我國限制出境措施問題研究

陳慶安

（上海社會科學院法學研究所，上海200020）

限制出境，是出于維護國家安全和利益、保證訴訟順利進行、維持社會公共秩序等需要，在特定情況下，要求公民在一定時間內不出境的措施。①由于篇幅所限，筆者于本文中所稱的“限制出境”僅指針對人的限制出境，而不包括對物（文物）的限制出境。該措施在我國被廣泛運用于司法、行政執法等活動領域，對于維護國家安全、打擊違法犯罪、維護司法權威起到了積極作用。同時，自由出入國邊境作為公民的一項基本權利，對于有商務、探親和留學等需求的人來說非常重要。如何維護公共利益與私人權利的平衡，是限制出境措施適用過程中必須解決的問題。我國限制出境措施目前存在著法律淵源多元混亂，法律性質觀點不明，執行程序不規范、救濟措施不到位等諸多問題，不利于保護和尊重公民的合法權益，影響國家的法治形象。因此在理論上應當明確限制出境措施的法律性質，在立法上完善并整合限制出境措施的各類法律法規，在司法上明確適用原則，建立適用限制出境措施的救濟措施。

一、我國限制出境措施的法律淵源和司法適用

（一）我國限制出境措施的法律淵源梳理

限制出境措施散見于我國各類法律、法規、司法解釋，甚至規范性文件中。通過中國知網“中國法律知識資源總庫法律法規庫”檢索與限制出境有關的法律法規，可檢索到法律6部、行政法規及規范性文件2部、地方性法規及文件5部、部門規章及文件28部、地方政府規章及文件119部、司法解釋及文件16部、團體規定1部、地方司法文件20部，其中現行有效的是178部。從可適用限制出境的規范的分布領域看，包括了刑事司法、民事司法、國家安全、海關事務、科教文體、計劃統計、商貿服務、對外經貿、人事勞動等23個領域（本文擇其要者梳理為表1）。

表1 我國規定限制出境的部分規范

此外，還有大量的地方政府規章及規范性文件涉及限制出境措施，北京、上海、廣東、四川、浙江等地方的司法文件對限制出境措施的具體適用也做出過相關規定。

（二）我國限制出境措施的司法適用解讀

1.限制出境的對象和類型

限制出境的對象，既有外籍人士以及無國籍人士，也有我國港澳臺地區居民，但數量最大的，還是我國內地公民。我國公民，又分一般公民和特殊人員。一般公民因涉及刑事案件（案件正在偵查、起訴、審判、執行中）、民事案件（審判和執行程序）、欠稅、海關行政處罰等事由被限制出境，實踐中最常見的是因涉及民事案件（審判和執行過程中）被限制出境；特殊不準出境人員，即國家公務員、銀行高管、外匯管理部門等特殊人員因特殊的身份而被限制出境，或者必須履行特定報批程序才能出境的人員。②特殊不準出境人員主要涉及的是公務員人事管理、黨的組織紀律等問題，涉及面主要是在公務員系統內部，一般情況下不涉及公民人權、遷徙自由等法理層面問題，亦不涉及境外人員，故也不在下文討論之列。

根據出境時是否已經取得出境證照，限制出境又可以分為“不批準出境”和“控制出境（邊控）”。一般中國公民，無論是因公還是因私，如果有出境的需要，應向其本人戶口所在地的市和縣級公安機關提出申請，要求其頒發護照，公安機關出入境管理機關審查后如果認為其符合條件，將頒發護照或者其他旅行證件，如果審查后認為其不符合頒發護照的條件，依法不應當出境，將拒絕頒發護照或者其他旅行證件，這就是“不批準出境”。“不批準出境”一般只針對中國公民。已經獲得頒發護照或者其他旅行證件的人（包括中國公民和已經入境的他國公民以及無國籍人士）出境，必須經過邊防檢查機關的查驗并獲得許可，如果經過我國邊防檢查機關的查驗，屬于法定不能出境的人員，則阻止其離開我國邊境，這就是“控制出境”。“控制出境”的對象既包括我國公民，也包括他國公民。實踐中，出現爭議的大多是被“控制出境”的情形。

再根據我國《公民出境入境管理法》等規定的邊控事由內容，大致可以將我國的限制出境分為刑事司法邊控、民事（含執行）司法邊控、國家安全邊控、行政執法邊控等（如表2所示）。

表2 我國限制出境的事由和對象

2.限制出境的決定與實施

限制出境的決定機關根據限制出境的原因不同而各不相同。對于因涉及司法案件而被限制出境的，決定權在承辦案件的偵查、起訴和審判機關。對于因為涉及欠稅、海關等行政處罰而被限制出境的，決定權則在相關行政機關。換言之，全國各地各級國安、公安、海關緝私、檢察院、法院、稅務等司法機關和相關行政機關，部隊軍以上機關均有權決定對一般公民的限制出境。公務員等特殊人員的限制出境，主要由紀委、監察委以及銀監會等監管部門決定，上述人員出境的審批權一般在同級或上級人事管理部門（黨委的組織部、行政的人事局等）。

無論上述哪個國家機關因為何種原因決定實施限制出境，最后都統一報備到公安機關，由公安機關統一實施。在公安機關內部，具體負責執行限制出境措施的則分別是出入境管理部門和邊防出入境檢查機關。

3.限制出境的程序和期限

有關國家機關在做出限制出境的決定后，應當填寫《口岸阻止人員出境通知書》，報備公安機關。在本省轄區口岸阻止出境的，應當向本省公安廳報備；出境口岸超出本省轄區范圍的，應向有關省公安廳報備。

限制出境的期限，實踐中大多是根據公安部門的內部規定執行。③公安部：《關于實行對法定不批準出境人員通報備案制度的規定》（公通字［1998］33號）。一般為一年，特殊情況下不得超過五年。除有關法律、法規明確規定的以外，一年以上五年以下不批準出境的決定，由市級通報備案機關做出，一年以下（含一年）不準出境的決定，由區、縣級通報備案機關做出。④同上注。

二、我國限制出境措施的法律性質

我國限制出境措施主要分為三大類，第一類規定在我國《刑事訴訟法》中，第二類規定在我國《民事訴訟法》中，第三類則規定在各類行政法律法規中。法律淵源不同，法律性質自然各異，長期以來圍繞限制出境措施法律性質的爭議不斷，而這些爭議又影響到限制出境措施的立法和司法。當前，我國限制出境措施立法體系和司法現狀上的混亂，很大程度上也是因為對其法律性質的爭議所致，因此，應當正本清源，厘清限制出境措施的法律性質。

（一）刑事訴訟中的限制出境，應屬于刑事訴訟強制措施

我國《刑事訴訟法》第六十九條取保候審和第七十五條監視居住中規定的限制出境，是為了保證取保候審和監視居住的順利執行，防止犯罪嫌疑人、被告人逃避偵查和審判，進行毀滅、偽造證據、繼續犯罪等妨害刑事訴訟的行為，而依法對刑事案件的犯罪嫌疑人、被告人所采取的在一定期限內暫時限制或剝奪其出入境權利的措施。其作為一種臨時性的法定措施，目的主要是預防性的，有權適用的主體只有公安機關、人民檢察院和人民法院，除此之外其他任何國家機關、團體或個人都無權適用。其適用對象只能是犯罪嫌疑人、被告人。同時，該兩項條款均規定在我國《刑事訴訟法》第六章“強制措施”之下，因此無論是從法理分析還是從條文設置來看，我國《刑事訴訟法》中的限制出境，均應當為刑事訴訟強制措施。

（二）民事訴訟中的限制出境，應屬于保障性的執行措施

我國《民事訴訟法》第二百五十五條規定的限制出境，屬于人民法院的執行機構在依法強制執行生效法律文書時所采取的具體方法，是人民法院做好執行工作，保證生效法律文書的內容得以實現的手段。當被執行人未及時履行生效法律文書確定的義務時，限制被執行人的出境自由，以保障強制其履行義務的執行措施得以有效實施。對于民事訴訟中限制出境措施法律性質的認定，理論界一直存在分歧，有觀點認為其性質為對妨害執行的強制措施。⑤參見江偉、肖建國：《民事訴訟法》，中國人民大學出版社2013年版，第260頁、第481頁。另有觀點認為，對人實施的執行措施與強制措施并無不同。⑥參見趙鋼：《對人執行之辨析與執行立法之完善》，《法學評論》2001年第5期。還有觀點認為其為財產保全措施或者是保全措施。⑦參見丁海湖：《論金融危機背景下財產保全與限制出境措施的恰當適用》，《法律適用》2009年第9期；劉曉敏：《限制出境措施適用于訴訟保全的可行性初探》，《法制與社會》2009年第4期。上述認識分歧在2012年我國《民事訴訟法》修改之后依然存在。筆者認為，從我國《民事訴訟法》的條文設置來看，限制出境規定在第二十一章“執行措施”中，其實施源于被執行人怠于實施執行的給付義務，主要依申請執行人的申請而啟動，申請人同意解除的也可解除，如果被執行人提供充分有效擔保也可以解除，因此其沒有強制措施的強制性，其性質應當為保障性的執行措施。

（三）行政法律法規中的限制出境，應屬于具體行政行為

各類行政法律法規中的限制出境措施，性質各不相同，我國《公民出境入境管理法》第七十五條規定：“中國公民出境后非法前往其他國家或者地區被遣返的，出入境邊防檢查機關應當收繳其出境入境證件，出境入境證件簽發機關自其被遣返之日起六個月至三年以內不予簽發出境入境證件。”對于該條規定，2013年6月公安部在《違反〈中華人民共和國公民出境入境管理法〉的行為認定及其行政處罰裁量標準（試行）》中，將其明確為行政處罰并細化了處罰標準。一般公民在申請出境時因為被“不批準出境”而被限制出境的，則應當屬于行政法上的“行政許可”。問題較為復雜的是“邊控”措施，對于其法律性質理論上和實務中均有較大爭議。⑧參見阮鈞：《論查控工作的性質定位及其制度的進一步完善》，《武警學院學報》2002年第5期；劉紅星、滕莉：《不準出入境的法律性質探析》，《武警學院學報》2013年第1期；朱其良：《關于出入境管理行政強制措施的探討》，《廣西警官高等專科學校學報》2005年第1期；李佑標：《試論阻止出入境的法律定位》，《武警學院學報》2012年第1期。筆者認為，公安機關應有關部門要求，配合控制相關人員出境的行為屬于行政法上的“協助行政行為”，實踐中，邊控行為常常給被控制對象造成不便甚至損失，因此也最容易引起爭議，常常導致被控制人和邊控機關之間的矛盾。關于協助行政行為的責任承擔，實務中尚無定論，理論上也爭議較大。⑨參見唐震：《行政協助行為基本要素解析》，《政治與法律》2013年第4期。我國第一部地方性的行政程序立法《湖南省行政程序規定》第十七條對此做出了具有參考意義和創新性的規定：“……因行政協助發生爭議的，由請求機關與協助機關的共同上一級行政機關決定。實施行政協助的，由協助機關承擔責任；根據行政協助做出的行政行為，由請求機關承擔責任。”⑩姚俊：《電子口岸建設中邊防檢查機關邊控信息公開的可行性研究》，上海交通大學2009年碩士學位論文。據此，筆者認為，邊控措施作為行政行為可復議、可行政訴訟，其做出單位——公安機關應作為復議、應訴的直接主體并承擔相應責任。至于公安機關與布控單位的責任劃分，由雙方共同的上級機關協商解決。

各類行政法律法規之中作為行政行為的限制出境措施，盡管其法律性質各異，但都是國家行政機關依據法律法規的規定遵循特定的程序針對特定的公民，就是否允許其出境做出的單方行為，該行為僅行政機關單方即可決定，且決定并送達相對人后即發生法律效力，其內容對公民的權利義務即產生重要的影響，因此應當屬于具體行政行為，行政相對人可以復議，也可以訴訟。

三、我國限制出境措施法律體系的規范化建設

根據我國《立法法》規定的“法律保留”原則和精神，限制人身自由的規定應當只能由法律做出，因此可以規定限制出境的規范應當只有法律，換言之，其他的行政法規、部委規章和文件、地方性法規、司法解釋等等，都不能獨立做出限制出境的規定。然而，如前所述，我國限制出境措施法律淵源多元、政出多門，使得在適用過程中不規范不統一的現象比較普遍，尤其是部委規章及規范性文件極大地擴張了限制出境措施的適用情形，為相關部門濫用該措施留下了空間，成為該措施被濫用的源頭。

（一）應將限制出境的具體規定統一到專門法律中

當前限制出境在適用中政出多門、過分擴張的種種亂象，根源于其法律淵源種類復雜、層級混亂，以及由此導致的適用機關在理解和適用中的混亂。為正本清源、消除亂象，應當堅持維護中央事權和法律統一原則。?通過法律規范的整理、修訂、廢除，逐漸削減行業性行政法規、規章和規范性文件中限制出境的條款，如稅務、海關、銀行監管、衛生防疫等領域，并逐步統一到我國《公民出境入境管理法》和《護照法》等專門性法律之中。法律規定的合并統一，可以明確限制出境措施的適用依據和適用程序，統一適用標準，避免相關部門權力濫用，杜絕責任承擔時的推諉，改變目前的亂象。

（二）應進一步修訂或刪除相關法律中的模糊條款

1.限制出境相關條款的內容須進一步明確

我國《公民出境入境管理法》第十二條、第二十八條規定，“國務院有關主管機關認為出境后將對國家安全造成危害或者對國家利益造成重大損失的”，可以限制出境。該規定因為表述抽象粗疏，賦予了國家機關較大的自由裁量權，為有關部門擴張權力、濫用限制出境權埋下了伏筆，因此在實踐中廣受批評。首先，決定主體“國務院有關主管機關”的范圍十分寬泛，實踐中各個職能部門均可能享有；其次，“認為”的措辭彰顯主觀決斷而忽視客觀證據要求，為有關部門濫用該權力埋下了隱患；最后，“國家安全”“國家利益”的規定過于寬泛，認定起來沒有明確標準，因此實踐中常常被濫用。上述實體規定的模糊、任意，導致實踐中很多人因此被列入“黑名單”而無法出境，如維權律師、網絡意見領袖，甚至司法上已經被判決無罪的人均被列入，?如冤案平反的念斌在被福建省高級人民法院宣告無罪釋放以后，福建省平潭縣公安局又將其列為不批準出境人員向福州市公安局報備，引起廣泛關注和質疑。加上限制出境措施執行中的告知程序缺位、救濟渠道不暢，導致該措施深受詬病和質疑。因此根據法無授權不可為的行政法基本原則，應以列舉的方式重新明確其決定主體的范圍。另外，應進一步明確國家安全和國家利益的內涵和外延，同時賦予相對人申訴、抗辯乃至行政復議和行政訴訟的權利。如果不能做出上述修訂，則依據該條做出的侵犯公民出入境權利的案例不可避免地會不斷出現，因此甚至可考慮直接刪去該條。

2.民事訴訟出境的規定不能過于絕對

我國《公民出境入境管理法》和《護照法》均明確規定，“有未了結民事案件的”屬于絕對限制出境情形，我國《民事訴訟法》則進一步規定“不履行執行義務的”可以限制出境。這就像在民事訴訟的全過程編制了一張全面覆蓋的大網，每個人，不論是外國人、境外人還是中國公民均可能被納入。更值得關注的是，民事訴訟與每個普通公民的關系更密切，普通公民可以遵紀守法不觸犯刑律、不走私逃稅、可以不做危害國家安全的事，但難免因各種財產糾紛、人身糾紛等被卷入民事訴訟。對于經常出入國境的人員而言，原本只涉及財產的純粹民事案件，一旦介入了限制出境措施，將會對其帶來極大的不便，甚至被惡意利用，成為一方當事人在民事訴訟中挾制對手以達到其訴訟目的的手段。實際上，對于以上兩種情形是否有必要絕對被限制出境，非常值得思考。因為民事訴訟中通過特別授權代理、公告送達、缺席審判以及被告人提供擔保等制度，完全可以應對一方當事人不在境內的情形，因此完全可以等到執行階段再啟動限制出境程序，從而達到最小限度地限制公民權利、實現訴訟順利進行、維護司法權威的目的。總之，這種過于剛性的規定，并不利于保護公民權利。對此，可以將法條修改得柔性化一些，例如補充如果當事人提供擔保則可以出境的規定。

（三）應建立完善限制出境的救濟程序

2015年5月5日《最高人民法院關于人民法院辦理執行異議和復議案件若干問題的規定》第九條規定：“被限制出境的人認為對其限制出境錯誤的，可以自收到限制出境決定之日起十日內向上一級人民法院申請復議。上一級人民法院應當自收到復議申請之日起十五日內做出決定。復議期間，不停止原決定的執行。”刑事訴訟中，作為強制措施的限制出境，我國《刑事訴訟法》也規定了相應的救濟措施。然而大量的因欠稅、被紀檢監察調查等各種行政原因被限制出境的，都是沒有明確救濟途徑的。“無救濟則無權利”，有效救濟渠道的闕如實際上剝奪了相關人群的自由出入境權利，這違反了法治的基本精神。由于出入境措施往往涉及外國人、港澳臺同胞，上述措施缺陷和執行混亂還可能被境外敵對勢力炒作，上升為外交事件或者不利于祖國和平統一的政治事件。?以臺商臺胞為例，對臺商的邊控措施是每次兩岸協商會談、領導接見等活動中臺商臺胞必提的一個問題。因此，建立限制出境措施的救濟程序是非常必要的，筆者認為，其具體內容可設計如下。

第一，應當明確救濟渠道和主體。各類行政法律法規中規定的限制出境措施，無論其具體法律性質是行政處罰還是行政許可，均屬于具體行政行為，都是可以復議和訴訟的。應當根據其不同性質分別規定救濟措施，對于不批準出境的，公安機關作為行政許可的決定主體，接受行政相對人的復議、行政訴訟。對于邊控措施，公安機關作為協助行政行為的實施者，直接面對相對人，亦應承擔應對相對人復議、行政訴訟的責任。

第二，應當納入國家賠償的范圍。自從1994年《中華人民共和國國家賠償法》頒布實施，我國的國家賠償制度逐步健全。國家賠償的范圍包括行政賠償、司法賠償。賠償義務機關和賠償程序都有較細致的規定。國家賠償的基礎是公民因為國家機關錯誤的行政行為而遭受的生命、自由和財產上的損失。毫無疑問，錯誤的“限制出境”決定，給當事人造成的損失在性質上和其他國家賠償的國家行政行為在法律性質上是一致的，因此應當適用《中華人民共和國國家賠償法》的規定進行國家賠償。這里錯誤的“限制出境”，應當包括違反職權、違反程序、違反法律規定等情形。賠償的方法可以參照一般行政賠償計算。

四、我國限制出境措施執行程序的規范化

限制出境措施實際上是個人出境自由與國家安全、司法權威等公共利益之間相互博弈的結果。公民為了維護公共利益，適度讓渡了個人的自由，這種讓渡應該以“最小比例”為限。尤其是在全面依法治國、全面推進改革的新時期，應該推崇“以人為本”“保障人權”的理念，摒棄那種動輒限制人身自由的思維。

（一）應當在適用限制出境措施時堅持比例原則

相關機關在裁量是否適用限制出境措施時，應當堅持“比例原則”，考慮適用的必要性。如果采用其他對當事人權益損害更小的手段，可以達到目的的話，就應盡量避免采用限制出境措施。如臺胞蔡某被上海市M區法院限制出境案就是商業競爭對手通過惡意訴訟以達到限制他人出境的典型案例。自2015年7月祖國大陸取消臺胞簽注制度后，一般情形下持卡式臺胞證即可以自由進出大陸。?根據2015年7月1日生效實施的《國務院關于修改〈中國公民往來臺灣地區管理辦法〉的決定》規定，臺灣居民來往大陸通行證分為5年多次出入境有效臺胞證和3個月一次出入境有效臺胞證兩類。取消臺胞簽注政策實施后，臺胞持有效的5年期臺灣居民來往大陸通行證，在具備自助查驗條件的口岸邊檢機關備案后，可實現自助通關。臺胞蔡某因與合作伙伴發生生意糾紛，對方以90萬的債權擔保為由將蔡某起訴至上海市M區法院，并申請限制蔡某出境。蔡某認為，此系競爭對手的惡意訴訟，目的在于限制其出境以要挾其和談，因為其在大陸投資多年，旗下有公司、房產等產業，同時擔任一家注冊資本為1000萬元的公司的法定代表人，即使敗訴，其亦完全有能力履行上述債務，法院不應僅憑一方申請并提供擔保就對其限制出境，還應判斷限制出境措施的必要性和合理性。隨著我國社會信用體系和其他配套措施的不斷完善，對欠稅、海關行政處罰等執行力度不斷加大，對于僅僅涉及金錢或其他財務的行政處罰，并不是必然要啟動限制出境程序，而事實上實踐中限制出境的執行效果也常常達不到適用目的，因此，對于有能力清繳欠稅欠款的人，可以通過加大財產清查力度等措施追查其錢物線索，進而強制劃扣，從而達到訴訟順利進行和保證判決得到執行的效果。對于確實沒有能力清繳欠稅欠款的人員，即使啟動了限制出境程序，也無法實現保證訴訟順利進行的目的。

（二）應當明確適用機關的告知義務和告知程序

當今社會，工作節奏日益加快，商機一閃即逝。進出邊境時才被告知自己被限制出境，這對很多公民來說是非常嚴重的事件。帶來的損失有時候是無法估量的。據不完全統計，僅上海浦東國際機場的T1和T2航站樓，每年都有幾千名旅客因在登機之前才被告知自己被限制出境而不得不取消計劃，并因此遭受各種損失。很多被限制出境人要求公開自己被限制出境的具體信息，并質疑邊防警察等相關執法人員行為的合理性和合法性。知情權是公民的基本權利，因此筆者認為，除了涉及國家安全和刑事案件辦案秘密的邊控信息外，對于不涉及國家秘密、工作秘密的刑事司法邊控、民事司法邊控以及其他行政執法邊控的信息，決定機關應當及時告知被限制出境人。同時應當執行告知程序，告知書應當以書面形式做出，載明當事人被限制出境的原因、期限、決定機關等具體信息。告知程序可以采取郵寄、公告、留置送達等多種方式，應保證被限制人能夠收到告知書。有救濟途徑的，告知書中應當載明陳述、申辯、復議、訴訟等救濟程序和救濟機關。否則會嚴重影響公民的公正體驗。?參見杜以星：《民事訴訟中限制出境的若干實務問題》，《法律適用》2012年第4期。如北京男子王某，在攜家人出國旅游時，在北京機場邊檢被告知其涉及刑事案件，不能出境，在接下去的兩周內，王某奔走于北京市公安局、北京市海淀區公安分局、北京市刑偵總隊、北京市出入境管理總隊、轄區派出所等，均找不到做出限制出境決定的單位，而北京邊檢工作人員又表示，因涉及保密規定，他們沒有權限透露做出限制出境的相關單位。?參見李飛：《男子出國旅游被禁止出境 兩周沒找到受理部門》，《新京報》2014年7月23日。王某的遭遇具有一定的代表性，很多被限制出境的當事人都是在臨出境的機場、海關才被告知自己被限制出境的。出于保密考量，邊檢一般不會向被限制人說明具體原因，也不會告知被限制人做出限制決定的具體機關，而做出決定的機關一般也不會到現場協助處置，這就導致被限制人既無法出境又無法救濟的窘境。

（三）應當嚴格限縮民事司法類邊控措施的適用

與刑事司法類、國家安全類和行政執法類邊控措施不同，民事案件涉及的主要是財產關系，以限制人身自由方式保障財產權利的實現應是最后的選擇。首先，民事審判過程中對一方當事人采取邊控措施要慎重。非經一方當事人申請并提供相應擔保不宜啟動，啟動之前應充分聽取對方當事人抗辯意見，對方當事人若愿意提供擔保的，一般不宜啟動，已經啟動的應該立即撤銷。其次，民事執行過程中對法人“直接責任人”的邊控要嚴格限縮，比如以控制渠道區分投資控制人（控股股東）和非投資控制人（實際控制人），從書面協議授權、掌握公章及財務賬冊、近親屬和關聯關系三方面判斷認定實際控制人等。?參見徐昺顥：《對公司主要負責人采取邊控措施的把握》，《人民司法》2015年第22期。最后，當事人因民事司法被邊控，有證據證明其確有出境治病、探親等人道主義需求的，決定機關應及時解除邊控，并通過擔保等方式確保案件順利進行。

（四）可以對境內外居民嘗試制度創新區別對待

對大陸居民的限制出境，應根據其事由掌握不同的寬嚴政策，除了國家安全類的限制出境外，其他類型應從寬處理，尤其是民事案件類的限制出境應盡可能限縮適用，可以通過財產擔保等方式替代。對于港澳地區居民，在“一國兩制”已經成熟實施的背景下，在三地司法部門充分溝通協作基礎上，可嘗試建立統一邊境區。?參見尤東進：《限制出境措施適用探析》，蘇州大學2014年碩士學位論文。換言之，對于港澳居民的限制出境，可以允許其離開大陸返回港澳地區，但不允許其離開港澳。對于臺灣地區，可以參照上述港澳地區的做法。鑒于兩岸政治分治的現狀，上述嘗試應建立在雙方“司法互助”充分展開的基礎上，即條件成熟時，對于臺商臺胞盡管予以限制出境，但仍允許其返回臺灣地區。此外，對于外國籍公民采取限制出境措施的，應視其國籍國是否與我國締結司法互助協議，而采取寬嚴不同的政策。