歐美食品安全風險交流制度經驗及其啟示

李長健

張?zhí)煅?/p>

(華中農業(yè)大學文法學院，湖北 武漢 430070)

食品安全是關系國計民生的重大問題，為此，中國早在2009年就出臺了專門的《食品安全法》，以應對頻繁出現(xiàn)的食品安全事件。《食品安全法》的出臺，標志著中國食品安全治理進入法制化時代。但與歐美發(fā)達國家相比，中國食品安全法的建設起步較晚，在立法層面還存在著一系列不完善之處，特別是食品安全風險交流制度的缺失，直接影響了中國食品安全風險的監(jiān)督和控制。因此，積極借鑒歐美國家的食品安全風險交流制度，對于完善中國食品安全管理的立法體系大有裨益。

1 食品安全風險交流制度的理論架構

“食品安全風險交流”最早的來源是聯(lián)合國糧農組織/世界衛(wèi)生組織(FAO/WHO)于2006年發(fā)布的《食品安全風險分析——國家食品安全管理機構應用指南》。FAO/WHO在該指南中，首先對“食品安全風險交流”的概念做出了界定，即對與食品安全風險相關的要素以及各個經營主體對食品安全風險的認知狀況進行溝通并交換意見的過程[1]。這一概念的提出，得到了中國政府的認可，在中國2014年發(fā)布的《食品安全風險交流工作技術指南》中，對食品安全風險交流的定義直接沿用了FAO/WHO的規(guī)定。

但在學術界領域，對于“食品安全風險交流”的概念卻有不同的觀點，比如信春鷹[2]指出，食品安全風險交流是對食品安全風險的各項活動進行溝通的過程，這些活動包括食品安全風險識別、評價以及控制策略等等。孫穎[3]則認為，食品安全風險交流是在政府部門的主導之下，在社會多個主體參與的前提之下，就食品安全風險問題展開交流的過程。姚國艷[4]從宏觀和微觀的角度，對食品安全風險交流的內涵進行了闡述。從宏觀層面的角度來看，食品安全風險交流是政府對食品生產、經營領域可能出現(xiàn)或已經出現(xiàn)的風險進行宏觀控制的過程；從微觀層面來看，食品安全風險交流主要指的是就食品安全風險識別、評價以及控制方式等影響食品安全風險的因素進行意見交換的過程。從這些論述可以看出，食品安全風險交流的理論框架體系至少包含以下幾個方面的內容：

(1) 食品安全風險交流的主體。食品安全風險交流是由多個主體參與的，包括了政府、企業(yè)、媒體、學者、消費者、行業(yè)協(xié)會等多個主體，這些主體之間存在著一定的利益關系，食品安全風險交流工作都需要這些主體的積極參與。

(2) 食品安全風險交流的內容。食品安全風險交流的內容較為豐富，但主要圍繞著食品領域的風險展開，包括了食品安全風險要素以及這些要素的識別、評價、風險控制等等。

(3) 食品安全風險交流機制。食品安全風險交流過程中，各個利益主體需要依托相應的信息交流平臺，并且通過一定的參與機制參與食品安全風險交流活動。因此，在設計食品安全風險交流體系時，應重點考慮上述三個方面的內容。

2 歐美食品安全風險交流制度的主要經驗

從歐美國家的食品安全實踐工作來看，其十分重視風險交流工作，在立法中明確了食品安全風險交流制度的地位，是歐美等發(fā)達國家食品安全治理過程中的共識。為此，歐美國家都構建了較為完善的食品安全風險交流制度。

2.1 成立專門的食品安全風險交流管理部門

從前面關于食品安全風險交流理論框架的分析可知，多個主體參與是食品安全風險交流過程中不可缺失的組成部分，而要確保食品安全風險交流工作順利開展，必須有一個明確的組織機構，來負責食品安全風險交流工作的組織和協(xié)調。在這方面，歐美等國家具有成熟的經驗可借鑒。

20世紀90年代，歐洲爆發(fā)了嚴重的食品安全事件，比如英國瘋牛病事件、比利時食用油污染事件等等，這些食品安全事件的爆發(fā)，反映出歐洲面臨嚴重的食品安全風險。在這樣的背景之下，歐盟從改革食品安全管理組織機構入手，來應對食品安全危機。2000年，在歐盟發(fā)布的食品安全白皮書中，首次提出了建立歐洲食品安全局(European Food Safety Authority，EFSA)的建議，以應對頻繁出現(xiàn)的食品安全問題，實現(xiàn)食品安全管理的專門化與規(guī)范化。2002年，歐盟正式宣布成立EFSA。EFSA成立以后，在制定的章程中，對歐洲食品安全局的工作與使命作出了明確的規(guī)定：

(1) 為各個成員國提供食品安全立法支持。

(2) 為各個成員國食品安全管理提供科學的技術支持。

(3) 公開食品信息。

(4) 開展食品安全風險交流，構建食品安全監(jiān)管網絡體系。

由此可以看出，EFSA將食品安全風險交流作為了一項重要的職責。2009年，EFSA出臺了《2010年至2013年歐洲食品安全局交流戰(zhàn)略》，其中對食品安全風險交流的目標、方法以及策略作出了明確的規(guī)定，強調各個食品鏈環(huán)節(jié)的利益主體，必須參與到食品安全風險互動式交流中來，并提出通過熱線電話、網站、報紙等方式，開展食品安全風險交流[5]。

除此之外，EFSA還定期組織食品安全風險交流調查工作，通過訪談、問卷調查的形式，了解公眾對政府食品安全風險交流的認知以及評價狀況，并將此作為改進食品安全風險交流方案的依據(jù)。正是在EFSA的推動之下，歐盟的食品安全風險交流管理體系正式形成，歐盟成員國、歐洲議會、歐洲理事會都成為了食品安全風險管理的參與者，目前有1 500多名學者、300余所科研單位都參與到了歐盟食品安全風險交流工作中來。EFSA的成立，給歐盟食品安全風險交流管理工作提供了組織保障。

2.2 完善的食品安全風險交流立法體系

無論是歐洲各國還是美國，都將食品安全風險交流納入了立法體系之中，通過出臺專門法律的形式，來確保食品安全風險交流工作的正常進行。從宏觀層面來看，在美國的立法體系中，十分強調食品安全風險交流立法的高度透明性。比如在美國2011年出臺的《FDA食品安全現(xiàn)代化法》中，明確提出“預防為主、突出風險控制”的食品安全風險管理理念，這標志著美國食品安全監(jiān)管方式發(fā)生了重大的改變，不再以食品檢驗為主，而是注重食品安全風險預防[6]。從微觀層面來看，在2009年，作為美國具有獨立制定食品安全監(jiān)管法律的機構FDA(食品藥品監(jiān)督管理局)，就制定了專門的《FDA風險交流策略計劃》，其中對食品安全風險交流的目標、方法作出了明確的規(guī)定，并就美國食品安全風險交流的任務和責任作出了明確的安排。比如美國對食品安全立法機構在食品安全風險交流中的職責范圍作出了明確的說明，包括向公眾解釋食品安全立法、發(fā)布食品召回通告、食品安全風險交流對象的接收等等。

除了美國，德國也通過建立完善的立法體系，來保障食品安全風險交流工作的實施。作為歐盟的成員國之一，德國早在2002年，就出臺了《消費者健康保護和食品安全重組法案》，在該法案中，對食品安全風險交流工作作出了具體的規(guī)定。比如該法案規(guī)定，由聯(lián)邦風險評估所(BFR)專門負責食品安全領域的風險評估工作。除此之外，美國還在BFR下面設立了專門的風險交流部，負責與消費者、政府部門以及科研單位進行食品安全風險交流，以增強食品信息的社會透明度。由此可以看出，食品安全風險交流是美國、德國食品安全立法的重要內容。

2.3 健全的食品安全風險交流機制

由于在食品安全風險交流過程中涉及到多個主體，因此建立一套可行的機制，來確保每個主體都可以參與到食品安全風險交流中來，也是歐美等國家食品安全風險交流的重要內容。

(1) 構建食品安全風險交流平臺。歐盟EFSA于2005年成立了利益相關者磋商平臺(Stakeholder Consultative Platform)，作為歐盟食品安全風險交流的平臺。該平臺的主要功能在于為歐盟范圍內、與食品有利益相關的組織機構或個人，提供一個信息交換、意見交流的平臺，每年組織召開3次食品安全風險交流會議。

(2) 采取多種手段進行食品信息傳播。為了使得各個利益主體能夠掌握全面的食品安全風險信息，歐盟EFSA通過多種手段進行食品信息傳播，這些手段包括設立官方網站、舉行會議、出版書籍、發(fā)布新聞、電話訪問、郵件往來等等，不僅僅注重傳統(tǒng)的線下食品安全信息傳播渠道，還充分發(fā)揮了互聯(lián)網在食品安全信息傳播過程中的優(yōu)勢。比如歐盟EFSA專門開發(fā)了網址為www.efsa.europa.eu的官方網站，該網站會及時發(fā)布歐盟各個成員國的食品安全風險評估報告，并通過網絡在線問答的形式，與消費者展開及時的互動和交流。

美國也十分重視食品安全風險交流機制的構建，美國《FDA風險溝通戰(zhàn)略計劃》明確規(guī)定，F(xiàn)DA必須滿足不同背景消費者對于食品安全風險信息的需求。為了達到該目標，美國主要從以下幾個角度構建食品安全風險交流機制：

(1) 建立食品安全風險信息發(fā)布機制。與歐盟類似，美國FDA十分重視通過多種渠道發(fā)布食品安全風險信息，比如FDA網站、微博、報紙、廣播媒體等等，都是美國FDA發(fā)布食品安全風險信息的重要渠道。公眾可以在FDA官方網站上，查詢食品召回、食品安全事件處理等信息，使得FDA能夠與公眾及時互通食品安全信息。

(2) 建立了食品安全風險數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)。美國十分重視對食品安全風險信息的采集，為此，美國FDA于2012年建立了專門的數(shù)據(jù)快速采集系統(tǒng)，運用互聯(lián)網工具和大數(shù)據(jù)工具，對網絡中消費者所反饋的食品安全風險信息進行收集、整理和分析，以此作為依據(jù)，對FDA食品安全風險交流的具體方案進行調整和修正。

(3) 定期與媒體、消費者展開溝通。FDA非常重視與媒體之間的溝通，通過定期與媒體召開新聞發(fā)布會的形式，將科學的食品知識傳達給媒體，以引導媒體對食品安全問題進行合理、正確的報道，避免媒體向消費者傳達虛假的食品信息。除此之外，F(xiàn)DA還針對消費者建立了“問答教育體系”，消費者可以在PDA網站上就食品安全風險的相關問題進行提問，PDA會組織專業(yè)的人員對這些問題進行回答，以增強消費者和PDA之間的互動，進而科學指導消費者應對食品安全風險。

3 歐美食品安全風險交流制度對中國的啟示

通過對歐美的食品安全風險交流制度的梳理可以看出，目前歐美國家在防范食品安全風險方面，已經取得了一定的成效。而反觀中國，自改革開放以來，中國社會的重大利益關系已經形成，但與此同時，社會矛盾也不斷出現(xiàn)，中國也面臨一定的社會危機[7]。食品安全問題就是當前中國面臨的社會危機之一，目前中國在食品安全管理方面的危機并沒有解除，特別是在食品安全風險交流方面的制度還處于起步階段，還存在著一系列不足之處。因此，積極借鑒歐美食品安全風險交流的經驗，可以給完善中國食品安全風險交流制度提供一系列有益的啟示。

3.1 完善《食品安全法》 增強食品安全風險交流制度的可操作性

在2014年中國《食品安全法》的修訂草案中，明確提出要將“食品安全交流制度”納入中國《食品安全法》中。在2015年中國《食品安全法》的修訂案出臺之后，《食品安全法》第23條明確提出了食品安全風險信息交流制度，但從該條的內容來看，僅僅規(guī)定了政府部門、食品技術機構、食品風險評估專家、食品生產者、消費者、新聞媒體、食品行業(yè)協(xié)會應當進行食品安全風險交流，還缺乏可操作性條款[8]。

但目前中國食品安全法律中，并沒有對食品安全風險交流工作的具體內容作出規(guī)定，比如關于食品安全風險交流的范圍、機制以及主體責任等等，目前還沒有相關的法律規(guī)定，這直接導致中國的食品安全風險交流制度缺乏可操作性。

這點與歐美國家的食品安全風險交流制度形成鮮明的對比，從前面的分析可以看出，歐美食品安全風險交流制度中，對食品安全風險交流的政府機構、政府機構的責任、食品安全風險交流的運行機制等等問題，在立法中都作出了十分明確的規(guī)定，這增加了食品安全風險交流制度的實際操作性。因此，中國可以借鑒歐美國家在這方面的經驗，進一步完善中國的《食品安全法》。一方面，制定專門的食品安全風險交流法律。無論是歐盟還是美國，都針對食品安全風險交流出臺了專門的法案，比如美國出臺了《FDA風險交流策略計劃》。因此，可以在中國《食品安全法》的框架之下，出臺食品安全風險交流法律方案，在該方案中對中國食品安全風險交流的組織原則、實施程序、參與方式、結果反饋等內容作出明確的規(guī)定。另一方面，在《食品安全法》中，進一步明確食品安全風險交流的內容。目前中國《食品安全法》中規(guī)定的食品安全風險交流范圍還比較小，限定在了食品安全風險評估信息和監(jiān)督管理信息兩個方面，而忽略了食品安全風險控制、風險溝通等內容。因此，可以在《食品安全法》中，將食品安全風險交流的內容范圍擴大為食品安全風險識別、風險評估、風險溝通、風險控制策略以及各個主體對上述內容的認知狀況。

3.2 明確食品安全風險交流的組織機構

從中國《食品安全法》第23條的規(guī)定可以看出，中國食品安全風險交流工作的組織機構是多元化的，包括政府食品藥品監(jiān)督管理部門、其他部門、食品安全風險評估機構等等。

而就政府食品藥品監(jiān)督管理部門而言，目前有多個部門都擁有食品安全監(jiān)督管理的職能，比如衛(wèi)生行政部門、農業(yè)部門、質量監(jiān)督部門、食品藥品管理部門等等，都有一定的食品安全監(jiān)督管理權限。那么在這些機構中，究竟哪一個部門負責食品安全風險交流的組織工作，從目前中國《食品安全法》的規(guī)定來看，還處于不明確的狀態(tài)。而反觀歐盟和美國的食品安全風險交流工作分別由EFSA、FDA負責，這極大地提高了食品安全風險交流工作的效率。

從目前中國食品安全監(jiān)管機構的狀況來看，單獨增加食品安全風險交流管理機構，會造成更多的資源浪費，也不符合當前中國“大部制改革”的政策方針。因此，可以考慮將食品藥品監(jiān)督管理部門作為組織食品安全風險交流工作的核心主體，由該部門具體負責中國的食品安全風險交流工作，負責邀請各個主體參與食品安全風險交流工作，使得中國的食品安全風險交流工作有組織支撐。

3.3 構建食品安全風險交流信息平臺 實現(xiàn)交流渠道多元化

在歐盟和美國的食品安全風險交流機制中，信息平臺的構建是十分重要的一環(huán)，比如歐盟構建了利益相關者磋商平臺和EFSA官方網站兩個平臺，美國PFA構建了數(shù)據(jù)快速采集系統(tǒng)作為食品安全風險交流信息的平臺。就中國的實際狀況來看，在國家層面有“中國食品安全網(http://www.cfsn.cn/)”，各地也建設了“食品安全信息網”，這是目前中國主要的食品安全信息網絡發(fā)布渠道。但在這些網絡平臺中，并沒有專門的食品安全風險交流模塊，不利于各個主體就食品安全風險問題，在網絡平臺上進行交流和互動。因此，可以借鑒歐美國家的經驗，結合中國的實際情況，以“中國食品安全網(http://www.cfsn.cn/)”作為主要的信息平臺，在原有網站的基礎之上，增加專門的食品安全風險交流模塊，依托該模塊，對食品安全風險交流的各項信息進行及時的發(fā)布，提升食品安全風險信息傳播的效率，以發(fā)揮“中國食品安全網”在食品安全風險交流過程中的平臺支持作用。

除此之外，歐美國家的食品安全風險交流渠道并非單一的，其將新媒體和傳統(tǒng)媒體很好地結合了起來，充分發(fā)揮各種新媒體渠道在食品安全風險信息傳播中的作用。當前以微博、微信為代表的新媒體對中國社會各個方面都產生了顯著的影響，因此，在明確食品藥品監(jiān)督管理部門在中國食品安全風險交流中的主導地位之后，食品藥品監(jiān)督管理部門可以通過開通食品安全政務微博、食品安全政務微信的形式，與市民、食品中介組織或新聞媒體展開食品安全風險信息交流。除此之外，還應充分發(fā)揮報紙、電視等傳統(tǒng)媒體在食品安全信息宣傳過程中的作用。由于中國公眾對食品的認知程度不高，而傳統(tǒng)媒體在信息傳播過程中具有權威性的特征。因此，中國食品藥品監(jiān)督管理部門可以定期就食品安全風險信息通過權威的報紙或電視媒體進行發(fā)布，以提升食品安全風險交流工作的透明度，進而激發(fā)公眾參與食品安全風險交流的動力。

[1] FAO/WHO.Food safety risk analysis:a guide for national food safety authorities[R/OL].(2006-09-10)[2018-04-16].http://www.fao.org/ docrep/012/a0822e/a0822e00.htm.

[2] 信春鷹.中華人民共和國食品安全法解讀[M].北京: 中國法制出版社, 2015: 62.

[3] 孫穎.風險交流——食品安全風險管理的新視野[J].中國市場監(jiān)督研究, 2015(8): 40-45.

[4] 姚國艷.論我國食品安全風險交流制度的完善: 兼議《食品安全法》第23條[J].東方法學, 2016(3): 96-105.

[5] 岳改玲.歐洲食品安全局的風險交流機制及啟示[J].新聞界, 2013(13): 70-74.

[6] 元延芳, 尚紅葉, 陳慧, 等.美國食品監(jiān)督檢查制度的分析和借鑒[J].食品與機械, 2017, 33(1): 59-61.

[7] 李長健.論農民權益的經濟法保護: 以利益與利益機制為視角[J].中國法學, 2005(3): 120-134.

[8] 宋世勇.論我國食品安全風險交流制度的立法完善[J].法學雜志, 2017, 38(3): 90-98.