脫貧攻堅進程中的金融扶貧研究

仲德濤

(中共中央黨校 研究生院， 北京　100091)

金融是現代經濟的核心，貨幣是經濟的血液，精準扶貧、脫貧攻堅離不開金融的支持。金融扶貧是精準扶貧、脫貧攻堅的“重頭戲”，加大金融扶貧的力度是解決脫貧攻堅資金投入問題的客觀需要，是創新脫貧攻堅資金投入的重要舉措，是如期實現脫貧攻堅的重要保障。

一、金融扶貧的作用機制

要實現脫貧，首先要清楚貧困產生的原因。貧困產生的原因主要有以下幾個方面:一是由于存在“社會排斥”，所謂社會排斥可以理解為社會把某些人或者群體排斥在一定的規范體系或者制度之外，使之“邊緣化”[1]，而“社會排斥”在金融上的主要表現就是貧困人口難以獲得社會資本。因此，要實現貧困人口脫貧，必須打破“社會排斥”，促進貧困人口資本積累和形成，進而使貧困人口融入社會，共享社會發展成果。二是由于精神和身體等方面能力不足導致貧困，從這個意義上來說，消除貧困就是要提升貧困人口的能力，促進人力資本的形成。三是貧困地區經濟增長緩慢造成貧困的產生，經濟增長緩慢影響居民收入水平的提高，進而造成貧困發生率上升。從貧困產生的原因出發，金融扶貧的作用機制主要從以下三個方面分析。

(一)促進貧困人口資本形成

根據納克斯的“貧困惡性循環”理論，資本缺乏成為貧困產生的重要原因，該理論認為，貧困是由于存在著若干個互相聯系、相互作用的“惡性循環系列”，即“低收入—低儲蓄能力—低資本形成—低生產率—低產出—低收入”的循環，這個惡性循環使貧困在封閉圈內徘徊，使貧困人口無法走出貧困。貧困不僅造成貧困人口資本積累無法形成，同時由于存在“社會排斥”使貧困人口很難取得其他社會資本幫助，所以貧困產生的重要根源就是資本積累不足導致影響其發展，進而難以實現貧困人口的脫貧。金融扶貧可以打破資本的“社會排斥”，促進貧困人口資本形成，為貧困人口脫貧和實現可持續發展提供資本支撐，進而實現“高資本形成—高生產率—高產出—高收入—高儲蓄能力—高資本形成”的良性循環。

因此，在脫貧攻堅中，發揮金融扶貧的作用，就要發揮金融的信貸功能，通過貸款產品創新和利息優惠等政策，提高金融機構對貧困人口的信貸扶貧覆蓋面，滿足貧困人口的信貸要求，幫助貧困人口促進資本形成，進而實現貧困人口脫貧。主要途徑是通過建立互助合作金融、小額信貸業務和發展普惠制金融，徹底解決貧困人口“貸款難”的問題，打破“貧困的惡性循環”，加快促進資本形成，使脫貧攻堅進入良性循環。比如，金融扶貧中的尤努斯首創的小額貸款是促進貧困人口資本形成的重要機制，尤努斯認為：“借貸是人權，是窮人也應擁有的權利，而為窮人提供小額貸款，是消除世界性貧困的最有力的武器。”[2]通過小額貸款可以為貧困人口提供基本生產資料，使其擺脫高利貸剝削，實現自我雇傭、自我發展，進而走出貧困[3]。

(二)促進貧困人口能力提升

根據阿瑪蒂亞·森的“權利貧困”理論，貧困的實質是能力的缺乏，其理論的主要特點是突破了傳統的將貧困等同于低收入的狹隘觀點，把能力納入貧困的衡量標準，其主要政策建議是通過重建個人能力來使貧困人口走出貧困。此外，根據舒爾茨的“人力資本”理論，人力資本差異是形成地區發展差異最重要、最活躍的因素，經濟發展主要取決于人力資本，而不是自然資源或者資本的存量。因此，金融扶貧要以提升貧困人口能力為核心，通過滿足貧困人口金融供給，使其具備自我發展、自我提高的能力。這對金融扶貧提出了更高的要求，因為促進貧困人口能力提升，不僅要解決貧困人口基本的溫飽問題，還要使其具備獲得更好生活和實現自我發展的能力[4]。也可以認為，金融扶貧中的能力提升是貧困人口資本形成的深化，它要求金融扶貧在提供資本形成的基礎上，為貧困人口提供一個可持續的發展體系，促進貧困人口徹底擺脫貧困。

在脫貧攻堅中發揮金融扶貧作用，就要發揮金融促進貧困人口能力提升的功能。首先，金融扶貧要關注對貧困人口的教育、培訓和醫療等，為貧困地區教育和醫療事業等的發展提供資金支撐，為貧困人口能力提升提供各項服務，培養他們走出貧困、提升生活品質的能力，進而促進貧困人口徹底脫貧[5]。其次，金融機構還可以充分發揮信息靈敏的優勢，為貧困人口提供信息和技術服務，把從政府和市場獲得的信息和技術傳遞給貸款的貧困人口，既降低貸款農戶經營風險，也提高了金融機構貸款的安全性。再次，金融扶貧要注重貧困人口的社會性幫助，通過幫助貧困人口建立社會參與網絡，提升社會交往能力，獲得社會資本。

(三)促進貧困地區經濟增長

根據西蒙·庫茲涅茨的倒U型發展理論，經濟的增長和收入分配的不平等程度之間，存在著倒U型發展關系，即隨著經濟的增長，收入分配不公平程度加劇，但是這種不公平程度在經濟增長達到中等水平之后，隨著經濟的增長又開始下降。我國現在正處于從中等收入階段向高收入階段邁進的時期，因此隨著經濟增長，收入分配不公平程度將降低，這有利于脫貧攻堅的實現。因此，在脫貧攻堅中發揮金融扶貧的作用，就是要充分發揮金融促進貧困地區經濟增長的功能，以經濟增長帶動貧困地區發展和貧困人口收入水平的提高，這是從宏觀層面對金融扶貧提出的要求[6]。金融支持經濟發展進而實現脫貧攻堅的具體作用機理是：通過金融支持貧困地區三大產業的發展和結構優化、貧困地區設施建設及基本公共服務發展等，促進貧困地區經濟增長，進而實現居民收入增加，使原來處于貧困線以下的人口由于收入增加而達到貧困線以上，實現貧困發生率的下降，達到金融扶貧的目的，進而實現脫貧攻堅的目標[7]。

二、金融扶貧過程中的金融需求分析

近年來，隨著經濟的發展，我國金融也取得了巨大的進步。但是，目前我國金融發展現狀仍然不能滿足脫貧攻堅的需要，金融仍然是實現精準扶貧脫貧攻堅的短板和制約因素。

(一)資本形成的金融需求

隨著我國扶貧開發深入推進，金融扶貧資本需求仍然是以信貸為主要方式，但是信貸需求的主體日益多元化。主要的信貸需求有以下幾個方面：一是農戶信貸需求以資本形成為主要目的。在扶貧開發初期，貧困人口的融資需求主要是結婚、買房等消費性的需求，但是隨著扶貧開發的深入，在精準扶貧脫貧攻堅階段，貧困人口開始從事附加值較高的種養殖業、工商業等，因此這方面的信貸比例開始上升，并且隨著貧困人口實現脫貧，他們所從事的產業也會日益開拓發展，貧困人口信貸的需求會更加注重資本形成，這反映了扶貧開發不斷深入的必然趨勢[8]。二是農村貧困地區中小企業融資需求越來越強烈。農村貧困地區的中小企業主要集中在農產品加工與流通領域，融資需求與農業生產的性質相關，許多融資是季節性的，并且風險極大，因此，既要滿足貧困地區中小企業的融資需要又要降低金融機構的貸款風險，是我們在脫貧攻堅中實現金融支持所要面臨的主要難題之一。三是農村專業合作社成為農村新型融資主體。農村專業合作社是貧困地區資本形成的重要融資主體，也是脫貧攻堅進程中金融機構的重要服務對象。隨著我國農村專業合作社的完善和發展，貧困地區資本形成的重要途徑就是農村專業合作社的融資。《農村合作社法》明確指出：“國家政策性金融機構應當采取多種形式，為農民專業合作社提供多渠道的資金支持。具體政策由國務院規定。國家鼓勵商業性金融機構采取多種形式，為農民專業合作社提供金融服務。”這條法律規定為各個金融機構滿足我國農村專業合作社融資需求提供法理依據，將進一步推進貧困地區資本形成，加快脫貧攻堅進程。

(二)能力提升的金融需求

貧困地區由于教育落后造成貧困人口文化程度低、接受新觀念和新技術的能力差，同時，貧困地區衛生等公共事業不發達，造成貧困人口身體綜合素質比較差[9]。由于上述原因，貧困地區雖然勞動力豐富，但是人力資本并不豐富。因此，在脫貧攻堅過程中，為了實現貧困人口個人能力提升和人力資本形成，需要大力促進貧困地區基礎教育、職業教育、高等教育和衛生文化等公共事業的發展，這些事業的發展需要大量的資金投入，而僅僅依靠政府和其他社會力量是遠遠不能滿足這些資金需求的，迫切需要金融參與其中，從而形成新的金融需求[10]。

(三)經濟增長的金融需求

要促進貧困地區經濟增長，必須加快貧困地區產業結構調整，促進三大產業協調發展；必須加快貧困地區基礎設施建設，增強貧困地區經濟增長后勁；必須加快貧困地區公共服務建設，促進貧困地區可持續發展等[11]。無論是產業結構調整還是基礎設施和公共服務建設都需要大量的資金，這些大量的資金僅僅依靠政府財政撥款是遠遠不夠的，必須通過金融來提供[12]。另外，在脫貧攻堅過程中生態保護、移民搬遷、社會保障等方面也會產生大量的資金需要，要滿足這些資金需要，金融也是重要的手段。

三、金融扶貧的路徑選擇

金融扶貧是反貧困的重要手段之一，要實現精準扶貧脫貧攻堅的目標，任務非常繁重，必須通過完善金融功能體系、完善金融機構體系、優化金融生態及進行金融創新來促進金融發展，進而助力脫貧攻堅。

(一)完善金融功能體系

要完善金融功能體系，必須以金融需求為導向，不斷滿足貧困地區和貧困人口的資本形成、能力提升和經濟增長等方面的金融需求，這樣才能提高金融扶貧的針對性和實效性。

第一，以促進資本形成為導向，不斷滿足貧困人口、中小企業和農村合作組織的融資需求，加快貧困地區資本積累，助力脫貧攻堅。一方面，金融機構要精準對接貧困人口貸款需求，促進貧困人口資本形成，提升貧困人口自我發展的能力。各個金融機構對建檔立卡的貧困戶發放小額信用貸款，為貧困戶自我發展助力；建立健全金融精準服務貧困人口的擔保制度，建立貧困人口互保、聯保制度，破解貧困人口貸款難的問題；各個金融機構要根據貧困人口特點進行金融創新，開發符合貧困人口資金需求特點和需求額度的金融產品，滿足貧困人口的金融需求。另一方面，金融機構要扶持中小企業和農村合作組織的發展。現階段，我們脫貧攻堅的主要著眼點是建檔立卡的貧困戶，而貧困地區中小企業和農村合作社并不是金融扶貧的重點對象。但是，沒有貧困地區中小企業和農村合作社的發展，即使扶持了農村貧困戶零星分散的創業項目，其作用也會大打折扣。要實現貧困地區徹底脫貧，就必須促進貧困地區中小企業和農村合作組織的發展，通過它們的引導和扶持，扎實推動農業產業化進程，建立現代農業，進而帶動貧困人口實現脫貧。在金融助力脫貧攻堅過程中，金融機構要注重向中小企業和農村合作組織尤其是中小企業提供融資需求，破解它們“貸款難”的問題，促進它們資本的形成，打破“貧困惡性循環”，推進脫貧攻堅早日實現。

第二，以促進能力提升為導向，注重貧困人口自身能力提升，開發貧困人口的人力資源。金融支持脫貧攻堅，要把金融資金投向基礎教育行業，促進貧困人口基本素質的發展；要用金融支持職業技術教育行業的發展，提升貧困人口的就業能力和創業能力，比如各個金融機構要開展貧困人口助學貸款業務，幫助解決貧困學生上學難問題；要通過金融保險的發展，增強貧困人口防范風險的能力，比如各個金融機構要開發針對貧困人口普惠性的醫療保險業務，防止貧困人口“因病返貧”現象的發生。

第三，以促進經濟增長為導向，加快貧困地區產業發展、公共基礎設施建設和公共服務建設，帶動貧困地區經濟增長，助力脫貧攻堅。一方面，金融機構要精準對接特色產業需求，帶動貧困人口脫貧致富。各個金融機構要根據貧困地區的特點，對接貧困地區的休閑農業、綠色產業、旅游產業等特色產業發展，用金融服務精準對接貧困地區產業發展；各個金融機構要支持貧困地區特色農業基地、現代農業基地和產業園區建設，為貧困地區特色產業發展提供有效載體；積極穩妥推進農村土地制度改革，推進農村承包土地和農村集體建設用地等農村產權抵押、質押，為金融助力特色產業發展提供信用擔保支持。另一方面，金融機構要精準對接公共基礎設施和基本公共服務領域需求，夯實貧困地區經濟社會發展基礎。各個金融機構要進行金融創新、發展多樣化的金融工具，重點支持人居環境整治、農村危房改造、新農村建設等民生工程建設，重點支持貧困地區水利、電力、交通、能源、生態環境建設等基礎設施建設，重點支持貧困地區文化、醫療、衛生等基本公共服務項目建設。

(二)完善金融機構體系

政府要出臺相關政策措施，引導、鼓勵各類商業性、政策性、開發性和合作性等金融機構加大對脫貧攻堅的支持力度，形成各類金融機構既互相競爭又各負其責的金融支持脫貧攻堅的態勢。

第一，商業性金融機構要下沉服務重心，主動對接脫貧攻堅。商業性金融機構本質上是追求利潤最大化的金融企業，其社會責任相對較少，但是并不意味著商業性金融機構沒有社會責任。大中型商業性金融機構要通過優化網點布局，強化基層網點營業能力，增強農村貧困地區的金融供給，積極主動服務脫貧攻堅。尤其是，中國農業銀行和郵政儲蓄銀行要發揮網點分布廣泛的特點，不斷優化金融服務，在脫貧攻堅中大有作為。中小股份制銀行、城市商業銀行要加強脫貧攻堅業務創新，改進貸款流程，簡化審批手續，利用批發貸款、委托貸款等方式，不斷加強服務貧困地區和貧困人口的能力。

第二，政策性、開發性金融機構要優化業務設置，積極服務脫貧攻堅。政策性、開發性金融機構經營的最大目的是追求社會效益的最大化，因此它們在助力脫貧攻堅過程中的地位是不可或缺的。要通過適當的政策安排，讓財政貼息資金和金融機構部分富余資金向政策性、開發性金融機構流動，拓寬它們的資金來源渠道；要特許國家開發銀行、中國農業發展銀行發行專項用于脫貧攻堅的金融債券，同時政府給予貼息補助；國家開發銀行、中國農業發展銀行要創新機構設置，建立專門的扶貧開發事業部來開展脫貧攻堅業務，同時可以依法享受國家稅收優惠。總之，政策性、開發性金融機構要通過不斷加強自身經營管理，強化自身業務素質，在保障資金安全的前提下，不斷提高投放資金的使用效率，不斷發揮政策性、開發性金融機構服務脫貧攻堅的效用。

第三，合作性金融機構強化服務基層的職能，積極服務脫貧攻堅。合作性金融機構中的農村合作社、農村商業銀行和農村合作銀行要充分發揮自己服務“三農”、聯系“三農”的優勢，充分發揮自身網點、業務、人員等資源貼近農村的優勢，繼續發揮好農村金融主力軍的作用，服務于脫貧攻堅的社會發展大局；要堅持服務“三農”原則，加強自身改革，完善法人治理機構，提高資本充足率，建立激勵約束機制，優化自身業務流程，在服務脫貧攻堅中不斷完善、發展、壯大自己。

第四，創新金融機構以增加貧困地區資金供應。新設金融機構要以脫貧攻堅為中心任務，堅持面向“三農”，為貧困地區和貧困人口提供特色化、精準化的金融服務；要優先支持貧困地區建立村鎮銀行、互助銀行、小額貸款信用公司、農民合作銀行等，用金融機構創新發展來彌補傳統金融的空白，實現金融機構在貧困地區和貧困人口中的全覆蓋。

(三)優化金融生態

良好的金融生態能夠促進金融健康持續發展，金融的健康發展，又可以促進金融生態的優化，進而推進經濟的發展和社會的進步。我們要不斷營造良好的金融生態，以良好的金融生態助力脫貧攻堅任務的實現。

第一，要加強金融支持脫貧攻堅的輿論宣傳。要利用報紙、廣播、電視、網絡、移動終端等多種形式，對金融機構支持脫貧攻堅進行大力宣傳，讓貧困地區和貧困人口對脫貧攻堅的金融服務政策有充分了解，增強貧困地區和貧困人口利用金融政策的意識和能力。同時，對于金融服務脫貧攻堅的典型案例和成功經驗要加強宣傳推薦，營造金融支持脫貧攻堅“學、趕、超”的輿論氛圍。

第二，要加強貧困地區金融基礎設施建設。要大力發展貧困地區金融基礎設施建設，尤其是互聯網建設，推動新的支付方式和結算方式在貧困地區廣泛應用；對貧困地區的金融網點不能“一撤了之”，要優化貧困地區金融網點布局，為貧困地區和貧困人口提供基本的金融供給。同時，制定、修改、完善相關金融法規制度，促進金融支持脫貧攻堅的法治化建設。

第三，要加強貧困地區信用評級創新。要以精準識別和精準定級為基礎，建立一套針對貧困地區生產能力、發展前景、資產負債、信用狀況的全新的、動態的信用評價體系；要實現農村貧困人口的信用信息與建檔立卡貧困戶信息對接，建立由金融機構、農村基層組織、村委會成員和致富帶頭人等多方參與的金融信用信息數據庫。

第四，要對貧困地區實行差異化的金融監管政策。由于貧困地區的金融風險與普通地區不一樣，因此在制定貧困地區金融監管政策時，要堅持差異化的原則。要改革金融機構考核指標，在貧困地區實行盡職免責的貸款制度；要根據貧困地區的金融機構風險、成本及收益的具體情況制定差異化的監管目標，在設定呆壞賬核銷率、資本充足率時，既要考慮金融機構的實際情況，更要考慮到貧困地區用款企業的特殊性；有關部門要嚴厲打擊金融詐騙、非法融資、使用假幣等金融違法犯罪行為，維護金融市場秩序健康穩定，營造良好的金融生態環境。

第五，要加強金融與財稅政策的配合。金融和財稅政策可以互相協調、互相促進，共同助力脫貧攻堅。財政要通過財政補貼、稅收優惠、資金支持、信用擔保、風險承擔等方式，繼續加大對金融機構服務貧困人口金融業務的支持，引導金融資源更多地服務精準扶貧、脫貧攻堅；金融機構要通過支持各級政府建立扶貧產業基金、設立政府融資擔保機構及支持地方政府發行地方債券等，不斷加大財政資金的扶貧力度。

(四)加強金融創新

政府要出臺各種優惠政策，支持貧困地區金融創新，同時各類金融機構要實施金融產品創新工程，增加對貧困地區的金融供給，進而助力精準扶貧脫貧攻堅。

第一，政府可以制定金融政策創新多種金融貨幣政策工具，鼓勵和引導金融機構支持脫貧攻堅。一是政府設立扶貧再貸款基金，用更加優惠的利率甚至可以用無息的方式向金融機構發放定向貸款，重點扶持金融機構的扶貧金融業務，重點鼓勵金融機構支持貧困地區發展特色產業，重點鼓勵金融機構支持貧困人口就業創業；二是設立貧困貸款風險補償基金，重點開展扶貧擔保業務，以便增加貧困地區和貧困人口的信用等級和貸款能力，消除金融機構的信息不對稱現象，增加貧困地區和貧困人口的貸款業務；三是建立政府貼息貸款機制，對于專項投入貧困地區和貧困人口的貸款資金，通過貼息的方式，補償金融機構因為低息發放貸款造成的政府損失；四是政府支持金融企業發行扶貧政策性金融債券，籌集的資金堅持專款專用的原則，主要用于易地搬遷、產業扶持、就業培訓等脫貧攻堅中。

第二，金融機構要根據扶貧攻堅的需要，實施金融產品創新工程，通過個性化的金融產品設計達到精準扶貧脫貧攻堅的要求。一是對信貸產品進行創新。各個金融機構要組成專門的調研隊伍，到貧困地區進行調研，根據貧困地區的產業特點、資源條件、信貸需求和經濟狀況來制定專門的信貸產品，以滿足貧困地區特殊的信貸要求，發揮金融助力精準扶貧、脫貧攻堅的作用。二是對抵押貸款進行創新。各個金融機構尤其是地方性金融機構，在做好農戶聯保貸款、農戶小額信用貸款的同時，要積極開展新的抵押貸款創新，做好農村土地承包權和農村住房抵押權的試點工作，并且積極開展針對大學生、農民工、鄉鎮企業等的質押貸款創新，發揮金融助力精準扶貧、脫貧攻堅的作用。

第三，創新保險產品，精準對接脫貧攻堅多元化的保險需求。金融保險機構要根據貧困地區和貧困人口的特點，實現保險創新，開發特色化的農產品保險、健康保險及創業保險等，為貧困地區經濟發展提供堅強的保障。一是要加大對貧困地區農業保險需求的供給力度，積極開發新的保險業務，以滿足貧困地區農業生產的多樣化需求；二是要加大對貧困地區健康保險的供給，著力解決貧困人口“因病致貧、因病返貧”的問題，大病醫療保險要逐漸向貧困人口傾斜；三是健全貧困地區創業保險制度，積極發展小額信貸保險，為貧困人口創業脫貧提供信用支持，增強貧困地區和貧困人口可持續發展的能力。