回顧與展望：我國司法機關人員管理體制改革評述

易曉東

(西南政法大學 法學院， 重慶　401120)

當今中國，司法體制改革如同經濟改革一樣呈現出各種艱難曲折。由于利益的多元化、部門化和地方化，以及行政部門的不當干預、現行法律過于粗疏、法官專業化知識不足等因素，我國司法機關人員管理體制改革仍面臨著諸多困境。在新形勢下全面深化司法改革，尋求司法機關人員體制改革的有效路徑，必須有發現問題的敏銳、正視問題的清醒、解決問題的自覺，理性省思司法機關人員管理體制改革的問題點是否聚焦在司法地方化、司法行政化、司法腐敗、司法公信力上。除此之外，關于我國司法機關人員管理體制改革的具體制度設計仍有不少令人關注的話題，諸如改革是否促成了司法精英化與司法大眾化的同步推進、是否契合司法職業化與司法專業化的同步建設，各地司法機關人員管理體制改革的指導思想是否建立在正確的目標導向及問題導向的基礎上，司法機關人員管理體制改革的總體目標是否遵循了依法治國、司法改革、司法機關人員管理這三個邏輯面向的依次深入。帶著這樣的思考，本文擬對近年來各改革試點司法改革方案進行總體勾勒，挖掘司法機關人員管理體制改革尚需衡酌的問題點，提出中國特色司法機關人員管理體制的理想模式。

一、近年來司法機關人員管理體制改革狀況評介

(一)《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》《上海市司法改革試點工作方案》的政策導向

司法機關人員管理體制改革關涉高素質司法隊伍的建設以及司法權力運行機制的科學化，因此，建立符合職業特點的司法機關人員管理制度，在深化司法體制改革中具有基礎性地位，是必須牽住的“牛鼻子”。長期以來，對司法機關人員實行與普通公務員基本相同的管理模式，難以充分體現司法職業的特點，不利于建設政治素養好、專業素質高的職業化司法隊伍，也難以把優秀人才留在司法一線。為此，《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》(以下簡稱《改革框架意見》)和《上海市司法改革試點工作方案》(以下簡稱《上海改革方案》)根據中央要求，提出司法機關人員分類管理的基本思路和工作要求。《改革框架意見》和《上海改革方案》為體現司法改革頂層設計與實踐探索相結合的要求，在司法機關人員管理體制改革中，主要針對法官(檢察官)員額制、選任機制、責任制、職業保障機制、分類管理等問題提出了政策導向：對法官、檢察官實行有別于普通公務員的管理制度，建立法官、檢察官員額制，把高素質人才充實到辦案一線；完善法官、檢察官選任條件和程序，堅持黨管干部原則，尊重司法規律，確保隊伍政治素質和專業能力；完善辦案責任制，加大司法公開力度，強化監督制約機制；健全與法官、檢察官司法責任相適應的職業保障制度；推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理；完善人民警察警官、警員、警務技術人員分類管理制度。

(二)各地司法改革中關于司法機關人員管理的方案

1.上海司法改革方案

完善司法機關人員管理制度是上海司法改革試點方案的主要內容之一，方案提出要突出法官、檢察官在司法辦案工作中的主體地位，把法院、檢察院工作人員分為法官/檢察官、司法輔助人員、行政管理人員3類，分別占員額總數的33%、52%、15%。逐步推行嚴格的分類管理制度，建立以法官、檢察官為核心的人員分類管理體系，不斷優化人員結構，促進隊伍專業化、職業化發展，并最終建立上海法院人員分類管理制度，實行專業職務序列分類和員額制管理，實現法院隊伍的正規化、專業化、職業化發展。

2.湖北司法改革方案

湖北省司法改革方案中，關于司法機關人員管理體制改革的總體目標是建立以法官、檢察官為主體的司法人力資源配置模式，讓司法機關人員各歸其位、各盡其責。首先，劃分人員類別，將法院、檢察院工作人員分為法官和檢察官、司法輔助人員、司法行政人員三大類。法官助理、檢察官助理、執行員、書記員按國家有關規定管理，司法技術人員按專業技術類公務員管理，司法警察參照人民警察序列管理。司法行政人員按綜合管理類公務員管理。其次，核定法官、檢察官比例。綜合考慮轄區經濟社會發展、區域位置、人口數量(含暫住人口)和案件數量等各種因素，按照司法輔助人員比例高于法官、檢察官，基層法院法官、檢察院檢察官員額比例高于上級法院、檢察院的原則要求，以2013年中央政法專項編制總數為測算基數，安排85%的司法人力資源直接投入辦案工作。通過5年的過渡達到法官/檢察官、司法輔助人員、司法行政人員分別占員額總數的39%、46%、l5%的控制目標。

3.吉林司法改革方案

吉林省司法機關人員管理的目標是建立突出法官、檢察官在司法工作中主體地位的人員分類管理體系，實現司法機關各類人員分類管理，促進隊伍的專業化、職業化發展。首先，劃分司法機關人員類別。將司法機關人員劃分為法官/檢察官、司法輔助人員、司法行政人員三大類。其次，實行法官、檢察官員額制。按照“明確目標、分批達標、動態管理、逐年過度”的原則，根據吉林省經濟社會發展、人口數量(含暫住人口)和案件數量等多種因素，并考慮實際在審判、辦案崗位上的法官、檢察官人數，以中央政法專項編制總數為基數，確定過渡期后全省法院、檢察院的法官/檢察官、司法輔助人員、司法行政人員分類員額比例控制在39%、47%、14%以內。其中，省、市(州)、縣(市、區)三級法院、檢察院法官、檢察官員額比例分別控制在34%、37%、40%以內。依據地區差別、隊伍現狀和對改革的綜合承受能力，確定3～5年為推行司法機關人員分類管理的過渡期。先行試點和擴大試點的法院、檢察院力爭在3年內完成過渡，其他法院、檢察院于2019年12月底前完成過渡。

4.廣東司法改革方案

廣東省通過推進落實四項改革試點任務，完善司法權力運行機制，強化對執法司法活動的內外部監督制約，落實法官、檢察官辦案質量終身負責制和錯案責任追究制度，實現法官、檢察官權責利的統一，提高法官、檢察官的職業榮譽感，促進法官、檢察官隊伍正規化、專業化和職業化建設。關于司法機關人員分類管理制度，共分為4個部分：第一，對法院、檢察院工作人員進行科學分類；第二，科學核定法官、檢察官員額；第三，合理分配法官、檢察官員額；第四，完善三類人員職務序列管理制度。

5.遼寧司法改革方案

遼寧省主要就司法人員分類管理、法官檢察官職業保障、完善司法責任制、推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理等4項任務進行改革試點。在有關司法機關人員分類管理的方案中，確立對兩院3類人員進行統籌動態配比，對于案件數量多的地區和部門，員額比例可以適當傾斜，特別是對沈陽、大連兩市案多人少矛盾尤為突出的地區，從全省范圍內統籌考慮、統籌規劃，確保優質審判、檢察資源回歸辦案一線。

6.云南司法改革方案

云南省的司法改革方案中，以昆明、普洱2個中級法院，西山、尋甸、思茅、景谷4個基層法院為試點法院。在分類管理方面嚴格法官的任職條件，建立法官遴選制度，規范法官選任程序，設置3～5年的過渡期。從現有法官中選拔優秀、資深法官擔任主審法官，合議庭成員在閱卷、庭審、合議等環節共同參與，相互制約監督。改革審判委員會制度，加強司法權力監督制約，建立法官懲戒制度，建立“案件質量終身負責制度”和“錯案責任追究制度”。按照“誰辦案、誰負責；誰決定，誰負責”的原則，讓法官對案件質量終身負責。

(三)對試點地區司法改革方案的評析

通過對第一批試點地區上海、湖北、吉林、廣東、遼寧、云南等6省市司法改革方案的考察可知，關于司法機關人員管理的方案，各地有如下共性：第一，突出法官、檢察官在司法辦案工作中的主體地位。例如，上海方案中確定“建立以法官、檢察官為核心的人員分類管理體系”，湖北省則規定“總體目標是建立以法官、檢察官為主體的司法人力資源配置模式”。第二，完善司法權力運行機制，強化對司法活動的內外部監督制約。如廣東省“落實法官、檢察官辦案質量終身負責制和錯案責任追究制度”，云南“建立法官懲戒制度，建立案件質量終身負責制和錯案責任追究制度”。第三，實施法官(檢察官)員額制。如上海司法改革方案中確定“法院、檢察院工作人員分為法官/檢察官、司法輔助人員、行政管理人員3類，分別占員額總數的33%、52%、15%”。湖北省“通過5年過渡達到法官和檢察官、司法輔助人員、司法行政人員分別占編制總數39%、46%、l5%的員額控制目標”。吉林省“確定過渡期后全省法院、檢察院的法官檢察官、司法輔助人員、司法行政人員分類員額比例控制在39%、47%、14%以內”。

通過對近年來司法機關人員管理體制改革狀況的分析，特別是對十八大以來司法改革、《改革框架意見》《上海改革方案》的政策導向及具體舉措的素描，可以發現，司法機關人員管理體制改革在深化司法體制改革中的根本性機能，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國的若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)為各級司法機關實行分類管理改革提供了強有力的政策支持，司法機關內部人事管理制度改革，將成為推進司法機關內部工作機制改革的重要突破口。在目前外部環境一時難以優化的情況下，各級司法機關可以通過實施此項改革提高隊伍整體素質，理順內部管理機制，激發法官、檢察官群體的職業責任感和榮譽感，從而逐步解決目前司法機關所面臨的司法公正、司法效率、司法權威等問題。對各改革試點司法改革方案的總體勾勒及司法機關人員分類管理方案的介紹，可以大致歸納出司法機關人員管理體制改革所要求的基本原則，即：堅持遵循司法規律和從中國國情出發相結合，著力解決影響司法公正、制約司法能力的深層次問題，完善和發展中國特色社會主義司法制度；堅持頂層設計與實踐探索相結合，從黨和國家事業發展全局出發加強總體謀劃，從實際出發尊重基層首創精神。從司法人員改革的實效來看，人員改革要從人員分類開始，突出人員的不同屬性和工作內容。相關措施中，設立法官/檢察官遴選、懲戒委員會，用制度促進司法質量提升，“橄欖形”隊伍凸顯了法官/檢察官的辦案主體地位。

二、我國司法機關人員管理體制改革尚需斟酌的問題點

司法機關人員管理是司法行政管理的核心，是積極促進審判效能的主要手段，也是法院擺脫遲延、積案，提高司法效率的有效方法，故而未來司法改革應轉向法院治理的改革，調整法院傳統行政管理觀念，建立良好的司法機關人員管理體制，提升審判效能，以期能贏得人民對司法的信賴。針對各地法院試點情形，我國司法機關人員管理體制改革中仍存在以下問題需要加以斟酌，以便使試點工作成為可復制、可推廣的經驗做法。

(一)司法機關人員管理體制改革需要實行實時、科學的實證評估

由于司法機關人員管理體制是運用在司法實務中借以提升司法效能的新機制，在我國尚無前例可循，因此試行之初必然面臨許多前所未見的問題，尚有賴于各地司法機關與試點單位建立評估及溝通渠道。盡管各地試點所提供的統計數據證明試點已初見成效，但是累積的統計資料時間長度尚有不足。任何新制度的推行，均應建立科學實證評估制度，評估方式更應避免紙上談兵的書面報告，而科學的實證評估乃是過去我國司法政策中最為欠缺者。因此在實施過程中，各試點司法機關應持續收集相關統計資料，積累科學數據，以便后續進行整體評估。此外，試點司法機關還應召集當初進行研究并提出報告及試行方案的人員，組成司法機關人員管理制度研究小組，觀察持續研究試點的運作，隨時修正并接續評估工作。

(二)司法機關人員管理體制改革需要深入分析成本效益問題

司法機關人員管理機制的運用，部分是試圖通過人力資源優化配置的形式控制訴訟成本、節約司法資源，但無論如何，司法機關人員管理本身有其成本存在[1]。對于我國各地試點工作而言，須從法院檢察院及訴訟當事人的角度去觀察成本效益。而對于何種司法機關人員管理模式才是一個有效率的、符合成本效益的模式，以及是否因為不同的司法機關人員管理模式而有不同的效率及不同的成本，是有必要進一步加以研究分析的。

(三)司法機關人員管理體制改革需要建立具有理論基礎的論述體系

徒法無以自行，一項新的制度必須依賴相關人員的了解、協力與配合才能完成。司法機關人員管理體制無論采用何種模式，抑或在司法活動的何種階段，皆要求當事人、律師或法官(檢察官)積極參與司法程序及配合司法機關的司法行為，才能提高司法效率與效能。具體到法院內部，除法官之外，還有其他輔助人員必須參與、配合，例如我國的法官助理、書記員、其他司法輔助人員、行政人員等。無論是法院外部的訴訟當事人、律師、檢察官等，還是法院內部人員，對于推行之初的司法機關人員管理制度都會有不甚明了之處，因而會對新增的許多工作產生排斥甚至逆反心理[2]。即便是支持者，對于新制度、操作模式的不了解也必然需要許多耐心的溝通與說明。對于上述這些未來潛在的問題，司法機關如欲繼續推動此制度，必須就司法機關人員管理在司法治理上的運用，建立嚴謹、科學的理論基礎，并就前述相關問題進行有體系的論述，不斷與律師、檢察官、法官、法院內部相關輔助人員及社會大眾進行溝通、說明，才能獲得相關人員的協作與支持[3]。

(四)司法機關人員管理體制改革需要建立團隊合作、透明高效的人力制度

在司法改革的大背景下，所有司法行政、人力配置、審判團隊、檢察團隊等組織及運作模式，都應圍繞司法機關人員管理機制重新加以思考設計。要改變過去法官“單打獨斗”的審判方式，采用由法官率領審判團隊作戰的模式來運作。若讓法官陷入毫無支援的境地，又要求其自行解決遲延積案問題，在制度設計上難稱合理。為提升法院解決糾紛的效率，必須有效運用司法資源，善用人員管理方法，建立科學、透明、標準的高效能司法機關人員管理制度。

(五)司法機關人員管理體制改革需要遵循司法規律

司法規律事實上是對一國法治經驗的客觀化及具體化。對司法本質的認知需落腳到司法的運行實踐，并結合一國客觀司法實踐的歷史進程[4]。近年來，我國的司法改革在司法權力運行配置的優化、司法權威公信力的樹立等方面有諸多具體化的改革措施，而司法機關人員管理體制改革的核心是對司法人力資源的管理，旨在提升審判質量、提高審判效率。因此，從司法規律的進程來看，司法機關人員管理體制改革不能脫離人力資源抑或人事改革的時間度、空間度、事實度這三大司法認知坐標。由于司法機關人員管理體制改革事關價值抉擇、利益沖突等核心點，因此需時刻關注、省思改革的力度和速度是否與經濟社會發展水平相適應、是否與社會的承受能力相適應、是否過度超越歷史階段，而對于司法機關人員管理的認識是否隨著實踐的發展而逐步深化，并以此反思中國司法人員管理體制改革的“快速成長”是否健康、是否能夠祛除司法病癥。故而從司法規律運作機理的角度看，未來司法機關人員管理體制改革需處理好“五大關系”，即司法專業化與司法大眾化的關系、司法管理的縱橫關系、司法分權與集權的關系、司法普遍性與特殊性的關系、司法改革當前與長遠的關系[5]。

(六)司法機關人員管理體制改革需要符合管理科學的基本理論

管理理論的發展以“效率”為出發點。組織管理的議題，迄今雖已進階至知識管理或價值鏈管理的時代，但人員管理仍為內部的效能與效率提升的重要課題。人員管理成效是該部門是否具有競爭力的重要指標之一，所以研究某一部門管理成效，就可據此找到提升該部門競爭力的鎖鑰。至于權力行使除制度本身是否健全外，人員執行亦為不可或缺的要素。如何使司法機關人員高效地開展業務，涉及人員管理制度是否健全妥當、能否激勵士氣。因此，合理制定司法機關人員管理體制，并據以了解司法制度的核心問題之所在，自可提升我國司法的競爭力。

對當前階段司法管理改革最具影響性的莫過于我國悠久的政治文化傳統和司法傳統。全能型衙門、司法管理官僚化、司法行政管理薄弱的傳統都有可能成為司法管理改革、特別是司法機關人員管理改革的掣肘。而在我國各個層次的政府中，全能型衙門的傳統構成了我們建立一種能夠行使獨立功能的司法體系過程中所必須面對的最大障礙[6]。在司法實踐中，機構之間職能劃分不明確、不同機構行使職權方式差別不大、缺乏傳統資源支持以及司法機構自身擴張的正當性愿望與行為之間的緊張關系，使得我們的司法管理遲遲找不到一個穩定的路向。對于這種狀況的憂慮以及對可能的改革方案的探索即成為本輪司法改革的主題之一。由此可以看出，未來完善我國司法機關人員管理體制應從三大方向努力，即司法機關人員管理去行政化、化解司法機關人員管理角色混同、盡快確立司法機關人員人事任免制度。

三、中國特色司法機關人員管理體制的理想模式

根據司法機關外部管理決策權力歸屬主體，世界各國司法機關管理可歸納為3種模式：其一為“行政型司法機關管理模式”，即行政機關作為司法機關管理決策權力歸屬主體，可能集中于司法部，也可能分散于幾個行政部門，法國、德國的司法機關管理體制即屬于行政型司法機關管理模式；其二為“司法委員會型司法機關管理模式”，即由一個獨立于立法和行政機關的獨立機關作為司法機關管理決策權力歸屬主體，歐洲大部分國家采用的是司法委員會型管理模式；其三為“司法自治型司法機關管理模式”，即由司法機關集體人員作為司法機關管理決策權力歸屬主體， 美國、日本等國采用自治型司法管理模式，它們通過強化司法機關系統的自我管理來維護司法權的統一，通過司法機關的整體獨立來保障司法權的獨立、公正行使。

司法權力公正高效地運作，亦依賴于符合國情的司法機關管理模式。由于司法工作人員的管理模式合理與否直接關系到司法機關職能發揮和行使，探索合理的司法機關人員分類管理模式，對調動司法機關人員工作的積極性、合理配置司法資源意義重大[7]。因此，我國司法管理體制類型的選擇本身即為一個十分棘手的問題，一方面要注重司法管理決策組織機構上的民主，另一方面還需避免因權責不明而造成的效率不足等問題[8]。不僅如此，建構符合我國司法實情的司法機關人員管理的理想模式，需要遵循我國司法運行規律和司法機關人員的職業特點，立足本國實際，合理借鑒域外先進理念經驗，明確職業分類授權、運行節點控權、體制架構衡權的管理思路，逐步建立“專業分類、縱橫結合、適當集權、合理參與”的司法機關人員管理模式。這種管理模式能夠在一定程度上實現行政權與司法權的分離，兼顧司法機關的職能特點，促進司法機關管理的規范結構和行為結構優化設計，進而實現行政部門管理司法機關和司法機關自我管理之間的精妙權力配置平衡。在這種管理模式下，司法機關能夠排除外界干擾，嚴格依法獨立行使司法權，維護司法權的統一，在人員管理上實現人員的廣泛代表性和程序民主性，著重人員管理效率的最大化，實現管理開放性和科層性。是故，結合前述3種管理模式的特點，本文將這種人員管理模式稱為“帶有司法委員會型管理模式特點與性質的行政型管理模式”。具體而言，此種模式的建構可從如下幾方面落實：

其一，專業分類，即要求對法院、檢察院工作人員進行科學分類，科學核定法官、檢察官員額，合理分配法官、檢察官員額，完善三類人員職務序列管理制度。具體而言，合理分配法官、檢察官員額，需要根據不同類型地區案件數量增長情況，按照一定的比例調劑地區的法官、檢察官員額。在法院、檢察院的法律政策研究、審判管理、案件管理等部門分配少量法官、檢察官員額。各級法院、檢察院可在一線辦案崗位設若干職級序列較高的法官、檢察官。如此同時，完善三類人員職務序列管理制度，根據中央組織部與最高人民法院、最高人民檢察院聯合下發的有關文件規定，結合各地實際，法官、檢察官按照單獨職務序列，與行政職級相對脫鉤，實行不同于普通公務員的管理制度。

在首次法官、檢察官遴選的過程中，每個法院、檢察院均需要預留一定的員額比例，為以后司法人員的結構完善預留一定空間，為青年司法輔助人員預留一定的成長空間。在改革的初期，可以根據現有編制按照比例進行合理配置法官、檢察官員額；在改革的后期，則需要根據轄區經濟社會發展情況、人口數量、案件數量、辦案性質等綜合因素合理配備法官、檢察官員額，走一條按比例到按員額配備法官、檢察官的道路。實行5年過渡期政策，過渡期內尚未入額的法官、檢察官保留法官資格、待遇，協助員額內法官、檢察官辦案。建立實習法官、檢察官制度，法官、檢察官助理任助理滿4年后，可以被任命為實習法官、檢察官，實習期為1年，實習期內實習法官、檢察官可以辦理事實清楚、適用法律明晰的簡單案件，實習期滿考核合格后方有資格參加法官、檢察官遴選。

實行司法人員分類管理過程中需要處理好以下幾個公平問題：一是司法人員的代際公平問題。在改革之前獲得法官、檢察官資格較為容易，本科生工作兩年、研究生工作一年就可以被任命為助理審判員、助理檢察員，改革后一般需要工作5年以上方有資格參加法官、檢察官遴選，因此改革過程中要注意處理代際公平問題。二是層級公平問題。較高級別的法院、檢察院配置了較高等級的法官、檢察官等級，較低級別的法院、檢察院法官、檢察官等級較低，基層的司法工作人員如果較早遇到職業天花板則容易對工作產生懈怠。三是區域公平問題。經濟發達地區法官、檢察官收入較高，人才聚集，進入員額較為困難，偏遠區縣案件較少，人才流失較為嚴重，入額相對容易，容易產生入額法官、檢察官素質高低不同的情形。四是法法院、檢察院人員的公平問題。法院編制較多，檢察院編制較少，但一個地方法院、檢察院領導職數、中層干部配置幾乎一樣，導致法院人員發展空間較檢察院人員發展空間更為狹窄。為處理好以上幾個公平問題，需要對法院、檢察院人員進行統一管理。

其二，縱橫結合，即要求堅持政策導向基層，適當增加投入，在法官、檢察官的員額等級、晉升、薪酬和經費保障等方面向基層傾斜、向司法一線傾斜，確保優秀司法人力資源充實到基層司法一線，因為只有以一線法官檢察官為本、面向基層實施司法改革方案才能取得預期成效[9]。如此同時，堅持統籌協調推進，堅持統籌規劃、問題導向，尊重基層首創精神，確保各項改革試點任務相互銜接、協調推進。

縱向方面即要求合理劃分中央管理事權與地方管理事權，主要包括以下幾個方面：一是中央的司法委員會負責管理全國的機構、編制，中央政法編制由中央統一管理，涉及到一個地方增加、減少編制以及新設立、合并、撤銷一個司法機關的情形由中央司法委員會進行管理，同時對司法人員的遴選標準，諸如初任法官、檢察官的遴選標準由中央司法委員會具體制定。同時中央司法委員會具體還負責高級法官、高級檢察官的晉級培訓工作。二是省級司法委員會負責省級區域的編制、機構具體實施工作，諸如省級區域內的初任法官、檢察官的遴選工作，新設立、合并、撤銷一個司法機構的報告工作，以及負責省級轄區內的初任法官、檢察官培訓工作。三是法院、檢察院內部的司法人員、司法輔助人員、司法行政人員的日常管理工作由本機構具體負責。

橫向方面即要求合理劃分條線與地方塊狀的管理事權，主要包括以下幾個方面：一是如何落實司法人員的省級統管。落實“統一提名、黨委審批、分級任免”的制度安排，需要明確司法人員省級統管后，司法人員的法律職務仍需要同級人大進行任免，且司法機關的黨組仍是當地黨委的派出機關，仍接受當地黨委的領導，仍要向當地黨委匯報工作。二是落實人財物省級統管后，司法機關工作人員的工資由省級財政予以保障，但辦案補貼等支出可以由地方財政予以保障，以對應法院、檢察院服務地方經濟社會發展的需要。三是司法行政人員可以嘗試由地方進行管理的模式，這有助于貫徹落實中央提出的完善立法機關、執法機關及司法機關人員交流的制度構想，也有利于為司法行政人員管理模式的完善、為司法行政人員的發展提供空間。

其三，適當集權，是指集權為主、適當分權模式下的司法機關人員配置。具體而言，即要建立省以下地方法院、檢察院人員省級統管體制。法院、檢察院人員、機構編制統一由省級編制管理部門管理。堅持黨管干部原則與遵循司法規律相結合，充分發揮省委在法院、檢察院領導干部管理中的作用。落實“統一提名、黨委審批、分級任免”的制度安排，設立法官、檢察官遴選委員會和法官、檢察官懲戒委員會。在省級設置統一的司法委員會負責省級區域司法人員的遴選、考評工作，有利于跳出法院、檢察院的部門圍墻，站在更高的高度管理司法人員，且有利于統一法官、檢察官的遴選、考評及懲戒標準，有利于形成公平合理的司法人員管理模式，有利于促進法院、檢察院人才合理流動，有利于促進法律職業共同體建設。

其四，合理參與，是指司法機關人員管理需集中反映司法民主化。由于司法民主化和司法專業化建設是司法改革兩個不可缺少的方面，司法專業化并不排斥民主，因此我國司法機關人員管理改革，必須在堅持法官專業化的同時，推進司法的民主化建設，推進司法民主化要糾正現有的法院行政化狀態，加強法院內部的民主治理。諸如省級司法委員會應當有省級組織部門、政法委、人大、政協、省高院、省檢察院、律師、專家學者代表以及一定比例的人民陪審員、人民監督員代表，既體現司法委員會組成人員的專業性也體現司法民主性的要求。