論檔案治理的內涵、特征和功能

趙航

摘要：檔案治理是公共治理理論在檔案場域的應用，是公共治理活動的重要組成，對檔案治理的內涵、特征和功能進行探析，認為檔案治理具有兩種理解，并對檔案治理的特征進行概括，并揭示檔案治理的功能，包括提升社會公眾檔案意識、積聚檔案部門社會資本、增加檔案公共服務供給、提高檔案實務管理效能及培育社會公共倫理精神等功能。為我國檔案治理體系和治理能力建設提供參考。

關鍵詞：檔案治理；檔案部門；公共治理

一、檔案治理的內涵

檔案治理是在社會管理理論基礎上發展起來的，是一種新型的治理理念，有效的吸收了國外先進的治理理念，并被賦予了全新的中國特色和時代內涵，辨析社會治理的內涵，從社會和治理兩方面進行理解。現代社會學上的內涵分為廣義和狹義，狹義上是與政治、經濟、文化等公共生活，其中治理是各種公或私的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。

檔案治理的第一要務在于為社會提供豐富的社會服務和產品，有效的發揮政府、市場、企事業單位、社會組織、城鄉社區、社會成員等多元主體的協同作用，其方式在于綜合運用政治、經濟、行政、法律、文化、教育等手段，目的就是凝聚社會共識、協調社會關系、解決社會矛盾、化解利益沖突、促進社會公平，維護人民的利益，實現社會和諧。

二、檔案治理的特征

1.治理主體的多樣性。

傳統意義上，檔案部門是檔案事務管理天然的唯一主體，根據集中式的檔案事業管理體制，設置了中央級―省級―地（市）級―縣（市）級檔案業務系統，集中統一管理檔案事務。“公共治理是對整個公共管理部門格局的重新認識，是實現公共部門有效管理中不同實施主體各自的定位、分工和各自適當的角色，而不僅僅是政府行政管理和政府‘統治。”因此，檔案治理過程中，檔案部門不再是唯一的管理主體，社會組織和公民也將會成為檔案事務管理的重要主體。正如《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》中所指出的，“規范并支持社會力量參與檔案事務。充分發揮檔案學會等社會組織的作用。推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。規范并支持檔案中介機構、專業機構參與檔案事務；支持企業、社會組織和個人依法設立檔案事業發展基金；支持有條件的家庭建立家庭檔案；支持個人保管、展示其收藏的檔案”。

2.治理客體的擴展性。

在傳統的檔案管理活動中，檔案部門主要對體制內的檔案事務進行管理，對于體制外的檔案事務很少涉及。由于治理活動中包含多元主體，而且不同主體對應著不同的治理對象或客體，因此治理對象的范圍領域十分廣泛。檔案治理活動中，除了對體制內檔案事務進行管理外，還將體制外檔案事務納入管理范圍內。在檔案治理過程中，檔案部門、社會組織和公民協同合作，明確分工，檔案部門依然是體制內檔案事務的主要管理者，但是對于檔案部門沒有時間和精力來進行管理的體制外檔案事務由檔案部門指導社會組織和公民來管理或形成檔案事務的“社會自治”局面，從而擴展了檔案治理客體。

3. 治理方式的法治性。

傳統的檔案管理過程中，往往過多地依賴于剛性手段，尤其是行政手段，經常以文件管理文件，以文件落實文件，這種單一的治理手段與單一的管理主體相結合，體現出濃重的計劃體制色彩，表達著強烈的“人治”思維。“如果說以往，當檔案還僅僅是少數人的權力歸屬時，單靠命令的行使或約定俗成即可達到預期效果，即便某些律令當中偶爾也涉及檔案事務，其實質依舊是為了政治需要的話，那么，在法治化的今天，在檔案這種權力已經普泛化的現代社會，依法來規范與檔案相聯系的一切行為，也就順理成章了。”習近平總書記在浙江省檔案局（館）考察時也提到，檔案工作“要由行政管理向依法管理轉變”，在檔案治理過程中，管理檔案事務是國家和社會共同的責任，檔案權利已經普泛化，法治成為其內在要求、基本表征和基本方式。檔案治理強調利用法治這個大“法器”來治理檔案事務，將法治理念、法治精神、法治原則和法治方法貫穿到檔案治理實踐之中，發揮法治的引領、規范和保障作用，實現檔案治理方式的法治化。

三、檔案治理的功能

1.提升社會公眾檔案意識。

眾所周知，由于種種原因，我國社會公眾的檔案意識一直較為薄弱，尤其是一般公民中普遍不認識檔案為何物，更不知道什么是現代意義的檔案。因此，切實提高社會公眾的檔案意識至關重要。正如一句話所說的，“有一些教訓沒法教，只有自己經歷過才會懂”，這句話對于社會公眾的檔案意識的培育也適用，“檔案意識這種東西沒法教，只有自身參與過才會懂”。檔案治理要求社會公眾對檔案事務的廣泛參與和檔案事務的社會自治，將公民參與和自治作為基本的發展策略。因此，對于檔案部門而言，檔案治理就是檔案部門從壟斷到協同；對于社會組織和公民而言，就是從邊緣排斥到主動參與的過程。社會公眾通過親身參與到檔案事務管理的過程中，顯然比任何宣傳都有效，對于提升檔案意識十分有利。

2.積聚檔案部門社會資本。

“社會資本是個人或組織在長期交往中形成的，內含著信任、規范等因素在內的一系列參與網絡關系。與物質資本不同，社會資本是一種無形的資源，其內在地呼喚人們之間的理解、同情與合作，由此達致公共目標的實現。”社會資本的積聚需要從其構成要素著手。社會信任的缺失除了檔案部門自身因素之外，一個重要的外部因素就是社會對檔案部門不知甚解。正如“與圖書館、科技館等其他公共服務機構相比，檔案館還是缺乏足夠的民間深入，民眾對其也缺乏足夠認知……致使其信任社會資本的占有量要相對低得多”。而檔案治理通過社會組織和公民對檔案管理事務的直接參與，可以使民眾加深對檔案工作的理解，提高檔案部門的公信力；同時社會與檔案部門的積極合作，可以對檔案工作形成有效監督，從而完善檔案工作制度，提升檔案部門的“規范”社會資本；社會組織、公民和檔案部門的通力合作，又共同構成了一個有序的橫向參與網絡。因此，檔案治理十分有利于積聚檔案部門的社會資本，為檔案部門工作的開展提供極大便利。

結語

為了改變傳統行政化管理制度，開創檔案多元化主體治理的格局，需要加強檔案治理路徑、治理模式、治理結構、治理機制、制度環境等研究，制度轉型和社會轉型是我國現在需要轉變的，從長遠的發展趨勢來看，檔案治理范式形成的標志是建立健全法律認可的檔案制度安排，完善運行機制與現行體制的銜接，形成有章可循、有法可依的制度環境。

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