PPP模式應(yīng)用于省級(jí)公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)的法律探究

丁國(guó)峰，丁燕香

(昆明理工大學(xué) 法學(xué)院， 云南 昆明　650500)

一、問(wèn)題的提出

PPP(Public-Private Partnership)的含義可追朔到英國(guó)的“公共私營(yíng)合作融資機(jī)制”，中文可直譯為“公私合作伙伴關(guān)系”。從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，我國(guó)就在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域運(yùn)用PPP模式，以此來(lái)分散政府的管理、財(cái)政壓力。然而，因?yàn)閷?duì)PPP模式認(rèn)識(shí)不足、經(jīng)驗(yàn)不足等限制性因素的影響，這種模式的運(yùn)用一直處在“摸著石頭過(guò)河”的探索之中，在實(shí)際運(yùn)用過(guò)程中產(chǎn)生了不少問(wèn)題。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，通過(guò)幾十年的經(jīng)驗(yàn)積累，我國(guó)大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)如火如荼開(kāi)展，尤其在公路基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，引入PPP模式成為新的潮流。但目前我國(guó)PPP模式存在著較多的法律問(wèn)題，在很大程度上影響了PPP項(xiàng)目的運(yùn)轉(zhuǎn)與實(shí)施。省級(jí)公路是交通網(wǎng)絡(luò)體系重要的組成部分，其建設(shè)與維護(hù)直接關(guān)系到廣大民眾的出行，因此將省級(jí)公路建設(shè)與維護(hù)放在重要位置考慮是非常有必要的。本文擬探尋省級(jí)公路在運(yùn)用PPP模式過(guò)程中存在的法律問(wèn)題，并給出相應(yīng)的建議。

賈康認(rèn)為PPP模式的三大特征和四個(gè)核心機(jī)制都需要法律保障[1]，主要有兩方面的原因：其一是政府與社會(huì)資本合作關(guān)系具有特殊性；其二是PPP項(xiàng)目投資較多、周期較長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)較大，但目前融資方面存在難點(diǎn)，急需國(guó)家在融資方面出臺(tái)支持性的金融法律政策。周蘭萍認(rèn)為從目前相關(guān)法律法規(guī)實(shí)際運(yùn)用的情況看來(lái)，存在以下問(wèn)題：一是不同領(lǐng)域、不同行業(yè)的PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)關(guān)不同；二是PPP項(xiàng)目審批涉及多個(gè)部門(mén)，需要多次審批，重復(fù)審批帶來(lái)的決策、管理、實(shí)施效率低下問(wèn)題比較嚴(yán)重[2]。 對(duì)此，她建議在立法中應(yīng)規(guī)定統(tǒng)一的協(xié)調(diào)部門(mén)，同時(shí)，政府應(yīng)簡(jiǎn)政放權(quán)，適當(dāng)簡(jiǎn)化審批環(huán)節(jié)。丁伯康認(rèn)為，PPP立法首先要解決好三個(gè)方面的問(wèn)題：一是解決PPP模式在傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和公共服務(wù)領(lǐng)域如何運(yùn)用的問(wèn)題，包括項(xiàng)目界定、合作范圍、管理權(quán)限、篩選標(biāo)準(zhǔn)等；二是解決PPP模式在“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”和“特許經(jīng)營(yíng)”項(xiàng)目中的系列操作問(wèn)題，如項(xiàng)目屬性、操作流程、交易結(jié)構(gòu)、回報(bào)機(jī)制等；三是解決在PPP模式推廣和運(yùn)用中，相關(guān)各方包括政府部門(mén)、社會(huì)資本方、相關(guān)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)等，在基本性質(zhì)、角色定位、各方職責(zé)、利益關(guān)系和風(fēng)險(xiǎn)分配等方面的問(wèn)題[3]。 袁靈指出，PPP不是臨時(shí)模式，而是政府和社會(huì)資本在新條件下的一種新合作模式，我國(guó)PPP模式超出了傳統(tǒng)的《招標(biāo)投標(biāo)法》《政府采購(gòu)法》的范疇，PPP項(xiàng)目實(shí)施的法律環(huán)境仍存在上位法缺乏和配套措施不完善等缺點(diǎn)[4]。

分析相關(guān)文獻(xiàn)可知，PPP模式需要法律保障、制度保障，必須形成一個(gè)全面的系統(tǒng)覆蓋到各方面，以求解決PPP項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程中出現(xiàn)的新問(wèn)題。目前，學(xué)者對(duì)PPP模式都是從較寬泛的視野來(lái)研究的，多數(shù)從PPP政策不完善、政府監(jiān)管不力、專(zhuān)業(yè)人才缺乏等方面來(lái)探究，且大多沒(méi)與具體項(xiàng)目或行業(yè)相結(jié)合，因而對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)作用較弱。本文嘗試從PPP項(xiàng)目省級(jí)公路建設(shè)與維護(hù)的法律問(wèn)題出發(fā)，更具針對(duì)性，對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)意義更強(qiáng)。

二、PPP模式和省級(jí)公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)的法理分析

(一)PPP模式的含義

PPP模式是政府與私人企業(yè)合作的一種形式，在政府向社會(huì)提供公共產(chǎn)品時(shí)，若完全依靠政府力量，則會(huì)給政府帶來(lái)較大的財(cái)政壓力和管理負(fù)擔(dān)。因此，PPP模式以特許協(xié)議的形式，將向社會(huì)提供公共產(chǎn)品的機(jī)會(huì)轉(zhuǎn)讓給私有企業(yè)。PPP模式的主要特征是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)[5]、利潤(rùn)共享及全程合作。在提供公共產(chǎn)品時(shí)采用PPP模式對(duì)政府是有益的，它可以減輕政府財(cái)政壓力，轉(zhuǎn)嫁公共產(chǎn)品供給的風(fēng)險(xiǎn)[6]。

PPP特許協(xié)議的一方主體是公共部門(mén)，另一方主體則是私人投資者。私人投資者在參與投資PPP項(xiàng)目前必須取得政府部門(mén)的特許權(quán)，從而確定整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以成立項(xiàng)目公司。政府在PPP項(xiàng)目中承擔(dān)著“雙重角色”，既是公共服務(wù)的采購(gòu)者和提供者，其權(quán)利義務(wù)與私人投資者處于平等的地位；同時(shí)又是規(guī)則制定者、市場(chǎng)監(jiān)管者，其所擁有的行政權(quán)導(dǎo)致其與私人投資者無(wú)法實(shí)現(xiàn)地位對(duì)等。因此，PPP模式協(xié)議的雙方主體之間并不像一般民事合同主體一樣具有完全對(duì)等的法律地位。

(二)省級(jí)公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)中PPP模式的主要類(lèi)型

按照省級(jí)公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)是否為新建或已有公路為標(biāo)準(zhǔn)，可將其作如下分類(lèi)，如表1所示。在我國(guó)省級(jí)公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)的PPP模式中，使用較多的是BOT模式，根據(jù)實(shí)際需要選擇其下BOOT(建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)—移交)和BTOT(建設(shè)—移交—運(yùn)營(yíng)—移交)兩種子模式。在該種模式下，社會(huì)資本方承擔(dān)著新建公路項(xiàng)目的建造、運(yùn)營(yíng)和養(yǎng)護(hù)，而這兩種模式之間的差別僅在于運(yùn)營(yíng)期內(nèi)社會(huì)資本方的所有權(quán)是否轉(zhuǎn)移。此外，BOO模式也較常見(jiàn)，主要針對(duì)的是引入資金，在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)所有權(quán)不需要移交的新建公路項(xiàng)目。LOT模式適用于不需要引入資金的新建公路項(xiàng)目，公路建設(shè)的投資由政府承擔(dān)，最終將其租賃給社會(huì)資本方并通過(guò)使用者付費(fèi)獲得部分公路租賃收益。目前我國(guó)政府財(cái)政壓力較大，因此該種模式較少使用。而對(duì)現(xiàn)存公路項(xiàng)目使用PPP模式，其目的在于盤(pán)活公路資產(chǎn)、滿足新的交通需求等。對(duì)不需要引入資金的現(xiàn)有公路項(xiàng)目可采用O&M模式，政府保留公路所有權(quán)，將公路運(yùn)營(yíng)養(yǎng)護(hù)職責(zé)移交給社會(huì)資本方并向其支付委托運(yùn)營(yíng)費(fèi)。TOT模式下，政府將現(xiàn)有公路的所有權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)移交給社會(huì)資本方，讓其承擔(dān)公路的運(yùn)營(yíng)和養(yǎng)護(hù)職責(zé)。對(duì)現(xiàn)有公路進(jìn)行改擴(kuò)建時(shí)，可考慮ROT和BBO模式。ROT模式下，社會(huì)資本方承擔(dān)現(xiàn)有公路的改擴(kuò)建、運(yùn)營(yíng)和養(yǎng)護(hù)等一系列職責(zé)；BBO模式下，社會(huì)資本方從政府購(gòu)入現(xiàn)有公路并進(jìn)行改擴(kuò)建。

表1　省級(jí)公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)中PPP模式主要類(lèi)型

(三)PPP項(xiàng)目在省級(jí)公路中的法律基本框架

由于省級(jí)公路設(shè)施本身的特點(diǎn)，對(duì)其建設(shè)開(kāi)發(fā)需大量的資金支持，而單獨(dú)依靠政府資金的投入很難達(dá)到資金需求量的滿足。近些年來(lái)，我國(guó)繼續(xù)深化改革開(kāi)放的政策和一系列制度、組織體系改革，為社會(huì)資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)創(chuàng)造了良好的契機(jī)和外部條件。PPP模式之所以能獲得政府的青睞，是因?yàn)樵撃Ｊ侥苁拐诓粏适ы?xiàng)目控制權(quán)的情況下引入社會(huì)資本。通過(guò)這種合作方式，政府可減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度和運(yùn)營(yíng)效率。資本可擁有長(zhǎng)周期、穩(wěn)定的收益。

目前，PPP項(xiàng)目在省級(jí)公路建設(shè)中的法律基本框架由“法律—行政法規(guī)與地方性法規(guī)—部門(mén)規(guī)章與地方性規(guī)章—其他規(guī)范性文件”組成。從狹義而言，目前我國(guó)并沒(méi)有PPP專(zhuān)門(mén)立法。從廣義而言，《招投標(biāo)法》《政府采購(gòu)法》《公路法》《預(yù)算法》等是目前PPP相關(guān)法律中位階較高的幾部法律。通過(guò)分析可知，現(xiàn)階段省級(jí)公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)的法律基本框架不合理、不充分，統(tǒng)一立法缺失，大部分都是部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)和其他規(guī)范性文件。在省級(jí)公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)PPP項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)中，政府、社會(huì)資本和社會(huì)公眾代表了各自的利益訴求，綜合的特點(diǎn)是各自優(yōu)劣勢(shì)的非對(duì)稱(chēng)性。三者只有在法律規(guī)則的框架下，才可能實(shí)現(xiàn)更好的平衡，促成PPP項(xiàng)目順利建設(shè)、正常運(yùn)營(yíng)。

三、PPP模式在省級(jí)公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)中存在的法律問(wèn)題

(一)我國(guó)PPP模式在公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)中的法律現(xiàn)狀

我國(guó)關(guān)于公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)PPP模式的法律文件較多，如《招標(biāo)投標(biāo)法》《公路法》《行政許可法》《行政訴訟法司法解釋》《基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》等。這些法律法規(guī)為鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)PPP模式參與公路的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)與養(yǎng)護(hù)，為保障私有企業(yè)合法權(quán)益等提供了一定的法律支持。但從目前來(lái)看，PPP模式的實(shí)際應(yīng)用過(guò)程還存在較多問(wèn)題。一是PPP模式在公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)中的專(zhuān)門(mén)立法缺失，我國(guó)至今還沒(méi)有出臺(tái)一部專(zhuān)門(mén)針對(duì)工程項(xiàng)目領(lǐng)域適用PPP模式的法律，導(dǎo)致省級(jí)公路在采用PPP模式中出現(xiàn)法律問(wèn)題時(shí)，社會(huì)資本方維權(quán)難度比較大。二是有許多關(guān)于PPP模式的法律法規(guī)對(duì)PPP項(xiàng)目規(guī)定不夠詳盡，沒(méi)有規(guī)定PPP模式的適用范圍、違約處理方式等。項(xiàng)目各參與方?jīng)]有明確的法律指引，對(duì)項(xiàng)目適用的PPP模式選擇較單一且較為隨意，省級(jí)公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)各類(lèi)型項(xiàng)目與適用PPP模式之間搭配不合理。三是不同法律之間關(guān)于PPP模式的規(guī)定不協(xié)調(diào)，甚至存在互相矛盾的地方。在省級(jí)公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目實(shí)際實(shí)施中，各參與方之間所依據(jù)的規(guī)定互相沖突，使得簽訂的合同漏洞百出，導(dǎo)致履約不能或合同終止的情形。省級(jí)公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)PPP模式的正常運(yùn)轉(zhuǎn)需清晰、完整的法律法規(guī)體系提供保障和指引，只有進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)的法律體系建設(shè)，才能解決好當(dāng)前存在的問(wèn)題。

(二)PPP模式在省級(jí)公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)中存在的法律問(wèn)題

1.PPP統(tǒng)一立法缺位

目前我國(guó)國(guó)家層面適用PPP模式的法律主要有《政府采購(gòu)法》和《招投標(biāo)法》，兩者配合使用，互為補(bǔ)充。但因PPP涉及的影響因素復(fù)雜多變，這兩部法律在項(xiàng)目適用范圍、監(jiān)管主體及招標(biāo)方式等方面的規(guī)定存在較大差異，因此政府和社會(huì)資本方對(duì)兩者之間的選擇也存有較大分歧。如《政府采購(gòu)法》第2條規(guī)定，在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行的政府采購(gòu)適用本法，本法所稱(chēng)工程是指建設(shè)工程，包括建筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等。《招投標(biāo)法》第2條規(guī)定，在中華人民共和國(guó)進(jìn)行招投標(biāo)活動(dòng)，適用本法；第3條規(guī)定了大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公眾利益、公眾安全的項(xiàng)目，全部或者部分使用國(guó)有資金投資或者融資的項(xiàng)目，使用國(guó)際組織或者外國(guó)政府貸款、援助資金的項(xiàng)目，包括項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購(gòu)，必須進(jìn)行招標(biāo)。可看出兩者的調(diào)整范圍有交叉，都調(diào)整在我國(guó)境內(nèi)采用招標(biāo)方式進(jìn)行政府采購(gòu)工程、貨物和服務(wù)項(xiàng)目。政府采購(gòu)法里的工程也沒(méi)有明確是否包括與施工有關(guān)的貨物和服務(wù)。在省級(jí)公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)運(yùn)用PPP模式的過(guò)程中，因現(xiàn)行規(guī)定原則性太強(qiáng)，沒(méi)有統(tǒng)一立法對(duì)PPP模式進(jìn)行清晰界定，致使在該項(xiàng)目實(shí)際選擇適用PPP模式時(shí)存在諸多問(wèn)題。一是項(xiàng)目與所選PPP模式不匹配，在選擇PPP模式時(shí)并未根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況和需求做出選擇，僅依靠某些單方面的因素隨意做出決定，沒(méi)有綜合考慮各影響因素并開(kāi)展必要的論證和評(píng)價(jià)。二是項(xiàng)目PPP模式的選擇較為單一，在公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)過(guò)程中較常見(jiàn)的是BOT模式，其他模式較少使用。項(xiàng)目所適用PPP模式的選擇不合理，往往導(dǎo)致項(xiàng)目中后期出現(xiàn)許多問(wèn)題，直接關(guān)系著項(xiàng)目的成敗。

2.現(xiàn)有法律位階低且體系不完善

我國(guó)公路建設(shè)領(lǐng)域運(yùn)用PPP模式所適用的法律法規(guī)眾多，但深究可知，沒(méi)有任何一部法律對(duì)PPP模式雙方的責(zé)任、義務(wù)、內(nèi)容及合作的具體方法等進(jìn)行全面系統(tǒng)的規(guī)定。目前，PPP模式相關(guān)法律法規(guī)存有較多漏洞且位階較低，尚未形成嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的法律體系。典型的如杭州灣跨海大橋項(xiàng)目，該項(xiàng)目是我國(guó)民營(yíng)企業(yè)與政府聯(lián)合投資建設(shè)的首例項(xiàng)目，但從經(jīng)濟(jì)效益角度評(píng)判，該項(xiàng)目是失敗的，其中一個(gè)重要原因就是法律法規(guī)體系的不完善。當(dāng)時(shí)我國(guó)PPP模式尚屬探索階段，在該項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中由于法律條款的更改，政府出于宏觀調(diào)控需要不得不違反合同，多次修改社會(huì)資本方的投資回報(bào)率，損害了相關(guān)參與方的利益。雖說(shuō)目前我國(guó)PPP已有30多年的經(jīng)驗(yàn)，但與國(guó)外PPP領(lǐng)先國(guó)家如英國(guó)、澳大利亞、日本等相比，尤其是在法律體系建設(shè)方面還有較大的差距。省級(jí)公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)是一個(gè)新涉足的領(lǐng)域，不系統(tǒng)、不完善的PPP模式法律體系必然致使處于主導(dǎo)地位的政府，在項(xiàng)目中出現(xiàn)違反合同的行為，在一定程度上影響社會(huì)資本方的利益。當(dāng)PPP模式遇到合同糾紛等問(wèn)題時(shí)，政府可以以不同法律條款推卸自身責(zé)任，這必然使社會(huì)資本方的利益受到損害。而社會(huì)資本方在利益受損的情況下，對(duì)項(xiàng)目責(zé)任承擔(dān)、義務(wù)履行的積極性必然會(huì)下降，甚至?xí)霈F(xiàn)偷工減料等問(wèn)題，最終損害的還是廣大群眾的利益。因而，為了促進(jìn)PPP模式順利運(yùn)轉(zhuǎn)，完善PPP模式法律法規(guī)體系勢(shì)在必行。

3.公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)PPP模式法律法規(guī)與現(xiàn)行規(guī)定有沖突

為了解決PPP實(shí)施中的問(wèn)題，我國(guó)不斷出臺(tái)關(guān)于PPP的政策性文件，但仍未有效解決PPP項(xiàng)目與現(xiàn)行法律制度間存在的矛盾。在省級(jí)公路建設(shè)領(lǐng)域，最突出的沖突表現(xiàn)如下[7]：一是與土地制度的沖突。按照現(xiàn)行的土地政策，若要獲得土地使用權(quán)需要通過(guò)無(wú)償劃撥和有償出讓等方式。細(xì)分有償出讓方式，包括招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌和協(xié)議，對(duì)經(jīng)營(yíng)性用地須通過(guò)有償出讓方式公開(kāi)交易土地使用權(quán)。然而，如果依據(jù)現(xiàn)行土地制度，對(duì)含經(jīng)營(yíng)性的PPP項(xiàng)目，政府一方面通過(guò)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、直接授予等方式選擇社會(huì)投資人，另一方面又得通過(guò)有償出讓方式出讓PPP項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)性用地，導(dǎo)致的后果是社會(huì)投資人雖然中標(biāo)但卻無(wú)法獲得相應(yīng)的土地使用權(quán)，在軌道交通、沿線土地綜合一體開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目中這種沖突往往較明顯。二是與價(jià)格制度的沖突。社會(huì)投資人參與PPP項(xiàng)目，其收益主要來(lái)源于項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)的收入，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)價(jià)格和調(diào)整方式是影響社會(huì)投資人回報(bào)的主要因素。《價(jià)格法》第18條規(guī)定，與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活關(guān)系重大的極少數(shù)商品價(jià)格、資源稀缺的少數(shù)商品價(jià)格、自然壟斷經(jīng)營(yíng)的商品價(jià)格、重要的公用事業(yè)價(jià)格、重要的公益性服務(wù)價(jià)格，政府在必要時(shí)可以實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)或者政府定價(jià)。按此規(guī)定，對(duì)軌道交通、公路建設(shè)等直接關(guān)系到社會(huì)公共利益的BOT項(xiàng)目，其定價(jià)和調(diào)整方式主要是根據(jù)地方政府和物價(jià)部門(mén)批準(zhǔn)確定，社會(huì)投資人的發(fā)言權(quán)較少，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期的營(yíng)運(yùn)收入得不到保障。

4.政府監(jiān)管存在諸多問(wèn)題

由于缺乏相應(yīng)的法律條文明確規(guī)定政府在PPP模式中的監(jiān)管內(nèi)容、范圍及方法，導(dǎo)致政府在項(xiàng)目中監(jiān)管錯(cuò)位、失誤等問(wèn)題較常見(jiàn)。尤其在省級(jí)公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)PPP項(xiàng)目中，政府監(jiān)管存在諸多問(wèn)題。一是占主導(dǎo)地位的政府部門(mén)因補(bǔ)貼不到位導(dǎo)致的法律風(fēng)險(xiǎn)尤為突出。政府補(bǔ)貼不到位體現(xiàn)在，PPP收入來(lái)源包括政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)貼3種方式，而可行性缺口補(bǔ)貼中，又分為固定補(bǔ)貼和變動(dòng)補(bǔ)貼。但在PPP項(xiàng)目實(shí)務(wù)中，政府部門(mén)常對(duì)補(bǔ)貼加以限制，不以社會(huì)資本方實(shí)際投入到該項(xiàng)目中的成本進(jìn)行補(bǔ)貼，而是在項(xiàng)目建設(shè)期結(jié)束進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后，以運(yùn)營(yíng)期的考核指標(biāo)來(lái)進(jìn)行補(bǔ)貼，這無(wú)疑增加了社會(huì)資本方的資金壓力。二是重事后罰款、輕事中監(jiān)管。政府監(jiān)管不到位使得省級(jí)公路經(jīng)常出現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題，而一旦出現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題，政府往往只對(duì)私有企業(yè)采取重額罰款措施。三是對(duì)PPP項(xiàng)目的市場(chǎng)監(jiān)管力度把握不準(zhǔn)確，對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)把握不當(dāng)，使不符合相關(guān)資質(zhì)的企業(yè)進(jìn)入PPP項(xiàng)目。四是在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中對(duì)私有企業(yè)監(jiān)管不到位，一些省級(jí)公路在建設(shè)完成后由私有企業(yè)運(yùn)營(yíng)，政府在此過(guò)程中忽視對(duì)私有企業(yè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等實(shí)施監(jiān)管，亂收費(fèi)、高收費(fèi)的現(xiàn)象較嚴(yán)重，最終使公眾的利益受到損害[4]。

5.私有企業(yè)面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)較大

省級(jí)公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)采用PPP模式，私有企業(yè)面臨的風(fēng)險(xiǎn)比較大。首先是PPP合同性質(zhì)的不確定性造成的法律風(fēng)險(xiǎn)。關(guān)于PPP協(xié)議法律性質(zhì)的爭(zhēng)論主要集中在PPP協(xié)議是行政合同還是民事合同、屬于公法性質(zhì)還是私法性質(zhì)，以及由此協(xié)議產(chǎn)生的法律糾紛該通過(guò)何種途徑予以解決[8]。在省級(jí)公路建設(shè)項(xiàng)目中，因PPP合同沒(méi)有明確定性而給實(shí)際操作帶來(lái)了許多難題。其次是PPP模式法律體系不完善導(dǎo)致的法律風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式法律體系的不完善，導(dǎo)致在公路建設(shè)項(xiàng)目中私有企業(yè)在競(jìng)標(biāo)、與政府簽訂合約及后期合同項(xiàng)目修訂與更改等環(huán)節(jié)中存在不合法的現(xiàn)象，當(dāng)出現(xiàn)不可抗力風(fēng)險(xiǎn)后，政府往往將責(zé)任推卸給私有企業(yè)，而私有企業(yè)在多數(shù)情況下只能承受損失。最后是PPP項(xiàng)目政策變動(dòng)給私有企業(yè)帶來(lái)了法律風(fēng)險(xiǎn)。公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目周期較長(zhǎng)，其生命周期長(zhǎng)達(dá)幾十年。政府為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，往往在毫無(wú)預(yù)告的情況下對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行調(diào)整，這很可能給相關(guān)企業(yè)帶來(lái)收益風(fēng)險(xiǎn)、履約風(fēng)險(xiǎn)等。在我國(guó)早期泉州刺桐大橋BOT項(xiàng)目中，建成初期收益良好。1997年泉州大橋收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)交給市政府以后，政府與私人資本方的利益關(guān)系發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，由合作者變成了競(jìng)爭(zhēng)者。關(guān)系轉(zhuǎn)變后，政府利用自己的強(qiáng)權(quán)地位過(guò)度干預(yù)，損害了私人資本方的利益。在合同簽約初期私人資本方獲得了30年特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，但2004年《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》規(guī)定經(jīng)營(yíng)性公路的收費(fèi)期限最長(zhǎng)不得超過(guò)25年。此外，政府還主持并修建了泉州晉江大橋、順濟(jì)新橋等多個(gè)大橋，并變更了收費(fèi)政策，迫于各種壓力刺桐大橋不得不變更收費(fèi)政策，項(xiàng)目初期政府承諾的預(yù)期回報(bào)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，由此可見(jiàn)刺桐大橋私人資本方因政策變更面對(duì)巨大的法律風(fēng)險(xiǎn)，最終導(dǎo)致了項(xiàng)目的失敗。

四、PPP模式在省級(jí)公路建設(shè)與維護(hù)中的法律對(duì)策

(一)有序推進(jìn)PPP模式立法進(jìn)程

加快PPP立法進(jìn)程是大勢(shì)所趨，要轉(zhuǎn)變目前PPP模式選擇不合理的問(wèn)題，必須通過(guò)管用的良法推動(dòng)我國(guó)PPP項(xiàng)目的順利開(kāi)展。其一，從立法上明確規(guī)定我國(guó)PPP模式類(lèi)型、適用范圍、內(nèi)容等具體要素，為省級(jí)公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目選擇適用PPP模式提供法律依據(jù)。其二，要做好前期階段的PPP模式適用分析工作，在進(jìn)行PPP模式適用性選擇時(shí)應(yīng)綜合考慮各個(gè)影響因素。在分析影響因素時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮作為 PPP模式選擇和確定者的地方政府相關(guān)因素。除此之外，作為選擇對(duì)象和適用性標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)考慮PPP模式和不同類(lèi)型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的特點(diǎn)。在公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目中，首先要結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況，分析使用哪種PPP模式能降低建設(shè)成本、提高運(yùn)營(yíng)效率、提升民眾滿意度，篩選出其中較好的方案。然后，要對(duì)獲取數(shù)據(jù)的真實(shí)性、可行性、科學(xué)性進(jìn)行考察，確保組合方案具有良好的指導(dǎo)意義。其次，政府要堅(jiān)持公開(kāi)透明的基本原則，通過(guò)開(kāi)展多種渠道和多種方式促使各參與方積極參與，為科學(xué)選擇PPP模式建言獻(xiàn)策。最后，要充分開(kāi)展項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，不應(yīng)讓其流于形式。通過(guò)以上兩方面的改進(jìn)，省級(jí)公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)PPP模式的應(yīng)用將會(huì)越來(lái)越多、越來(lái)越深入。在選擇PPP模式時(shí)也可以摒棄單一選擇，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況及多樣化需求考慮多種模式。

(二)完善省級(jí)公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)的PPP模式法律體系

PPP是公共產(chǎn)品供給的一種重要形式，其高效運(yùn)轉(zhuǎn)實(shí)施建立在完善的法律體系之上，因此在省級(jí)公路以及其他領(lǐng)域運(yùn)用PPP模式運(yùn)行建設(shè)過(guò)程中建立完善的法律體系是非常有必要的。PPP模式在省級(jí)公路設(shè)施工程項(xiàng)目中扮演著重要角色，在PPP相關(guān)法律法規(guī)體系中，要明確規(guī)定省級(jí)公路PPP項(xiàng)目適用范圍；在省級(jí)公路PPP項(xiàng)目中，要具體規(guī)定項(xiàng)目設(shè)置程序、招投標(biāo)及其評(píng)標(biāo)方法與程序，規(guī)定特許權(quán)協(xié)議內(nèi)容、融資方式、政府與私有企業(yè)的權(quán)利義務(wù)、項(xiàng)目的監(jiān)督程序和方法，以及糾紛的處理辦法、訴訟案件中使用的法律等。建立完善的法律體系可以促進(jìn)企業(yè)參與省級(jí)公路PPP項(xiàng)目融資的積極性，并促進(jìn)我國(guó)PPP模式與國(guó)際接軌，對(duì)PPP項(xiàng)目在包括省級(jí)公路建設(shè)與維護(hù)在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用具有非常重大的意義[9]。法律體系的構(gòu)建還需考慮私有企業(yè)利益。針對(duì)省級(jí)公路建設(shè)通常前期投資額高、回報(bào)周期長(zhǎng)、影響項(xiàng)目的因素多、收益不確定性大等問(wèn)題，私有企業(yè)在參與這些項(xiàng)目時(shí)會(huì)考慮進(jìn)入后的風(fēng)險(xiǎn)。如果沒(méi)有相應(yīng)的法律法規(guī)作保障，PPP模式就難以有效推廣。通過(guò)立法等形式，對(duì)私有企業(yè)利益予以保障，方能吸引更多民間資本進(jìn)入。

(三)立法需對(duì)相互沖突的內(nèi)容重新界定

現(xiàn)行的PPP法律法規(guī)存在“雙重”矛盾，一是PPP法律法規(guī)自身相互沖突，如《政府采購(gòu)法》和《招投標(biāo)法》存在較多矛盾之處；二是PPP法律法規(guī)與現(xiàn)行法律體系的沖突，在省級(jí)公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)中，最顯著的是與土地制度、價(jià)格制度等方面的沖突。也因?yàn)檫@“雙重”矛盾，給PPP項(xiàng)目各參與方帶來(lái)了種種困惑。要解決這個(gè)問(wèn)題，必須對(duì)沖突的具體內(nèi)容進(jìn)行整理，然后通過(guò)出臺(tái)細(xì)則和統(tǒng)一立法方式對(duì)相互沖突的內(nèi)容重新界定，避免和化解沖突。對(duì)于《政府采購(gòu)法》和《招投標(biāo)法》之間的沖突，有人提議兩法合一或另立新法，然而這兩種提議從各方面考量都不現(xiàn)實(shí)，當(dāng)務(wù)之急是要?jiǎng)澐謨煞ㄒ?guī)制的具體范圍，出臺(tái)細(xì)則。而要解決PPP法律法規(guī)相互之間的矛盾，就要通過(guò)統(tǒng)一立法的方式，立法必須從PPP長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度來(lái)考慮，綜合考量各種影響因素，制定一部管用的良法。立法應(yīng)對(duì)政府職能分工做出明確說(shuō)明，避免再次出現(xiàn)因分工不明確而造成法律法規(guī)沖突的情形，如財(cái)政部和發(fā)改委之間因未明確職責(zé)分工、缺乏溝通而導(dǎo)致所頒布法規(guī)之間產(chǎn)生矛盾。我國(guó)PPP發(fā)展經(jīng)驗(yàn)尚不足，可在適當(dāng)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上結(jié)合我國(guó)實(shí)際推動(dòng)立法。

(四)以法律形式規(guī)定政府在PPP模式中的監(jiān)管形式與內(nèi)容

要促使政府對(duì)PPP模式進(jìn)行準(zhǔn)確監(jiān)管，首先要完善相關(guān)法律文件，明確政府省級(jí)公路PPP項(xiàng)目監(jiān)管內(nèi)容，包括政府在PPP項(xiàng)目中的監(jiān)管行為，監(jiān)管職責(zé)、內(nèi)容、方法、程序及其義務(wù)與權(quán)利等，這是提升政府在PPP項(xiàng)目中監(jiān)管效率的前提。在省級(jí)公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目中，提升政府PPP項(xiàng)目監(jiān)管效率還要做以下幾點(diǎn)工作：一是在合同訂立初期明確政府補(bǔ)貼方式，在省級(jí)公路建設(shè)項(xiàng)目中，政府部門(mén)要綜合考慮社會(huì)資本方實(shí)際投入到該項(xiàng)目中的成本、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期的效益、考核指標(biāo)等多要素來(lái)補(bǔ)貼；二是政府要重視PPP模式省級(jí)公路建設(shè)與維護(hù)項(xiàng)目的事中監(jiān)管工作，這是政府監(jiān)管到位的重要體現(xiàn)，也是省級(jí)公路建設(shè)與維護(hù)效率的保障，最終有助于打造為人民服務(wù)的政府形象[10]；三是政府要準(zhǔn)確把握省級(jí)公路PPP項(xiàng)目監(jiān)管的力度，建立完善的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，以防止不符合資質(zhì)的企業(yè)進(jìn)入PPP項(xiàng)目；四是省級(jí)公路在前期運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，政府要強(qiáng)化對(duì)私有企業(yè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管，防止出現(xiàn)私有企業(yè)亂收費(fèi)、高收費(fèi)等問(wèn)題，最終維護(hù)公眾的利益。

(五)積極控制私有企業(yè)的法律風(fēng)險(xiǎn)

在省級(jí)公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目中，頒布、修訂、重新詮釋法律政策等都會(huì)給私有企業(yè)帶來(lái)許多風(fēng)險(xiǎn)，包括審批延誤風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)法規(guī)調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)、通行費(fèi)調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)、稅收政策變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)保政策變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)、特許經(jīng)營(yíng)變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)等。要積極控制私有企業(yè)的法律風(fēng)險(xiǎn)，需通過(guò)PPP立法完善其法律法規(guī)體系。首先，通過(guò)立法明確PPP合同性質(zhì)，以便省級(jí)公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目中政府方與私有企業(yè)依法簽訂合同，促使私有企業(yè)的權(quán)益能得到更好的保障。其次，需要完善PPP法律體系，為省級(jí)公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)保駕護(hù)航。再次，應(yīng)控制政策風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)政府來(lái)說(shuō)，為了促進(jìn)PPP項(xiàng)目健康發(fā)展，要實(shí)施相對(duì)穩(wěn)定的政策，即使政策發(fā)生變動(dòng)時(shí)也應(yīng)提前公布，這樣可促使私有企業(yè)采取應(yīng)對(duì)措施。對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，應(yīng)強(qiáng)化相關(guān)政策分析，為規(guī)避項(xiàng)目政策風(fēng)險(xiǎn)創(chuàng)造條件。最后，完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，政府部門(mén)對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)、法律變更的承受能力強(qiáng)，而融資、經(jīng)營(yíng)等風(fēng)險(xiǎn)與企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)直接相關(guān)，根據(jù)項(xiàng)目具私有企業(yè)情況在政府和私有企業(yè)之間分配風(fēng)險(xiǎn)，建立合理公平的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。積極控制私有企業(yè)的法律風(fēng)險(xiǎn)，不僅僅需要政府提供政策方面的支持，還需要在實(shí)際運(yùn)用過(guò)程中兌現(xiàn)其承諾。私有企業(yè)也要認(rèn)識(shí)到PPP模式是政府轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)，而不是通過(guò)與政府合作降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，因此自身強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理非常有必要。