淺談商鞅變法中的公共政策分析

■張欣萌/云南師范大學歷史行政學院

一、簡介商鞅及變法的背景

商君，“名鞅，姬姓，衛后也，相秦孝公。”①戰國時期政治家、思想家，先秦法家代表人物。商鞅聞秦孝公下令求賢，發憤圖強，乃離魏去秦，后在秦孝公的支持下先后兩次在經濟、政治、文化教育方面進行了深刻的變法，孝公任他為左庶長，變法成功后又升為大良造。公元前338年，秦孝公去世，秦惠文王繼位，由于商鞅之前變法侵犯了部分貴族們的利益，商鞅失去變法的強有力支持者，最后在秦軍追捕中斃命，只落得個“車裂”的下場。

當時變法的時代背景是：春秋戰國本就是奴隸制崩潰、封建制確立的過渡時期，在這一時期，鐵制農具的使用和牛耕的逐步推廣，導致奴隸主的土地國有制，逐步被封建土地私有制所代替，地主和農民兩大對立的階級相應產生。為了發展封建經濟，建立地主階級統治，各國都在紛紛舉行變法運動，如魏國的李悝變法、楚國的吳起變法等。如若秦國在不變法，那么它必定會落后于其他的國家，所以此時商鞅提出變法是一個很好的時機，經過變法后的秦國，舊制度被徹底廢除，封建經濟得到了發展。這次改革也成為了戰國時期各國改革中最徹底的改革，對秦國的崛起發揮了至關重要的作用。雖然后來商鞅結局悲慘，但變法并沒有結束，秦國逐漸成為戰國七雄中實力最強的國家，為后來秦王朝統一天下奠定了堅實的基礎。

二、商鞅變法中政策出臺的過程

商鞅變法雖說是一個非常成功之舉，但過程也是十分不易。君曰：“代立不忘社稷，君之道也；錯法務明主長，臣之行也。今吾欲變法以治，更禮以教百姓，恐天下之議我也。”②說明當時秦孝公擔心變法，變得好則已，不好則唯恐天下人恥笑。從古看今，當下我國的一項政策的出臺，也是經歷了多方面的觀察和考量，并且還需要眾多因素共同作用和影響。這本是個很緩慢的過程，首先要去發現問題，再確定是否為大多數人共同遭受的問題，是就馬上引起重視，一步一步的去與干涉變量進行博弈，最后等待政策之窗打開，議程建立。到目前為止，對政策議程確立過程描述得最全面的當數約翰·金登的多源流分析模型，通過研讀商鞅變法的過程，我們發現可以運用公共政策學中的這個模型去分析這次變法，如下圖：

（一）問題流的出現

在這個模型中，問題流主要關注的是問題的界定。它包括問題是如何被認知的，以及客觀條件是如何被定義為問題的。通常情況下，社會發展的過程中會出現很多的問題，那么如何能引起決策者的關注，通常會有以下幾種途徑：（1）用一系列的重要指標來反映這個社會問題的重要程度；（2）一些重大事件或危機事件經常能夠導致決策者對某個問題的關注；（3）從一些其他方案的實施中所獲得的反饋信息去推動這個問題的關注。在現代，我們可以簡單的將其概括為：指標變化、焦點事件、預算約束、反饋等等，但縱觀當時的秦國，可以從下面兩個方面大致來分析變法問題流的產生。

1、存在的問題及數據指標

作為一項政策的出臺，跟當時的社會環境是有一定的關系。戰國初期的秦國，立國較弱，在七雄爭霸的局面中，秦國發展是較為緩慢的，在秦國改革之前，社會環境里包括的一些因素所造成的影響成為了問題流形成的主要誘因。從經濟方面來說：隨著生產力的迅速發展，井田制瓦解，土地私有制確立，大量荒地被開墾出來，一些奴隸主將新開墾的田地變成私產出租，于是出現了地主和農民兩個對立的階級。但秦國的經濟制度，既不完善又停滯不前，急需要變革以求經濟的發展。從政治方面來說：秦國世襲貴族勢力比較軟弱，權利范圍較小，王室衰微、大國爭霸，代表地主階級利益的士大夫開始奪權，而且貴族內部缺乏有效的統一的意見，經濟基礎的變化必然會帶來上層建筑的變革。從社會文化方面來說：激烈的政治斗爭和經濟發展促進了學術思想的空前新局面，儒家、道家、法家等學派陸續誕生，出現了百家爭鳴的新氣象，特別是法家思想成為了變法改革的思想理論武器。這些存在的問題和一些隨之而來的特定現象的發生都是變法的前提決定要素。

2、焦點事件

問題還需要一些推動力來引起掌權者及其周圍人們的關注，這些推動力就是由焦點事件所提供的。春秋戰國時期大動蕩、大變革，戰亂頻繁，政局動蕩。進入戰國后，情形變得越發復雜，秦國發現自己陷入了四面作戰的境地，當然這也并非秦國一國之境況，是當時正在崛起中的諸列強共同面臨的情況。為了在爭霸中處于有利地位和不被別國吞并，為了確立自己的封建統治，發展封建經濟，各國都競相進行了富國強兵的改革。當時諸侯國之間的競爭十分激烈，如果秦國不進行富國強兵的改革，那么歷經數戰的秦國是無法與其它國家抗衡的，這就直接涉及到了自己國家存亡的危急關頭，所以，在這因素的刺激下，處于那個環境下的秦國，暴露出來了種種問題，為了增強自身實力，改變這種現狀，孝公決定任用商鞅，變法圖強。

（二）政策源流

政策源流主要是針對政策問題而提出的各種建議，這些建議在一起碰撞、修正、再結合，在當代主要有聽證會、論文及會談一些形式，而在商鞅變法那個時候應該體現為權貴，士大夫之間直接進諫。這些建議要滿足多項要求，比如是不是具備可行性，有沒有人去認可和支持等。當時制約秦國發展的問題很多，所以變法迫在眉睫，商鞅“三見孝公”提出并制定第一次變法的內容，如下：廢除舊世卿世祿制，獎勵軍功，禁止私斗，頒布按軍功賞賜的二十等爵制度；重農抑商，獎勵耕織，特別獎勵墾荒；規定，生產糧食和布帛多的，可免除本人勞役和賦稅，以農業為“本業”，以商業為“末業”，并且限制商人經營的范圍，重征商稅；焚燒儒家經典，禁止游宦之民；強制推行個體小家庭制度。方案提出后，商鞅肯定想得到秦孝公的支持和重視，在孝公做選擇前，就已經遭到了一些保守派和利益團體的強烈反對，他們認為此方案絕無可行性。一部分人與商鞅是無法達到價值觀判斷的共識，變法肯定會觸動一些保守派的利益，他們不會去認同商鞅，所以商鞅當時與杜摯、甘龍進行博弈，其焦點集中在“法古”、“循禮”等一些沖突，為了就是不讓此方案通過它所經受的檢驗標準。這個過程中，我也簡單的提一下博弈論，政策是競爭環境中進行的理性選擇，由兩個或兩個以上的參與者，就他們彼此存在的利害關系，每個人的選擇都會對他人產生一定的影響。政策流其實是當時各種思想的一種博弈過程，通過博弈，以致于最后能夠達成自己的目的。變不變法，是參與者討論的主要焦點，其中不管如何選擇都會對其他人的選擇產生影響。然而最終在這場博弈中，擁有決定權的孝公最終選擇了變法，在他心中應該對變革成本、變革影響、變革成效及趨勢等結果做了判斷和測算，下決心徹底改革，也體現了當時封建君主集團追求高效利益的結果。

（三）政治流

政治流顧名思義就是政治對于問題解決方案的影響，包括國民情緒、公眾輿論、權力分配格局、利益團體實力對比等等因素，這對于變法的推進也有促進或者抑制的作用。商鞅變法是一個循循漸進的過程，其中第一次變法只是商鞅的初步嘗試，去發現其中的一些阻力因素。

1、公眾情緒

鐵器的應用，牛耕的普及加之水利使這一時期生產力發生了巨大變化，同時也引起了生產方式的變化，小農經濟的發展開始改變剝削方式，新興地主和自耕農階級，要求進一步解放生產力，改革奴隸制度。還有思想學派的發展，特別是法家，例如李悝、吳起、商鞅堅信只有變法才能達到富國強兵的目的。所以變法是一些階級關注的焦點話題，已經持續了很長時間，也是一部分民眾的呼聲。

2、壓力集團間的競爭

在剛剛法令頒布之初，被剝奪了利益的保守派并不積極去執行，百般阻撓，而商鞅生怕無法取信于民，得不到民眾的支持，于是立木建信，放了一根木頭在城墻南門，貼出告示如有人將這根木頭搬到北門就賞十金，眾人皆不信，而有一壯士將木頭搬到了北門，商鞅如約賞給了他十金。商鞅想以此建立政策權威以便于變法的順利進行。握權的一些利益團體，很多皇親國戚都十分的怨恨他，趙良就曾見過商君，奉勸商鞅要施行仁政，懂得聽取別人的建議和意見，不要對百姓實施嚴酷的刑法，要善待秦國的子民。但是商鞅一意孤行，并在幾年后不顧其他團體反對又推進了第二次變法，更加的觸動了一些權威人士的利益。在無形之中，商鞅一直與他們抗衡。

為什么這些都不能阻止政策之窗的關閉呢？原因就是這次變法本就是精英把握政策制定主動權的選擇。秦孝公一直存在著變法的念頭，而商鞅的出現剛好順應了歷史，所以不管中途有什么因素去阻止變法的發生，都是不會成功的。

（四）議程建立和實施

在得到了秦孝公的強烈支持下，當三條源流交匯，政策之窗打開，變法就被提上了日程。當然了，如果在現代，其中一定會有一些公共媒體和輿論作為干涉變量起一定的作用，而在那個時候民意是十分重要的，多年征戰的秦國面臨的是不得不變法，才能讓人們過上好一點的生活。在后面變法實施的過程中，又是運用了典型的“自上而下”的政策執行方式，由上層規劃和制定，然后具體化各種指示，權力十分集中，層級十分明確，政策過程被看成是一條指揮鏈，誰是發布命令者，誰是執行者，分工清楚具體，從而提高了行政效率。

當然，商鞅頒布法令的初衷也是為了秦國的發展，法令中涉及到的政治、經濟等方面也是民眾所關心自身利益的方面，“變法實行之初，眾皆嘩然”，環境的突然改變，很多民眾無法接受，在當代也是一樣。政府在民眾中要有威信，一旦在人民心中失去了信任，那么可怕的不在是什么“經濟危機”，“軍事危機”而是“信任危機”。商鞅取信于民，再加上“太子犯錯，刑太子師，以肅其法”③使得商君變法說一不二的觀點深入人心，有了威信，再通過一定的組織方式，運用各種資源，人們紛紛開始嚴格執行新法，這就等于成功了一半了。政策執行過程中還運用了行政手段，它是政策執行最基本的手段，是行政機關采用規章制度，命令指示，組織紀律等方式來推進公共政策執行。同時行政手段在政策執行中的運用在一定程度上影響下級組織及其成員的積極性和創造性，沒有反饋的過程，忽視了下層人員的意愿，也是政策太過理想化，忽略了基層官員和民眾的適應情況，沒有完善的反饋機制，以致于最后商鞅終于慘烈收場。

三、結語

用多源流模型分析這一次變法，我們可以看出政策問題的構建本身就是一項復雜的政策制定的環節，而且這個政策之窗也不是一直都能夠打開的，隨時都有可能受一些外界因素導致關閉的可能。這次變法的確達到了當初的目的，經過商鞅的這番努力，新法“行之十年，秦民大悅。道不拾遺，山無盜賊，家給人足。民勇于公戰，怯于私斗，鄉邑大治”。④歷史上任何一次變法維新，都不僅是一種治國方略的重新選擇，而且是一種利益關系的重新調整，這也便是改革會遭到阻力的真正原因。由于商鞅廢除井田、獎勵耕戰等改革措施觸犯了貴族階層對土地和官職所一項具有的壟斷特權，因而便遭到了以太子為首的既得利益集團的強烈反對。自古“法之不行，自上犯之”，商鞅懲辦太子、違抗新法的老師等一部分人，也為自己以后埋下了禍根。

商鞅變法不僅推動了社會進步和歷史的發展，也是一次徹底的改革運動，給予后人一些思想家和學者了啟發和幫助。通過改革，秦國廢除了舊制度，創立了適合當時社會經濟發展的新制度，推動了秦國社會的進步，促進經濟繁榮，壯大了國家實力。最后商鞅雖然慘遭不幸，但他所開創的變法大業卻因順應了歷史潮流而成不可逆轉之勢，并最終對秦朝的統一產生了深遠的影響。

當然，從今天的角度來看商鞅“內行刀鋸，外用甲兵”，迷信暴力而輕視教化等思想，也有其明顯的歷史局限性。他用簡單粗暴的政治手段來處理意識形態方面的問題，焚燒《詩》、《書》，實行愚民政策和文化專制主義，都曾產生一定程度的負面影響。總而言之，這次改革既具有積極的影響，也有當時時代的局限性。表現的也是把握統治權力的政治精英們的價值偏好，公眾完全是被動的，他們的要求和行為對政策不會產生決定性作用。⑤總之，不管后人怎么評價，我認為，商鞅變法還是有很多值得我們去借鑒和學習之處。

注釋：

①《商君》.二十九篇。

②《商君》書第一篇更法。

③《商君》書第十七篇賞刑。

④《史記.商君列傳》注解。

⑤陳慶云.公共政策分析·第十章［M］.第2版.北京大學出版社,2011.

［1］商鞅.商君書［M］.北京 :中華書局,2009.

［2］陳慶云.公共政策分析［M］.第2版.北京:北京大學出版社,2011.

［3］司馬遷.史記·商君列傳［M］.北京:中華書局,1981.

［4］戰國策注釋［M］.北京:中華書局,1956.

［5］司馬光.資治通鑒:卷二［M］.北京:中華書局,1956.

［6］陳振明.政策科學［M］.北京:中國人民大學出版社,2005.