健全地方財政收入體系刻不容緩

鄭嘉璐

在外界的長久期盼中，央地財政體制改革終于邁出了重大步伐。今年2月，國務院發布了《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》（以下簡稱《方案》）?！斗桨浮防砬辶酥醒牒偷胤焦餐袚?大類18項基本公共服務財政事權，長久以來，中央和地方財政部分事權不清晰，相互推諉、扯皮的問題將隨著該方案的實施得以一定的解決。

同樣重要的是，《方案》規定了這些公共服務事項的央地分擔比例，中央財政將承擔起很大一部分支出責任。在地方財政普遍困難的當下，這一改革方案的出臺有著特別的意義。

讓我們來回顧一條新聞。今年年初，中國不少省市接連主動曝光財政數據的造假行為。內蒙古、天津濱海新區、包頭等地先后自曝家丑，承認GDP、財政收入等地方核心數據存在水分。其中，天津濱海新區2016年的地區生產總值由此前的一萬億元調整至6654億元，擠水幅度高達33%。而早在2017年初，遼寧就已承認經濟數據存在水分。

各地自揭傷疤的原因很復雜，有經濟發展更加注重質量、而不再單純追求速度的影響；也有地區生產總值統一核算改革帶來的壓力，畢竟從2019年起，省一級GDP數據將由國家統計局統一核算，數據造假早晚會被發現。

但一個不可忽視的事實是，承認數據注水的省市有一個共同的特點：過去經濟增長依靠投資驅動，政府舉債規模普遍偏高。例如遼寧和內蒙古2016年的地方政府負債率分別達38%和31%，位居全國前列，如果算上隱性債務，這個數字還會更大。隨著中國經濟下行，地方財政的收支缺口不斷加大，高額的債務利息讓地方財政舉步維艱，無力維持數據的虛增。可以說，多地主動擠水分也是地方財政壓力大的表現。

收支缺口

眾所周知，地方債務是當前地方政府最頭疼的問題之一，也是外界對中國金融風險最大的擔憂。地方債務的形成，一方面是由于地方官員為了提升GDP、彰顯政績而大搞開發，盲目融資；另一方面則是因為地方政府在推動經濟發展過程中面臨著預算內財政缺口。許多地方財政淪為“吃飯財政”，單是維持工資和民生方面的支出就已捉襟見肘，不借債便沒錢搞建設。

近些年，中國經濟進入“新常態”，稅收增速伴隨企業利潤率一同下滑，這讓地方政府的收支矛盾變得更加突出。

其實，地方財政缺口已經長期存在，這是由“分稅制”這一財政管理體制決定的。1994年“分稅制”改革后，稅收權力向中央財政集中。中央稅收收入高，事權??；而地方承擔了繁重的基礎設施建設、教育、環境等職責，其有限的稅收收入難以覆蓋龐大的事權，只能通過土地出讓金、行政事業性收費、罰沒收入等非稅收入彌補財政缺口。

近些年，中國經濟進入“新常態”，稅收增速伴隨企業利潤率一同下滑，這讓地方政府的收支矛盾變得更加突出。國家統計局公布的數據顯示，近些年，國家財政收入增速持續放緩，由2011年的25%一路下跌至2016年的4.5%，直到2017年才稍有好轉，回升至7.4%。

因為稅收總體下行，地方政府面臨著一個相對縮小的蛋糕；同時，“營改增”等稅制改革使地方政府分到的小蛋糕比例還在降低。“營改增”之前，營業稅作為地稅收入直接納入地方財政，大概占到地方一般預算收入的1/4；增值稅則作為分享稅，有75%上劃中央。“營改增”全面施行之后，營業稅完全轉化為增值稅，為了保持地方與中央財力格局總體不變，國務院為“營改增”提供了兩到三年的過渡期，期間增值稅由央地五五分成。但“營改增”全面施行以來，中央政府的財力增加快于地方政府，增值稅“對半分”的分配比例還是讓地方財政“吃了虧”。

與“營改增”類似，對政府收費的清理整治也是中國“正稅清費”政策的一部分。作為稅收的輔助，行政事業性收費是地方財政收入的重要來源之一。但由于此前監管不嚴，這些收費大多法治化程度不高，很多都屬于亂收費或變相亂收費。政府開始清理、整治這些不合理的收費后，可以看到地方行政事業性收費收入從2015年起明顯下降。因為收費的主體大多是地方政府，所以下降的這部分收入也大都減在了地方財政賬上。

長遠來看，“營改增”、減免收費等“正稅清費”措施能減輕企業負擔，激發市場活力，做大稅基將帶動財政收入。但在短期內，為企業減稅也就意味著讓政府減收，地方財政承擔了不小的壓力。

地方政府的收入增速明顯減緩，而支出卻在剛性增加。這是因為中國的財政支出結構偏向民生領域建設。正在推動的城鎮化，將把大量的流動勞動力轉化為城市居民，為這些新增市民提供基本公共服務必然需要高額的民生支出。與此同時，中國經濟還處在結構調整與改革轉型期，為保持經濟中高速發展，經濟建設方面的財政支出也不能減少。

財政收支缺口的不斷加大，逼迫政府通過借債來維持發展，這在財政數據上表現為赤字的連年增長。由于縣市級政府沒有獨立發行地方債的權限，他們更傾向城投債等靈活的隱性債務。這些債務的利息成本很高，年利率大多在8%以上，借貸期限又集中在三到五年，因此很快就要面對高額的本息還款。

過去，地方政府可以通過賣地獲取土地出讓金彌補部分財政缺口，歸還債務利息。但是伴隨著房地產市場的局部降溫和三四線城市去庫存，賣地收入難以持續高增長，土地財政對收支缺口的彌補作用越來越小。

在這樣的背景下，一些地方政府背負著巨大的償債壓力，地方財政舉步維艱。要化解地方財政面臨的困局，迫切需要健全地方收入體系， 擴充地方稅源，從制度上形成穩定的地方政府收入預期

央地的事權與財權

原財政部部長樓繼偉曾經說過，當前政府間在事權分配上存在的最大問題是政府間職責不明確，許多應該由中央負責的事務交給了地方處理，如國際界河的保護、跨流域大江大河的治理、跨地區污染的防治等等。

央地事權、財權劃分不合理在數據上也有直觀的體現：在中國的財政預算內支出中，中央政府與地方政府支出的相對比大概是 15：85，這說明大量公共事務是由地方政府承擔的，中央政府僅在外交、國防、金融監管支出等少數領域的支出明顯高于地方政府。 以2017年的財政收支情況為例，中央財政收入在全國財政收入中的占比是47%，支出僅占15%。

基本公共服務領域是地方財政支出中占比最大的一部分，而且都是剛性支出，中央財政的分擔將極大地減輕地方政府的支出壓力，緩解地方財政困難。

今年2月出臺的改革方案就是為了解決這個問題。《方案》規定，義務教育、基本養老保險、基本住房保障等八大類18項基本公共服務事項，將納入中央與地方共同財政事權范圍。換句話說，從2019年1月1日方案實施起，中央將與地方共同承擔這些公共服務事項的開支。由于上述基本公共服務領域是地方財政支出中占比最大的一部分，而且都是剛性支出，中央財政的分擔將極大地減輕地方政府的支出壓力，緩解地方財政困難。

《方案》還公布了具體的支出責任和分擔方式，不同省份的財力、社會發展情況不一樣，中央財政分擔的比例也不同。以城鄉居民基本醫療保險補助一項為例，處在第一檔的內蒙古可以獲得中央80%的支出分擔，而對于第三檔的遼寧和第五檔的北京，中央則分別分擔支出的50%和10%。對于經濟發展相對滯后，財政壓力大的省份，這種分檔分擔的方式自然是福音。

事權的再分配只是財稅改革的一個方面，中央與地方的財權劃分同樣值得重視。如前文所述，央地“五五分成”的增值稅分享比例實際會減少地方政府的財政收入，拉大央地財政收入差距。對于增值稅究竟應該怎么分配的問題，國家行政學院經濟學部教授馮俏彬認為，增值稅作為流動性強、與經濟活動聯系密切且關系到國內統一市場建設的稅種，并不適合由地方和中央分享，而應作為完全的中央稅。由此形成的地方財政缺口要由中央一般轉移支付來填補，即中央財政根據各地人口數量、轄區面積等一系列因素，用一般轉移支付來分配稅收。

這樣一來，地方政府可能會對中央轉移支付的穩定性、溝通協調成本存在擔憂，一旦各地為了多獲取轉移支付，形成地域間惡性競爭，恐怕會拉低轉移支付的效率。這就需要提前出臺規范、公開、約束性強的轉移支付規定或轉移支付法，解決當前一般轉移支付專項化、專項轉移支付領碎化的問題，保證轉移支付的公平與效率。

增值稅全部劃歸中央的最大好處，是切斷地方政府發展經濟與取得稅收之間過于強烈的聯系，逼迫它們把心思放在當地公共產品和公共服務上。在現行的財稅體制下，納稅人主要是企業，地方政府為保持 GDP 和稅收收入的增長，更愿意為轄區企業而非居民提供服務和保護。地方財政與增值稅脫鉤以后，招商引資、發展資本密集型產業不再為地方帶來高額收入，地方政府可以更多服務于轄區居民，只是這種轉型還需要新的地方稅源加以引導。

地方稅

在健全的地方收入體系中，中央轉移支付和地方稅應該是地方財政最主要的兩塊收入。其中地方稅能調動地方政府的積極性，也決定了地方政府的職能偏重，在政府職能轉型中發揮著指揮棒的作用。隨著營業稅全面被增值稅取代，地方財政迫切需要找到新的主體稅種，培育地方稅源。

馮俏彬說，適合作為地方稅的，主要是那些稅基不易流動、與當地公民服務有著密切關聯的稅種，比如資源稅、環保稅、消費稅和房產稅。目前，資源稅、環保稅已經基本改革到位，消費稅改革也已走上正軌。未來，房產稅將成為地方稅改革的最大看點。

房產稅一直是學界倡導的地方稅種，十九大以來官方也在頻繁釋放開征信號。財政部部長肖捷曾在《人民日報》上撰文說，要按照“立法先行、充分授權、分步推進”的原則，推進房地產稅立法和實施。力爭在2019年完成全部立法程序，2020年完成“落實稅收法定原則”的改革任務。也就是說，房產稅有望在兩三年內開征。

地方稅能調動地方政府的積極性，也決定了地方政府的職能偏重，在政府職能轉型中發揮著指揮棒的作用。

為什么從學界到官方都在推動房產稅的落地？房產稅具有征稅對象區域性和征稅來源穩定的特點，是很好的地方稅源；更重要的是，房產稅的計稅依據來自房產評估價值，而房價與地方政府提供的公共服務密切相關，因此房產稅有著很強的受益稅性質。居民在某區域購置房產并繳納房產稅，地方政府將稅款主要用于本區域的公共設施和公共服務改善，居民的繳稅數量與享受的公共服務相對應， 這能促使地方政府提供更好的公共服務，也可以提高納稅人對于房產稅的認可程度。 在中國地方政府職能轉型和財政緊缺的大背景下，房產稅確實是一劑良藥。

但是，從當前中國國情來看，房產稅在征稅范圍、房產價值、稅率等問題上還存在諸多難解之處， 民眾預期與政府預期有很大的錯位。 舉例來說，房產估價直接關系到稅收的多少，關系到納稅人稅負和政府稅收收入，必須找到一個雙方都認同的評估機構來對房價進行評估，那么這項工作應該由誰承擔呢 此外，房產稅是直接稅，相當于從老百姓兜里直接收錢，稅負痛感強烈，征稅的阻力也就比較大。

理清央地事權，擴充地方稅源，再輔以合理的行政收費、基金，以及受到嚴格規制的地方債、PPP項目，一個健全的地方收入體系才是幫助地方財政走出困境，健康運轉的關鍵。