政治、基本保障等相關權益，化解宅基地轉型利用過程中的風險，是建設新型城鎮化、保障我國基本社會穩定的必要條件。在推進宅基地轉型利用時，應充分保障農民權益，根據區域經濟發展狀況因地制宜的實施并落實有關政策，做到真正的有益于民。

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江西財經大學第十二屆學生科研課題項目，課題編號：xskt17013。