新形勢下地方融資平臺發展研究

【摘要】地方融資平臺起于上世紀90年代分稅制后，因中央及地方政府財權、事權不匹配應運而生，為解決地方城市建設資金短缺等問題而存在。不過其諸多不規范操作為市場埋下了巨大的風險。

【關鍵詞】地方融資平臺 事權 財權

一、地方融資平臺發展歷程

地方融資平臺，通俗來說就是由地方政府作為發起方，通過一系列資產的拼湊，包裝出來的一個在資產和現金流都達融資標準的公司，加之政府的補貼作為償付承諾，通過貸款、債券等形式吸收資金，將資金投資于城市建設、公共事業等不同的項目。

其發展可歸納為以下四個階段。

誕生期（1994年～2001年），起因是分稅制改革。1994年，我國進行分稅制改革，這就產生了財權、事權兩者之間的矛盾，即兩者不匹配。財權大量的集中在中央，地方政府的財政收入大部分依靠于稅收即地稅，而新型地方城鎮化的發展需求靠地方政府微薄的稅收收入是不能滿足的。同時，同年推出的《預算法》又掐死了地方政府融資的“命門”：規定地方政府不能利用債務進行融資。在外部形勢的壓迫下，地方政府采取了新的融資方式—建立地方融資平臺，用以滿足地方對資金的需求。

緩慢發展期（2001年～2008年），劃分依據是起始于中國加入WTO，結束于美國次貸危機。借著外部環境，地方政府放開雙手，以擁抱的姿勢歡迎外來的投資者。為更快更好的滿足地方城建的需要，政府加大了對基礎建設以及民生服務等項目的投資建設。從2001年起，各大融資平臺開始發展起來。但是，基于根基不足、組織架構不健全、相應人才短缺、政策限制地方政府的隱形擔保等原因，融資平臺主要的融資渠道是銀行貸款。

飛速發展期（2008年～2014年），起始于美國次貸危機引發的全球經濟危機，中國政府的4萬億救市計劃，結束于國務院出臺的《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號，以下簡稱43號文）。2008年，全球經濟危機席卷我國市場，國家出臺了4萬億救市計劃，以期刺激經濟增長，拉動經濟需求。這一救市政策要求地方政府至少拿出同等數量的投資刺激方案，投資于城市建設、民生服務等方面，地方政府投資城市基礎設施建設、民生服務方面的資金大幅增加，地方融資平臺借著這個好勢頭，瘋狂席卷市場。

陣痛期（2014年～至今）。起始于43號文出臺。2014年，43號文和新《預算法》對地方融資平臺提出了新的規定要求：地方政府不能新增政府負債，以及不能超額舉債，并將地方融資平臺的融資功能剝離出來。若其想生存下去，必須要認真思考轉型發展的問題。

地方融資平臺誕生至今20年載為地方城市建設及民生服務等方面帶來了巨大的改善。

緩解地方政府融資瓶頸。分稅制改革之后，事權、財權得不到很好的匹配，且《預算法》規定地方政府不能舉債融資，地方政府資金來源大幅縮減，加之外部城市建設以及民生服務等方面需要大量的投入，從而出現了供不應求的局面。政府因政策限制不能直接向外部融資，因此地方融資平臺應運而生，為幫助政府在市場上直接融資從而獲得資金，而因政府充當地方融資平臺的隱性擔保人，出于對地方政府的信任，地方融資平臺易于從商業銀行等機構籌措資金。且地方融資平臺也不拘泥于單一的銀行貸款方式籌措資金，直接發債、與信托公司合作推出產品如信政產品。融資方式多樣化趨勢明顯。

加快推進地方城鎮化進程，提高地方政府資源配置效率。新型城鎮化是城市發展的路徑規劃，也是城市繁榮發展的必由之路。城鎮化要求多、標準高，使得政府單一的稅收收入難以滿足城鎮化的需求。因此，城市城鎮化的發展離不開地方融資平臺。其為地方政府籌集大量資金，并投資于基建、民生服務等方面，大大的推動了城鎮化的進程。另外，政府通過地方融資平臺，也加大了對資金的合理有效的配置，使資金充分發揮作用，也進一步的提高的政府的資源配置效率。

二、地方融資平臺發展存在的隱患

（一）經營方向單一，融資成本大，償債壓力大

平臺初始意愿是服務于地方城市建設和投資于公益事業，涉及的項目大多都是公益和半公益業務，這使得融資平臺的投資方向較為單一，且融資平臺所投資的項目大多都是不能直接獲利的項目，難以準確定價，導致無法在市場進行銷售轉現。大多數融資平臺本身的資本金不充足，自身創造價值能力不強，抗風險能力弱。僅僅靠政府作為隱形擔保人進行融資，可以看出，地方融資平臺市場化程度不高。地方融資平臺設立之初未有嚴格的法律法規對其進行規范，以至于平臺形式五花八門，有重復挪用資本金于多家平臺公司；有注入無經濟收益的實物資產充當資金等。因此公司資本金單一，且投資的大多都是非直接獲利的項目，如城市公路建設，銀行貸款利率頗高，給平臺增加了諸多的償債壓力。

（二）信息披露制度不合理，平臺治理結構不完善

在43號文頒布之前，融資平臺的債務最終都是有地方政府進行償付的，各融資平臺都不向財政部門報備財務報表，地方政府不了解平臺的投資方向、相應期限以及負債金額，只是一味的充當隱形擔保人。地方融資平臺不透明的信息披露，助長了諸多腐敗問題，導致了實際政府資金投資運行效率不高。43號文頒布之后，盡管剝離了地方融資平臺的融資功能，但是平臺信息不透明現象依舊未能改善。且因為政府主導融資平臺，導致了政企關系不清晰。由近期的數據可以看出，城投債的規模相當龐大，說明平臺未能充分把握債務風險控制機制。與此同時，從外部來看，對于融資平臺之間相互擔保、資產相互抵押等情況，未形成管制措施，對風險缺乏管控。

（三）助推房地產市場泡沫化

地方融資平臺主觀意向是市場未來發展是利好的，推測地方財政收入在未是會大幅上升。為了保障地方融資平臺的發展順暢，地方政府需要維持并抬高房價，讓其不按照市場內在需求的趨勢發展，使得房地產市場供求關系扭曲發展。近幾年國內房地產市場出現庫存大量堆積，但房價只升不降的原因，與其有很大關聯。不顧及房地產市場發展規律，一味的維護保障平臺發展順暢的發展理念實不可取的，這會使房地產市場滋生大量泡沫，一旦泡沫破滅，后果會很嚴重。

三、對策

（一）拓寬經營方向，優化資產負債結構

目前，房地產市場庫存堆積，一線城市房價火熱，三四線城市房價大量堆積，而大多數地方融資平臺為房地產企業，這為地方政府帶來了巨大的償債壓力。43號文以及新《預算法》的頒布，要求地方政府與地方融資平臺的債務相剝離，一部分債務歸政府，一部分當屬平臺自身。在巨大的負債壓力下，平臺應該順應新形勢下經濟金融的發展潮流，不應局限于基建等項目，應放眼教育、醫療、養老等現今供給量不足的行業進行投資，以期能做大做強。平臺需要通過產品和服務升級的契機，進行轉型升級，轉型至公共服務行業。通過吸引資金進行注資，擴充自身資本金，加大自身抗風險能力。不應通過加杠桿的形式吸納數倍于自身資本金的負債進行發展，因基于自身實力以及未來發展前景進行投資。

（二）健全信息披露制度，完善平臺治理結構

投資者永遠是平臺最大的客戶，因此平臺應及時準確的公布相應的數據，以供投資者參考。并且平臺應按照企業會計準則，定時編制相應的三表即資產負債表、現金流量表、損益表，用以真實反映企業的財務狀況、現金流量情況以及經營成果狀況。對于現今規模龐大的城投債，需要平臺在報表上完整的披露真實借款金額、期限、方式、利息以及擔保問題。在43號文頒布之后，要明確政企之間的關系。平臺的職能是盈利，而政府是利用行政職能對地方事務進行干預管理，雙方應明確各自的職能，不能越界管理。地方融資平臺作為一個企業，應遵循《公司法》相應規定，依據《公司法》構建完備的公司治理結構。明確企業的實際決策者是企業的投資者，防止管理層與投資者的矛盾滋生。且公司內部應設立相應的風險管控機制，做到管控風險到人，普及風險帶來的危害，讓每個員工明確各自的職責。并且公司應定期檢查內部的資產負債情況，并對其進行分析，提出相應的完善措施。

（三）提升經營能力，推進市場化改革

43號文出臺之后，地方融資平臺融資功能被剝離，融資平臺若想生存，必須走向轉型道路。有以下兩個方向，首先是可以轉型為專門的投資公司，從事投行業務，結合之前的投資經驗，并對市場上做的好的投行業務的公司進行分析，結合自身實際情況進行相應發展，切勿好高騖遠，應實事求是。第二，可以轉型成資產管理公司，順應現行的大資管時代潮流，收人錢財，代人理財，這種舉措不僅對自身的資本金要求不高，且風險性較低，通過收取相應的手續費進行發展，復合服務行業的發展趨勢。最關鍵的是，地方融資平臺不管未來會走向何種道路，都應與時俱進，而順應時代發展的最關鍵的一點是要有優秀人才支撐，因此，地方融資平臺應把吸納優秀人才作為發展的重要話題，而不應故步自封。只有這樣，才不會被社會所淘汰。

參考文獻

[1]吳蔚，艾軍衛.地方政府投融資平臺風險管理研究[J].對外經貿，2012（03）：57-59.

作者簡介：尹行，男，安徽馬鞍山，安徽大學，金融碩士。