淺析居民樓下餐飲店證照的合法性

張曉陽

隨著社會的進步，文明意識的提升，居民樓下的餐飲店在給百姓帶來便利的同時，也一定程度上影響了人們生活的幸福感。嗆人的油煙、轟轟作響的排風機……使得生活在其中的人不堪其擾。飽受油煙和噪聲侵害的住戶紛紛以居民樓下的餐飲店違反相關法律法規為由，將工商和食藥部門定為投訴或訴訟的對象，2015年《大氣污染防治法》修訂出臺后，民告官現象在全國各地如雨后春筍般大量涌現。

提到這一現象，就不得不提2005年林某某不服福安市工商行政管理局行政登記一案，由于年代較久，媒體也沒有大范圍報道，老百姓知之不多。但該案件的判決結果，為之后同類案件的裁判指明了方向。林某某告其相鄰的餐飲店不符合國務院《建設項目環境保護條例》、國家環?？偩帧蛾P于執行建設項目環境影響評價制度有關問題的通知》等法規規定的“建設項目單位未在辦理營業執照前報批建設項目環境影響報告書、環境影響報告表或環境影響登記表”，當地工商部門未按照《個體工商戶登記程序規定》第五條第四項要求，審核其“國家法律、法規規定提交的其他文件”為由，要求當地工商行政管理局撤銷該店的《工商營業執照》。為此，福建省高級人民法院以“工商行政管理部門頒發個體工商戶營業執照是否適用法律規定環保評價前置許可”向最高院請示，最高院于2006年作出答復：“公民個人租賃住宅樓開辦個體餐館的，不屬于環境影響評價法第十六條第三款關于“建設項目的環境影響評價分類名錄”規定中的“建設項目”。公民之間因個體餐館排放的噪聲空氣污染產生爭議的，可以依照環境噪聲污染防治法和大氣污染防治法的有關規定處理，經營管理者應采取有效措施，使其邊界噪聲、排放物達到國家規定的環境噪聲、排放物的排放標準；對他人造成危害的，應承擔相應的賠償責任。”據此二審法院認定，環評不是此類單位申辦營業執照的前置條件，故作出了工商部門核發該個體工商戶營業執照合法的裁決。

環評的目的是為了合理利用自然資源，防止環境污染和生態破壞，需要環評的建設項目，都是會產生污染或對環境產生影響的項目。而針對居民樓下的餐飲店，最高院認為其屬于不需要進行環評的項目，即使產生油煙也遠未達到需要環評的地步，產生油煙不是審批這一類項目的阻礙條件。

2017年3月，最高院在《最高人民法院辦公廳關于建設項目執行環境影響評價和“三同時”制度有關問題意見的復函》中重申了林某某一案，明確指出：“最高院2006年作出的《關于工商行政管理部門審查頒發個體工商戶營業執照是否以環保評價許可為前置條件問題的答復》現行有效，對各級人民法院審理同類案件具有普遍指導意義?！倍?017年處在《大氣污染防治法》剛出臺之后，該法第八十一條第二款規定：“禁止在居民住宅樓、未配套設立專用煙道的商住綜合樓以及商住綜合樓內與居住層相鄰的商業樓層內新建、改建、擴建產生油煙、異味、廢氣的餐飲服務項目?！睂τ谶@一類項目的禁止是基于兩個問題，一是油煙問題導致的大氣污染，二是基于相鄰權問題的民事糾紛，既然油煙不是許可的阻礙條件，民事糾紛方面就應由相應的民事法律來規范，所以在這一文件的第一條中最高院就做出了說明，“因公民個人租賃住宅樓開辦個體餐館產生環境噪聲、油煙等污染的，依照環境噪聲污染防治法、大氣污染防治法等有關法律法規處理?！备鶕搹秃?，工商行政部門不應因居民樓下的餐飲店其地理位置為由不核發《營業執照》。餐飲店的經營者應按照2006年復函的要求：采取有效措施，使其邊界噪聲、排放物達到國家規定的環境噪聲、排放物的排放標準的；對他人造成危害的，應承擔相應的賠償責任。行政執法部門應該按照《大氣污染防治法》第一百一十八條第二款的規定，“在居民住宅樓、未配套設立專用煙道的商住綜合樓、商住綜合樓內與居住層相鄰的商業樓層內新建、改建、擴建產生油煙、異味、廢氣的餐飲服務項目的，由縣級以上地方人民政府確定的監督管理部門責令改正；拒不改正的，予以關閉，并處一萬元以上十萬元以下的罰款。”按照該條款，“改正”的內容是采取油煙凈化措施，按標準排放油煙，而非是撤銷相關證照。那進行處罰的責任部門是誰呢？根據《環境保護法》第二十五條，“企業事業單位和其他生產經營者違反法律法規規定排放污染物，造成或者可能造成嚴重污染的，縣級以上人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門”。至此，真相大白，環保部門才是大氣污染防治法監督管理的職責部門，而非發證的工商和食藥部門。

更進一步，我們從法理的角度分析一下對于該類居民樓下的餐飲店辦理《營業執照》或者《餐飲服務許可》時為何“無視”了《大氣污染防治法》第八十一條的內容。

每一部法律從起草到正式實施，必定有其明確的立法目的，縱覽《行政許可法》，我們能夠明悉，該法的立法目的是規范、約束政府在行使行政權力過程中的行為，是為了依法行政、理性行政。行政許可法是一部行政監督法，其宗旨歸根結底就是為了防止權力的濫用！政府職能部門在實施行政許可的過程中，應當嚴格依照相關規定進行，不應任意適用所謂的“兜底條款”，即申請人符合“國家法律、法規規定的其他條件”。因為兜底條款往往意味著沒有明確范圍、內容的法律、法規規定，而法律法規的禁止性要求浩如煙海，一旦行政機關在實施行政許可的過程中任意援引“兜底條款”，必將出現行政許可條件的不確定性和任意擴大化，在全國范圍內將產生同樣一種行政許可，需要的條件卻不盡相同的情形，甚至會出現同一種條件有的地方能夠許可，有的地方不予以許可的狀況，將對人民群眾的日常生產經營造成極大的干擾，不利于全國范圍內法的統一實施，也必將與《行政許可法》的立法目的和初衷相違背?！傲挤ā笔欠ㄖ蔚膬r值標準和理性追求，它是基于人性而產生的人類共同理性所能認可或接受的價值原則，也應該被廣大人民群眾所理解?！洞髿馕廴痉ā返诎耸粭l的相關規定的確給一部分群眾造成了一定程度上的誤解，相應的更具體的適用應在行政、司法實踐中明確體現。如調整《大氣污染防治法》關于居民樓下餐飲店禁止性要求的條件，或者相關部門配套作出許可的指導性規定。

“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”，這是我們對法治社會的美好愿景，也是滿足人民群眾對美好生活的向往，實現我們黨和國家不懈奮斗的目標的必然途徑。