論民主黨派與科學民主決策

賀 凱

(中國社會科學院研究生院， 北京 102488)

改革開放之后，我國通過對建國以來經驗教訓的總結，認識到了科學民主決策對國家治理的重要意義。早在1986年7月31日，時任國務院副總理萬里在全國軟科學研究工作座談會上發表了題為《決策民主化和科學化是政治體制改革的一個重要課題》的講話，提出“政治體制改革的一個極為重要的方面，就是要充分發揮社會主義民主，真正實行決策的民主化和科學化”[1]。自中共十三大以來，歷屆政治報告中均對決策科學化民主化有所論述*在黨的正式文件中提到“決策的民主化和科學化”始于十三大報告。十四大報告指出:“決策的科學化、民主化是實行民主集中制的重要環節，是社會主義民主政治建設的重要任務。領導機關和領導干部要認真聽取群眾意見，充分發揮各類專家和研究咨詢機構的作用，加速建立一套民主的科學的決策制度。”十五大報告提出:“逐步形成深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智的決策機制，推進決策科學化、民主化，提高決策水平和工作效率。”十六大報告指出:“要完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制，推進決策科學化民主化。”十七大報告提出:“推進決策科學化、民主化，完善決策信息和智力支持系統，增強決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關的法律法規和公共政策原則上要公開聽取意見。”十八大報告指出:“堅持科學決策、民主決策、依法決策，健全決策機制和程序，發揮思想庫作用，建立健全決策問責和糾錯制度。”。中共十九大進一步提出“健全依法決策機制，構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行機制”[2]。特別值得一提的是，習近平同志在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話中強調，國家決策能否實現科學化、民主化是“評價一個國家政治制度是不是民主的、有效的”[3]重要標準之一。

一、科學民主決策的理論意義與現實形勢

科學民主決策不僅涉及政治的本質、民主理論、社會主義制度等重大理論問題，在中國特色社會主義進入新時代后，當代中國政治領域出現了一系列新特征，進而導致決策的科學化、民主化范疇也隨之出現了一些新的形勢。

(一)科學民主決策的理論意義

1.決策是政治領域的重大問題

戴維·伊斯頓認為，政治是社會價值的權威性分配[4]。對任何一個國家來說，都會有一套體制機制解決分配什么、怎么分配、誰來分配、什么時候分配、分配得怎么樣等問題，這種分配即決策。這種體制機制即公共決策體制機制。人類的歷史無數次證明，正確的決策“可以給人民帶來幸福，可以拯救逆境中的國家，使其躋身于世界先進行列，甚至可創立一個新的時代”，而錯誤的決策“則會給人民帶來災難，甚至毀掉一個國家”[5]。由于公共決策體制機制觸及各國政治體制的核心，“通過分析一個國家的決策制度和決策過程，就可以看到這個國家的政治發展水平”[6]，故鉆研本國政治或比較政治的學者一般會圍繞決策諸領域問題展開研究。

2.決策民主是民主兩大主題之一

不論古今中外怎樣論述民主，民主的內涵必然是一國民眾在領導人選擇和政策制定方面能按照少數服從多數的原則自主地做出決定。因此，民主包括選舉民主和決策民主兩大主題。做到選舉民主，就可以使民眾能夠選擇代表其利益的政治人物，明確權力的授受關系；做到決策民主，就可以使民眾能通過直接或接近直接的方式持續影響決策，保證決策結果反映大多數人的利益。西方選舉機制下產生的政治人物邏輯上會對民眾負責，但選出之后民眾對其的控制就較為有限，加之受其他因素的影響，決策者不一定會做出反映多數民眾利益的決策。此時，決策民主的價值就凸顯出來了。

3.科學民主決策在社會主義國家更為關鍵

萬里同志在前述講話中還指出：“解決了決策民主化、科學化的問題，就能夠大大完善和鞏固我國的社會主義制度，充分發揚億萬人民的主人翁責任感，充分發揮他們的積極性和創造性，也就能夠充分發揮社會主義制度的優越性。”[1]社會主義的本質特征是公平正義，社會主義國家憑借所掌握的資本主義國家無法掌握的海量財富和資源，負責給民眾提供基本的，甚至超出基本的公共產品和服務，不斷解決“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”[2]，進而保證人民的幸福，實現國家的長治久安。

(二)科學民主決策的現實形勢

1.決策體制機制變遷

觀察現階段中國政治，目前在決策領域最明顯、最重要的特征就是決策權力的集中統一，表現為樹立核心意識和地位、新設立若干中央領導小組統籌協調相關黨政機構并由最高領導人擔任多個重要領導小組的組長、強化中共黨組權力的同時要求其向黨內最高決策機構匯報工作等方面。這種決策體制加強了中國共產黨及其最高領導人的權力和權威，是事關執政黨和國家前途命運的正確的政治設計，有利于使用既有體制的力量推動全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨戰略布局的協調推進。然而，國家治理體系和能力有待適應決策體制機制的種種創新，最終實現現代化。

2.決策復雜性增加

進入全球化時代以來，我國與國際的交往更加頻繁，國內國際因素互相影響更加深遠，在決策領域，外交決策要考慮國內影響，內政決策也無法忽視其國際反應，這增大了決策的復雜性。目前，我國任何一項重大決策都涉及多個專業領域，甚至牽一發而動全身，需要做出配套安排。如放開二孩政策，就與衛生、教育、公安等領域相關，必須由多個部門協調開展工作。另外，改革開放近40年來，社會分層明顯、思想多元、利益多樣，如何協調各種不同利益，如何防止利益集團對決策的負效應，都是擺在決策者面前的重要課題。

3.決策參與擴大

隨著民眾知識素質的提高，特別是中產階層的壯大，對利益表達和利益實現的要求越來越高，人們爭取對自身利益最大化的決策出臺，反對制定于己不利的決策。專家學者也憑借專業優勢，大規模深度參與決策過程。在某一特定行業，均有相關企業、行業協會、專業研究機構代表一定的立場，爭取國家某一政策的出臺、終結或修訂。決策者為了使決策得到全社會的認同，越來越無法忽視各方面的決策參與要求。

二、民主黨派參與科學民主決策的優勢

新中國成立以來，特別是改革開放以來，民主黨派作為體制內的以知識分子為主體的政治組織，也“試圖影響社會價值的分配”[7]，長期持續性參與黨和國家的重大決策。由于民主黨派自身具有制度優勢、渠道優勢、組織優勢，其已經全面介入公共決策的各個環節，并與公共決策機構和決策者建立了較為密切的聯系機制，一定程度上提高了決策的科學化、民主化水平[8]。

(一)制度優勢

中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國的一項基本政治制度[9]。中國共產黨作為執政黨，負責領導整個國家；各民主黨派作為參政黨，擔負“參政議政、民主監督，參加中國共產黨領導的政治協商”[9]等基本職能。民主黨派積極履行各項職能，主觀上力求完善公共決策、助力國家治理。履行職能的同時，吸納一部分(執政)黨外精英加入組織，并在組織內發揮作用，客觀上起到了促進政治社會化、實現有序政治參與、維護政治穩定的作用。我國的政黨制度是執政黨根據馬克思主義理論和本國國情科學設計的，具有合理性，是我國對人類政治文明的一大貢獻。為了發展社會主義協商民主、為了增強我國政黨制度的國際話語權，中國共產黨仍然在不斷完善多黨合作的體制機制。

(二)渠道優勢

各民主黨派積極尋求通過調研報告與建議、黨外人士座談會、協商會、政協提案等形式影響決策。與之對應，介入公共決策的渠道是非常暢通的。2017年3月，時任全國政協副主席、民盟中央常務副主席張梅穎在接受中央電視臺《焦點訪談》節目采訪時提到：“我個人是個參與者，也是個見證者，在協商現場我也實實在在地感受到國家經濟社會發展脈搏的這種跳動。一個參政黨的建議由規范化的渠道，能夠順暢地進入中共中央國務院的重要議事日程，而且轉化為具體政策和實施方案，我認為整個程序已經成為多黨合作的工作常態。”[11]

渠道1：直接接觸中共領導

各民主黨派中央領導每年與中共中央領導至少有4次正式的座談，分別是：每年全國“兩會”前，國務院總理主持召開座談會，聽取黨外人士代表對《政府工作報告(征求意見稿)》的意見、建議；每年7月，中共中央總書記主持召開黨外人士座談會，就當前經濟形勢和下半年經濟工作聽取黨外人士的意見和建議；每年中共中央全會前，中共中央總書記主持召開黨外人士座談會，聽取黨外人士對中共中央全會文件(征求意見稿)的意見和建議；每年中央經濟工作會議前，中共中央總書記主持召開黨外人士座談會，就當年經濟形勢和明年經濟工作聽取黨外人士的意見和建議。在座談會上，一般由各黨派主席依次發言8分鐘，發言稿約2 000字。除此之外，每年春節前，中共中央總書記會與黨外人士共迎新春。換屆年的全國“兩會”前，中共中央會舉行民主協商會，就國務院機構改革和職能轉變、中共中央擬向新一屆全國人大一次會議推薦的國家機構領導人員人選建議名單和擬向全國政協新一屆一次會議推薦的全國政協領導人員人選建議名單，向各民主黨派中央、全國工商聯和無黨派人士通報情況，聽取意見。另外，各民主黨派中央每年通過考察調研形成的意見建議，可以通過機要文件交換系統直送中共中央或國務院有關領導。收到意見建議的領導同志一般都會對其作出批示，要求有關方面閱研*這一渠道在實際政治過程中最為有效。一些地方政府逐級反映問題、申報項目，可能沒有效果，而通過黨派反映上去，就很容易使問題得到解決、項目得以設立。這是黨派受到地方黨委政府重視的原因之一。。

渠道2：通過人民政協

各級人民政協雖然不是憲法正式規定的國家機構，但1954年人民代表大會取代其權力機關地位和作用后，它逐漸成為“中國人民愛國統一戰線的組織”“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構”“中國政治生活中發揚社會主義民主的一種重要形式”，承擔著“政治協商、民主監督、參政議政”[12]的職能。通過人民政協這個制度化渠道，參加人民政協的各黨派團體、各族各界人士可以“圍繞改革發展穩定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施之中廣泛協商、凝聚共識”[13]。在每年全國政協的全體會議上，各民主黨派提交黨派中央名義的提案，并作口頭發言和書面發言，在黨派界別的聯組會上與到會的中共中央政治局常委直接互動，推動一些問題的解決，影響公共決策。平時，各黨派或黨派成員通過出席會議(如全國政協專題議政性常委會、專題協商會、雙周協商座談會等)、報送社情民意信息、擔任政協有關職務等形式，在人民政協平臺上履職盡責。

渠道3：通過人民代表大會

根據代表理論，代表由誰選舉產生就對誰負責，我國的人大代表“不是按黨派產生，而是按地區、由選民或下一級人民代表大會選舉產生，應對本地區的選民負責”，“不能代表自己的政黨”[14]。在人大擔任代表的民主黨派成員，不以黨派身份在人大進行活動，但不影響他們“在人民行使國家權力的實際運作中充分發揮自己的特殊作用”[14]。身為黨派成員的人大代表主要以自身工作或專業為根據，去提出議案或建議，參加審議、調研、執法檢查，與群眾保持聯系等，其“參政議政”“民主監督”的意識和習慣，更有利于他們履行義務。

渠道4：通過統一戰線工作部

統一戰線“是指中國共產黨領導的、以工農聯盟為基礎的，包括全體社會主義勞動者、社會主義事業建設者、擁護社會主義愛國者、擁護祖國統一和致力于中華民族偉大復興愛國者的聯盟”，“統一戰線是中國共產黨凝聚人心、匯聚力量的政治優勢和戰略方針，是奪取革命、建設、改革事業勝利的重要法寶”[10]。統一戰線工作部(以下簡稱統戰部)是負責執行中共統戰政策的職能部門。中共中央統戰部經常召開黨外人士情況通報會，由部長主持，副部長通報中共某次會議精神、某份文件精神，有時需要黨派中央主席聽取通報后作發言或表態性簡短發言；經常邀請黨外人士到部機關閱讀中共中央或國務院文件的征求意見稿，為便于黨外人士準備之后的發言，閱讀文件前會有文件起草組成員就文件作說明；定期召開民主黨派中央常務副主席會議，由副部長主持，研究溝通近期工作。

(三)組織優勢

截至2015年底，各民主黨派成員總數已達106.58萬人。其中中國國民黨革命委員會(民革) 120 959人，中國民主同盟(民盟)270 330人，中國民主建國會(民建)166 964人，中國民主促進會(民進)150 997人，中國農工民主黨(農工黨)147 984人，中國致公黨(致公黨)48 797人，九三學社156 726人，臺灣民主自治同盟(臺盟)3 044人*數據來源于中共中央統戰部一局(黨派工作局)干部在中央社會主義學院培訓班的講座課件。。黨派成員主要遍布于全國的大中城市，精英人物居多(許多是本地區本領域的專家或本單位的領導)。由于存在對黨派領導的政治安排，黨派中央主要領導是副國級領導人，省級組織主委一般是副省部級領導，以此類推。每個黨派有長期固定的組織發展重點。如農工黨有55.9%的黨員是醫藥衛生界人士[15]，有條件對醫藥衛生體制改革、健康中國建設等方面建言獻策。各黨派普遍通過黨內運作機制，整合全黨資源，以組織的力量參與公共決策。同時，黨派既在體制內，又不掌握公共資源及其分配權，能超脫于各種局部利益，以公共利益為目的出現在政治領域中。我國傳統知識分子有修身、齊家、治國、平天下的家國情懷和先天下之憂而憂、后天下之樂而樂的優良傳統，加上直言敢諫的特性，這些都深刻反映在黨派成員身上。種種客觀和主觀條件決定了民主黨派可以作為中立者、旁觀者并站在專業的角度發出自己的聲音，為國家治理提供獨特的評價和觀點，有利于提高決策的科學民主化水平。

三、民主黨派參與科學民主決策的優化路徑

雖然民主黨派具有其他組織或個人無法比擬的優勢，但不得不承認，民主黨派還存在代表性不強、智力優勢減弱、自身建設緩慢、經費與編制不足等問題。作為中國特色社會主義參政黨，民主黨派要通過外部支持和內部更新的方式，快速適應決策體制機制的不斷創新，為多方面決策參與提供獨特平臺，向執政黨貢獻有實際意義的智慧和力量。

(一)各方積極支持民主黨派發揮作用

中共十九大報告提出“堅持長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共，支持民主黨派按照中國特色社會主義參政黨要求更好履行職能”[2]。習近平同志在2015年指出，“堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，更好體現這項制度的效能，著力點在發揮好民主黨派和無黨派人士的積極作用”，“要支持民主黨派加強思想、組織、制度特別是領導班子建設，提高政治把握能力、參政議政能力、組織領導能力、合作共事能力、解決自身問題能力”[16]。所以，相關方面應進一步改善對民主黨派的工作。人民政協可將黨派視為最主要的工作對象，鞏固好政協這個發揮黨派作用的平臺。統戰部在尊重黨派政治自由、組織獨立和法律地位平等[17]的基礎上，做好黨派工作，并大力推進多黨合作事業、積極落實中共各項統戰政策。財政部門應理解多黨合作的戰略意義，隨著黨派職能的增加，加大對黨派工作的支持力度。編制管理部門應區別對待不同類別機關的編制調整需求，按黨派黨員人數、黨派職能的變化情況，相應地增加黨派機關工作人員的編制數。各政府部門積極配合黨派的調研項目，并盡最大可能提供詳實的數據、全面的信息。

(二)積極穩妥推進政治體制改革

習近平同志在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話中指出：“在全面深化改革進程中，我們要積極穩妥推進政治體制改革，以保證人民當家作主為根本，以增強黨和國家活力、調動人民積極性為目標，不斷建設社會主義政治文明。”[3]為此，首先要做好選舉民主建設。中國共產黨是我國政權根本性的領導力量，根據《中國共產黨章程》，黨的各級代表大會的代表和委員會的委員需要通過黨內民主的方式選舉產生。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，根據《中華人民共和國憲法》，由我國公民通過直接或間接的方式選舉產生各級人大代表，再通過全國人民代表大會選舉產生“一府兩院”。我國各級黨委政府“直接決策者”*“直接決策者”一詞來源于查爾斯·林德布洛姆的《決策過程》，上海譯文出版社1988年版，第115頁。的選擇過程，離不開選舉民主機制發揮作用，因此一定要通過制度建設，規范權力的來源路徑，讓全社會認識到明確權力授受關系的重要意義，為選舉民主的發展創造條件。其次要加強協商民主建設。為了不斷發展社會主義民主政治，執政黨開辟了一條新路徑，就是加強協商民主建設。協商民主恰恰是決策民主的題中應有之義。可以在中國共產黨的領導下，“繼續重點加強政黨協商、政府協商、政協協商，積極開展人大協商、人民團體協商、基層協商，逐步探索社會組織協商”[18]。將各類協商引入公共決策過程，讓不同利益充分表達，互相妥協，最終求取各方利益的最大公約數。第三要嚴格規范決策程序。堅持實現決策過程的制度化，排除人為因素對決策的不確定性影響。在執政黨決策方面，“凡屬重大問題都要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，作出決定”[19]；在行政決策方面，“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確”[20]。并且要根據國際通行的現代決策理念、技術、方法(如大數據)進行決策，借鑒私人部門決策的成功做法，做好決策工作。有了一整套完善的符合國情的政治體制，民主黨派就可以更加規范地參與公共決策。

(三)提升民主黨派制度化水平

對照亨廷頓的制度化理論*亨廷頓在《變遷社會中的政治秩序》一書中認為適應性就是“適應環境挑戰的能力和存活能力”，可以通過組織存在的年代、組織領導人換代的次數、組織職能的適應性來進行衡量；復雜性意味著“一個組織越復雜，其制度化程度就越高”，可以通過考察下屬組織的數量和專業化來衡量；自主性是“政治組織和政治程序獨立于其他社會團體和行為方式而生存的程度”；內部協調性意味著“一個組織越團結，越具有內聚力，其制度化程度也就越高；相反，組織越不團結，其制度化程度也就越低”。，中共的制度化水平在改革開放以來，特別是十八大以來迅速提高。民主黨派素有以執政黨為師的光榮傳統，也應提高自身的制度化水平：第一，增強組織的適應性，尋求各界的理解和支持，發揮主觀能動性解決自身問題，保證和執政黨的長期共存；做好高層次人才儲備，培養優秀的領導人才，保證參政黨的事業后繼有人；專注于民主黨派三項職能中的兩項——參政議政和參加中國共產黨領導的政治協商，著眼于如何更好地履行這兩種重要職能而進行自身建設。第二，增強組織的復雜性，理順中央組織、地方組織和基層組織的關系，嚴格貫徹民主集中制；通過現代技術手段保證中央領導與基層黨員的溝通，全面了解黨員的利益或愿望，掌握他們的動態和專長；各級機關可設置與重點職能相對應的部門，同時設立民主監督部(負責履行民主監督職能)、社會工作部(負責加強本黨派與社會的聯系)等服務重點職能的部門。第三，增強組織的自主性，在堅持中國共產黨的領導的前提下，通過黨內由低到高不同職位的鍛煉，使骨干黨員由專家成長為專家+政治家+社會活動家，培養有黨派特點的復合型高級領導。第四，增強組織的內部協調性，扭轉黨派組織過于松散的局面，維護黨的團結統一；黨員和黨的各級機關干部應忠誠于社會主義事業，嚴格遵守紀律，保證黨的高效有序運轉。

(四)完善民主黨派黨內決策機制

根據黨派的章程，每5年一次的全國代表大會是黨內最高決策機構，負責討論和決定黨的重大事項。故此，應發揚黨內民主，使與會人員充分反映所代表的黨員的愿望和要求，并對代表的各種意見建議及時作出回應，使代表大會作出的各項決議體現全黨的意志。在全國代表大會閉會期間，由中央委員會討論和決定黨的工作方針和任務。在中央委員會閉會期間，由中央常務委員會行使中央委員會的職權。每年舉行一次的中央委員會全體會議和每年舉行四次左右的中央常務委員會，參會人員均為黨的骨干，會議研究和決定的均為黨內重大的政治和人事問題。所以，應在會前將會議議題和材料發給參與人員，會上充分討論，表決通過。在中央常務委員會閉會期間，根據議題的不同，由中央主席會議或主席辦公會議作出決定。在黨派機關日常工作中，公文流轉做到規范有序。最終形成完備的重大意見建議的集體討論或書面溝通機制，使公共決策參與體現本黨的意志。

(五)加強民主黨派內部智庫建設

民主黨派由于人才薈萃、智力密集，善于給執政黨乃至社會各界貢獻智慧。但黨派內部仍需要有專門的研究機構，為本黨派提供智力支持，最終服務于中國共產黨領導的多黨合作事業。建議設立黨派中央機關直屬的事業單位——政黨信息與研究中心(以下簡稱中心)，其性質是為黨派中央和中央機關服務的信息分析和研究機構。中心作為中國特色社會主義參政黨內部的新型智庫，多渠道收集中國共產黨及各民主黨派的動態信息，并依托各種文件、圖書、報刊、檔案等研究素材，梳理分析中國各政黨的歷史經驗、現實進展和理論觀點，研究執政黨治黨、治國、治軍相關重大問題，預估黨派自身建設的發展趨勢，將各種研究成果編成內部參考資料報送領導同志[21]。通過中心這個平臺，可以廣泛聯系黨派內外專家學者、黨務工作者，動員各種力量，提供完善當代中國政黨制度的參考；發現人才、儲備人才、凝聚人才，充分發揮他們的聰明才智，實現人才強黨；提出切實可行的本黨派思想、組織、制度、機關建設的意見建議，做中央領導身后的智囊；為民主黨派的參政議政和政治協商提供可用素材，提升黨派政治參與的質量和水平。