第二輪地方志書政府法制建設部類編纂若干問題的思考①

呂飛飛

（柳州市地方志編纂委員會辦公室，廣西 柳州 545001）

第一輪地方志編修過程中，因各級政府法制工作尚處于“文革”結束后的恢復重建階段，相關工作亦在逐步推進，因而政府法制建設部類如何反映在新編地方志書中，尚未能引起業界人士的更多關注，已出版發行的首輪志書中記及此事項者亦較為少見。第二輪修志工作開展以來，從國家到地方，各級政府已將政府法制建設作為施政的重點。從新一輪編修的市、縣（區）志書來看，對于政府法制建設部類的認知不同、記述各有異同，并有淡化記述以至缺漏記述等現象。就此并結合筆者近年參與《柳州市志（1991-2005）》政府法制建設部類志稿的編纂體驗，特提出以下初淺見解求教于行內方家。

一、政府法制建設部類名稱的確定

在筆者所閱過的二輪志書中涉及政府法制建設部類中，該部類名稱有：《韶關市志（1988—2000）》設為“法制”，《天等縣志（1986—2005）》設為“法制建設”，《桂林市志（1991—2005）》設為“法制工作”，《北海市志（1991—2005）》設為“行政執法”，《蕪湖市志（1986—2002）》設為“依法行政”，《焦作市志（1987—2000）》設為“政府法制”，《中山市志（1979—2005）》設為“政府法制建設”等。這些名稱的概念內涵和外延緊密相關，需要進一步探討。

從法制和政府法制的概念來看，將該部類名稱設定為“法制”“法制工作”及“法制建設”，屬“帽子”太大。法制的概念外延遠遠超出政府法制范疇，法制工作不僅包括有政府法制工作，它還涵蓋了人大和司法機關的工作，政府有關法制的建設只是“法制建設”的一個部分，因此，“法制”“法制工作”“法制建設”作為部類名稱都不合適。

“行政執法”是為了保證行政法規的有效執行，而對特定的人和特定的事件所做的具體的行政行為。將該部類名稱設定為“行政執法”，屬“帽子”太小。政府法制建設除了行政執法，還包括行政立法、行政司法等，因此，“行政執法”不能涵蓋整個政府法制建設的內容，將其用作部類名稱也不合適。

“依法行政”是一種行政管理模式，是法治原則在行政管理領域的具體表現。“以法行政”和“依法行政”是政府法制建設的目的，“依法行政”屬于“法治政府”的范疇。在二輪志書中，“依法行政”還不宜作為該部類名稱。

筆者認為，在二輪志書時限內，政府有關法制建設的重點還局限在對政府行政行為的規范及加強對社會和公民的管理、監督上。定名為“政府法制”或“行政法制”“政府法制建設”就較為妥當。這既符合二輪志書時限上的要求，又與人大、司法部門的法制工作有所區別。另外，在這一時期，也不宜將“法治政府”作為該部類名稱，只有待下一輪修志時，才適合將“法治政府”作為該部類名稱。①張利兆.法治政府建設的歷程回顧、現實背景及其啟示[J].寧波政府法制，2015（2）.

二、政府法制建設部類篇目的設置

市、縣志書部類設置的基本原則是橫分門類，其中各行政機關基本上是按照部門隸屬關系進行分類。就筆者所閱的第二輪志書關于政府法制建設部類的設置主要存在三種情況：一是將政府法制建設與其他政府工作部門綜合設置為篇，篇下設政府法制章。如《韶關市志（1988—2000）》設第十篇《人事勞動民政 法制》，下設第四章《法制》。二是將政府法制建設列入地方人民政府篇或章，篇或章下設政府法制章或節。如《焦作市志（1987—2000）》設第十六篇《人民政府》，下設第五章《政府法制》；《中山市志（1979—2005）》設第十七篇《人大政府 政協》，下設第三章《政府》，再下設第五節《政府法制建設》；《天等縣志（1986—2005）》設第十二篇《政權政協》，下設第二章《人民政府》，再下設第四節《法制建設》。三是部分志書沒有設置政府法制建設部類。如《湖州市志（1991—2005）》《武鳴縣志（1991—2005）》。

從上述篇目設置情況可以看出：第一種是將政府法制建設與其他政府工作部門綜合設置為篇，還是可行的。但是從政府機構序列的角度看，政府法制工作機構本質上是政府直屬辦事機構，還不是本級政府的組成部門，從歸口劃分的角度可往政府辦事機構或業務相近的部門靠為宜。第二種是按隸屬關系設置，就是將政府法制建設列入地方人民政府篇或章的設置方式，是符合行政機關隸屬關系設置規律的，比較科學。第三種是不設置有政府法制建設部類，屬缺漏現象，不符合志書的規范要求。總之，市、縣志書是可以將政府法制建設單列為一個部類或者設置在“地方人民政府”篇章之下。

另外，從當前“法治政府”的內在要素來看，法治政府包括行政立法、行政執法、行政司法三個基本環節。學界還將“行政監察”納入法治政府建設范疇。從這個意義上說，如在地方人民政府部類之下，“行政監察”可以與“行政法制”并列作為同一個部類，甚至將其直接列入政府法制建設部類。但是，在實踐中還沒出現過將“行政監察”列入政府法制建設部類的案例，值得進一步探討。

三、政府法制建設部類具體篇目的構建

地方志編纂的原則是事以類從，政府法制建設部類應在行政法制建設層面進行資料的搜錄。依據地方志書編目制訂的要求，編目設計需做到分類合理、統屬得當、層次分明。在政府法制建設部類具體編目確定前，需先行對政府法制工作職責進行分析及界定，而后，根據實際情況進行分類，再確定具體收錄內容。

具體編目可以參照法治政府的三個基本環節（行政立法、行政執法、行政司法），將政府法制工作職能分解成三類：一是行政立法類。在二輪志書時限內，我國絕大多數地市級城市還沒有獲得地方行政立法權資格，地方政府行政管理權和行政強制力，是以制發條例、規定、通告、辦法、決定等五種規范性文件來體現。行政立法也就體現在規范性文件的審查與清理等事項上。二是行政執法類。在政府法制建設部類的記述中，主要記述政府法制監督事項。對政府、政府的工作部門、法律授權的社會組織、行政委托的社會組織等的執法可在政府部門篇章中記錄，在此均不作記錄。三是行政司法類。在政府法制工作職能中主要是指行政復議和應訴、行政賠償等事項。在厘清政府法制工作職能的類別后，再按每類包含的內容劃分小類。依此劃分，轄區市政府法制建設具體編目構建如下：

第一章 政府法制工作機構

第一節 市法制辦公室

第二節 市行政復議辦公室

第三節 市仲裁委員會

第四節 縣（區）法制辦公室

第二章 規范性文件審查清理

第一節 制定程序

第二節 規范性文件審查及解釋

第三節 規范性文件清理及匯編

第三章 政府法制監督

第一節 行政執法監督檢查

第二節 責任制建設

第三節 執法資格管理

第四節 行政處罰法貫徹

第四章 行政案件復議與應訴

第一節 行政案件復議

第二節 行政應訴

第三節 行政賠償

四、政府法制建設部類重點內容的記述

二輪修志涉及政府法制建設部類的內容記述，要考慮涵蓋全面和事物的完整，做到橫寫基本內容不缺項，縱述事物發展脈絡不斷線，突出政府法制事業的時代特色和地方特點。要把握其基本內容，全面反映政府法制建設的發展變化。按照政府法制部類的篇目構成，其記述的主要內容如下：

1.規范性文件審查和清理。記述本級人民政府組織起草、發布規范性文件制定程序，對規范性文件進行合法性審查、對重大具體行政行為進行審查和備案，組織規范性文件清理和匯編、將廢止的規范性文件目錄刊登在公共媒體上向社會公布等情況。

2.政府法制監督。記述本級人民政府成立行政執法檢查領導小組，制定行政執法評議考核辦法，通過開展評議考核、重大具體行政行為備案審查、規范性文件備案審查、行政執法人員資格考試、行政執法案卷及復議案卷評查等工作，對下級人民政府、本級人民政府所屬各行政執法機關進行年度行政執法評議考核等情況。

3.責任制建設。記述行政執法責任制、行政執法過錯責任追究制、行政執法公示制等責任制的建立及實施過程。

4.執法資格管理。記述行政執法人員學習培訓制度建立、組織全市的行政執法人員統一參加行政執法人員資格培訓考試及頒證等保證行政執法主體合法性的情況。

5.行政處罰法貫徹。記述開展相對集中行政處罰權和綜合行政執法實踐，將原由市容、規劃、園林、建設、環保、工商、交警等七個行政管理部門負責行使、涉及城市管理領域的全部或部分行政處罰權交由城市管理行政執法局統一集中行使的情況。

6.行政案件復議與應訴。記述逐步完善復議文書，規范辦案程序，建立健全行政復議的各項制度情況；受理的行政復議案件類別、受理行政復議案件數量及結案情況。還可以通過制作年度辦理行政復議案件情況表進行記述。示例如表1。

五、結語

在地方志編纂中如何記述政府法制建設部類，是地方志編纂人員面臨的課題之一。政府法制既是政府工作的重要組成部分，又是實現法治政府的根本路徑，其工作機構作為法制工作的載體，為政府依法行政提供強大的制度保證。但是在現實中，許多政府機關甚至在行政執法一線的公務人員都不清楚政府法制工作的職能，普通民眾就更是無從知曉。既然政府法制建設是地方志書內容構成的一部分，我們在志書編修中不能因政府法制功能的專業性和復雜性所造成的社會認知度較低，而忽略它的存在。客觀系統地記述各地政府法制建設的情況，如實反映政府法制建設的實際尤為重要。隨著依法治國基本方略的深入實施，法治政府建設已進入到全面推進的新階段，法治亦成為我們黨在新時期領導人民治國理政的基本方式。特別是在黨的十九大后，依法全面履行政府職能已成為建設法治政府的基礎。在新一輪機構改革中，無論法治政府建設的職能是由原來的政府法制辦公室負責，還是隨著機構改革后轉到由政府法制辦和司法局兩大機構新整合的部門負責，都是為了更好的實現2020年建成法治政府的目標。為此，在二輪修志中，編纂人員就應密切關注依法治國方略發展的宏觀大局，并結合本文所提到的若干問題進一步關注和深入探究，待第三輪修志時，全面而系統的記述這一過程，將具有深遠的歷史意義。

表1 1994—2005年柳州市辦理行政復議案件情況表 （件）