淺析現階段PPP項目跟蹤審計

王小濤

(四川匯豐工程管理有限責任公司，四川成都 610000)

PPP是Public-Private Partnership的英文首字母縮寫，指在公共服務領域，政府采取競爭性方式選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付對價。PPP不僅是一種融資手段，而且是一次體制機制變革，涉及行政體制改革、財政體制改革、投融資體制改革。其特點主要體現在政府與社會資本之間為合作關系、項目產出為公共產品、契約期相對較長、合作要體現風險分擔和利益共享的原則等。

隨著PPP模式的推行，國有資產在基礎設施項目中所占投資比重將日益降低，非國有資本的介入使“基礎設施項目”與“政府投資項目”不再具有統一含義，這必將對政府投資項目建設管理和審計產生重要影響并帶來巨大挑戰。2014年10月，國務院下發了國發〔2014〕48號《國務院關于加強審計工作的意見》，該文件要求加大審計力度，推動國家重大決策部署和有關政策措施的貫徹落實，創新審計方式，提高審計效率，實現審計監督全覆蓋，促進國家治理現代化和國民經濟健康發展。2015年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及《關于實行審計全覆蓋的實施意見》等相關配套文件，進一步要求“按照協調推進‘四個全面’戰略布局的要求，依法全面履行審計監督職責，堅持黨政同責、同責同審，對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋”，“全覆蓋”成為審計新常態。在這樣的背景下，我們有必要針對PPP項目的特點，就各階段如何開展跟蹤審計工作進行分析和探討。

1　PPP項目各階段的審計

1.1　PPP項目決策論證和準備階段的審計

我國《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》規定“只有通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，才可進行項目準備”但評價和論證工作由各地根據實際情況開展。由于PPP 模式可以很好規避當期財政預算并消減政府賬面債務，同時又可以拉動經濟增長，在以GDP為主要政績考核指標的情況下，項目決策權的下放可能使各地陷入新一輪的大上、快上、多上的狂熱中。決策隨意性大、決策的程序、方法不科學，有些甚至違背科學規律，造成“三邊”工程等；決策風險意識和約束機制不健全，項目決策的責任無人承擔，存在著忽視項目成本的現象。因此，跟蹤審計必須從項目決策的源頭查起，要針對項目的發起、論證和立項審批決策過程是否科學、合規，報批資料要素是否完整、真實有效等進行審查。通過監督各部門是否科學審慎的決策，以保障國家經濟平穩運行。

1.1.1決策程序審計

從PPP項目建設的必要性、實施方案的可行性及合規性，PPP模式的適用性、財政承受能力及價格的合理性等方面著手。重點審查PPP項目決策方案是否經過分析、選擇、評價、實施和控制等過程，是否以“明股實債”的變相融資為目的BT模式包裝為PPP模式，構成違法違規舉債擔保，是否存在盲目擴大投資范圍，形成投資風險的問題。

1.1.2可行性研究報告審計

審計PPP項目可行性研究報告的市場預測的準確性，主要是審計擬建PPP項目的規模、產品方案是否符合實際需要，市場預測、價格分析、產品競爭能力、分析是否正確合理。

1.1.3建設項目估算或設計概算編制審計

投資估算或概算是確定建設項目總投資額的文件，是政府確定社會資本和合作伙伴出資比例、數額及相關的權利、義務和責任的重要依據，如果估算或概算不實，將從根本上影響PPP模式的運行效率效果，因此，開展估算或概算審計十分必要。應重點關注PPP項目資金的籌措，建設資金安排是否合理、估算和概算內容是否完整、指標選用是否合理、資金有無正常的來源渠道、貸款有無償還能力、投資回收期是否正確等。

1.1.4采用TOT模式的PPP項目的審計

對于采用TOT模式的PPP項目，政府以存量資產出資入股組建項目公司的，審查政府或相關部門是否依法對資產價值進行評估，是否合理確定價值，是否存在公共資產賤賣或流失的情況。

1.1.5PPP項目前期準備工作的審計

審查PPP項目前期準備工作是否到位，是否建立按效付費機制，是否按規定開展“兩個論證”，是否按規定進行信息公開等。

1.2　PPP項目實施階段的審計

社會資本的選擇是PPP項目能否順利落地的關鍵環節，跟蹤審計中需對其選擇方式和選擇程序進行全面系統的審計。合同管理是PPP項目能否切實履行的重中之重，跟蹤審計中應監督合同管理是否有效。合同履行既要維護政府和社會公眾的利益，同時也要維護好社會資本的合法權益。

PPP項目合同是整個PPP項目的核心，是最重要的法律文件，是建立政府與社會資本長期合作關系的基石。“按合同辦事”不僅是PPP模式的精神實質，也是依法行政的內在要求。從當前實際操作的情況看，不規范的項目合同已經成為項目有效推進的掣肘，既有可能給政府財政增加負擔，也有可能無法保證社會資本方利益。審計中應重點關注融資、建設、運營和付費機制條款，績效考核和移交條款，合同變更、解除及終止條款等是否明確、嚴謹和合理。防止出現部門不作為，任由社會資本運作導致投資失控、政府權益受損問題。

社會資本為了追求利益的最大化，可能會有提高收費價格、做大投資成本和多占經營資源等行為，其中做大投資成本的沖動最為強烈，通過虛構成本可以套取建設資金，同時又為提高政府付費和多占經營資源提供理由。如果監督機制缺失，可能造成政府高付費、社會資本侵占政府經營資源的不良后果。因此PPP模式公共項目的成本核算應該成為我們審計的重點，應對項目建造成本、管理費用和運營費用進行重點核實，防止社會資本過度追求利益，虛構投資成本、提高收費價格，以保證財政資金合理使用。

1.2.1PPP項目設計階段的審計

一是審計設計方案是否符合國家有關規定，設計方案的規劃指標是否符合規劃要求；二是應擇優施行限額設計，審計限額設計的投資限額是否為投資估算中的建筑安裝工程費用；三是設計總概算是否在投資估算范圍內。

1.2.2PPP項目招投標階段的審計

應對選擇方式、選擇程序及形成的合同文本進行全面、系統審計。主要審查其招標程序、評標辦法是否合理、符合有關規定。應審核投標人在投標過程中是否運用了不平衡報價，不平衡報價會導致“低價中標，高價結算”。在招投標階段的審計除了審計招投標行為是否規范外，還應審計施工合同，應重點審查合同所涉及的內容是否合法，有無損害國家和社會公共利益。

1.2.3工程進度款的審計

審查工程進度款的撥付是否符合合同條款。工程進度款的計算主要涉及工程量和綜合單價兩個方面，因此應重點審查計量工程量是否在合同約定的計量范圍內，工程量是計算是否準確，工程主業更簽證是否有效，綜合單價是及計算結果否無誤，應扣款項是否及時扣回等。

1.2.4工程變更的審計

審查工程變更和相關簽證的真實性和合理性，審批手續和流程是否完善，所涉及的工程量、綜合單價和措施費用等價格調整是否符合合同及法律的規定。

1.2.5隱蔽工程的審計

跟蹤審計人員應深入施工現場，做好隱蔽工程施工記錄，必要時進行拍照或攝像取證。重點審核隱蔽工程數量，需將施工記錄、試驗檢測資料、測量收方資料和監理旁站記錄等資料進行相互印證。

1.2.6采購、結算等環節管理情況審計

審計采購合同與財務結算、計劃、設計、施工、工程造價等各個環節銜接部位的管理情況，是否存在因脫節而造成的資產流失問題。

1.3　PPP項目運營移交階段的審計

PPP項目運營移交階段的審計應監督社會資本把滿足性能要求的項目資產、知識產權和技術法律文件完整移交給政府指定機構，辦妥法律過戶和管理權移交手續。重點關注運營成本和管理費用支出，判斷其真實性，為政府科學合理制訂收費標準和成本支出提供依據。

1.3.1項目績效審計

對PPP項目來說，經濟效益是合作伙伴的主要利益目標，而政府更加關注的是PPP項目的建設效果和公共服務能力。因此，PPP項目的績效審計應以效果性為主導，關注國家宏觀投資政策的落實和執行效果，形成效果性審計、經濟性審計、效率性審計和環境性審計“四位一體”的績效審計內容體系。對于整體項目實施的效果進行績效審計，對項目成本及收益進行合理測量，合理計算項目績效，有助于提高項目績效。

1.3.2PPP項目財政資金使用審計

政府下放的財政資金，都應該設置相關賬目，并輔助相應的資金流動臺賬。財政資金應該專款專用，彌補社會資本投資資本金的應該直接轉交社會資本投資方。不得轉移財政資金，進行其他投資活動等。

1.3.3PPP項目資金安全審計

由于PPP項目資金來源于政府財政和社會資本兩個方面，兩方面投資共同構成了項目建設的資本金。維護項目建設資金安全是保持項目運行的基礎，防止項目建設過程中舞弊行為的發生。

1.3.4PPP項目稅務完成情況審計

對項目公司各類收入進行合理劃分，就相關收入適用稅目分別進行增值稅處理，并就各自對應的成本費用及進項稅進行分別審查。

1.3.5PPP項目移交審計

項目移交階段是PPP項目的最后一個環節，是指移交工作委員會成立至項目移交結束。一般而言，正常情況下特許期滿后項目公司將所有權與經營權交予政府。在項目移交時，項目公司應按照合同對項目的移交范圍、移交標準、移交程序進行移交。

1.3.6移交后的績效審計

項目移交完成后，項目實施機構(可聘請第三方專業機構)應牽頭并組織其他相關部門對項目產出、成本效益、公眾滿意度、監管成效、可持續性、政府和社會資本合作模式應用等進行績效審計。

2　結束語

PPP項目作為一種新型的項目管理模式，在具體實施過程中，必然會遇到各種各樣的問題。面對新形勢、新要求，我們在跟蹤審計中要積極主動跟進，認真學習國家政策、法律法規，創新跟蹤審計的工作方法，抓住跟蹤審計的重點，把握重要審計內容，充發揮審計的“免疫”作用，從項目建設程序、內控管理、工程造價及質量安全控制等多個方面進行監控，有效規范基建程序、節約建設成本、提高經濟效益，實現政府和社會資本合作人互利共贏的目標。