加強(qiáng)改進(jìn)安化縣耕地占補(bǔ)平衡對(duì)策探討

夏新階+肖輝+李茂

摘 要 安化縣正在實(shí)施以交通攻堅(jiān)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、城鎮(zhèn)升級(jí)、生態(tài)提質(zhì)為主的“四輪驅(qū)動(dòng)”戰(zhàn)略，用地需求呈井噴式增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，土地要素保障成為制約縣域發(fā)展的瓶頸之一。本文通過(guò)剖析該縣耕地占補(bǔ)平衡工作中出現(xiàn)的矛盾與問(wèn)題，從制度設(shè)計(jì)、補(bǔ)充路徑、基礎(chǔ)保障等方面提出對(duì)策建議，力求耕地保護(hù)目標(biāo)落到實(shí)處。

關(guān)鍵詞 安化縣；耕地占補(bǔ)平衡；問(wèn)題成因；對(duì)策建議

中圖分類號(hào)：F301.21 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Abstract： At present， Anhua county is implementing the Four-wheel Drive Strategy with conquering traffic problems， industrial transformation， urban upgradation and ecological improvement as its main content. The demand for land shows a blowout in growth， and elements guarantee of land would certainly be the largest bottleneck restricting the development of the county. Via analyzing the contradictions and problems of balance between occupation and compensation of farmland at Anhua county， the paper provides comprehensive suggestions from aspects including system design， supplemental path， basic guarantee， etc.， striving to reach the strategic goal.

Keywords： Anhua county； balance between occupation and compensation of farmland； problems and causes； countermeasures and suggestions

1 安化縣耕地占補(bǔ)平衡存在的問(wèn)題

安化縣國(guó)土面積4948.12 km2，耕地總面積47599.52公頃，其中水田34585.83公頃，旱地13012.97公頃。安化山多坡陡平地少，水田更少，耕地基礎(chǔ)地力不足，耕地質(zhì)量總體水平低，耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)十分艱巨。

1.1 土地供需矛盾日益突出

（1）用地需求呈井噴式增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。根據(jù)國(guó)土、住建、交通等相關(guān)部門單位的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，“十三五”期間，全縣城鎮(zhèn)建設(shè)、交通建設(shè)、產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地需求3400公頃。按照建設(shè)項(xiàng)目用地中占用耕地30-40%測(cè)算，全縣“十三五”期間需占用耕地至少在1000-1360公頃以上，其中城鄉(xiāng)建設(shè)用地需求1334.74公頃，交通建設(shè)用地需求666.61公頃，產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地需求1412.56公頃。用地的剛性增長(zhǎng)需求是后發(fā)地區(qū)加速發(fā)展的顯著特征。

（2）耕地后備資源嚴(yán)重不足。根據(jù)縣國(guó)土部門提供的數(shù)據(jù)顯示，全縣3畝以上新開(kāi)發(fā)耕地后備資源僅4250公頃，其中林地1925公頃，園地1450公頃，河灘地200公頃，荒草地625公頃，廢棄工礦用地150公頃等。主要分布在馬路、奎溪、南金、古樓、大福、仙溪、梅城、清塘、樂(lè)安、羊角、田莊等鄉(xiāng)鎮(zhèn)。剔除專項(xiàng)用于易地扶貧搬遷項(xiàng)目占補(bǔ)平衡的園地后備資源，山高、雨多、土薄及海拔800 m以上生態(tài)脆弱不宜開(kāi)墾的后備資源，受水資源利用限制、分布零散短期內(nèi)不宜開(kāi)發(fā)利用的資源等三類受限資源，全縣實(shí)際可供開(kāi)發(fā)的耕地后備資源不足2000公頃。

通過(guò)上述數(shù)據(jù)對(duì)比發(fā)現(xiàn)，全縣土地供需矛盾將十分突出，如不在“供”、“補(bǔ)”上做文章，做不到“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)，占水田補(bǔ)水田”，諸多項(xiàng)目將無(wú)法落地，用地保障勢(shì)必成為制約縣域發(fā)展的重要瓶頸之一。

1.2 耕地保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)

（1）違規(guī)違法用地比較嚴(yán)重，違法風(fēng)險(xiǎn)增大。一是招商項(xiàng)目選址任性。當(dāng)前在招商引資、項(xiàng)目引進(jìn)中，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了招得商進(jìn)，引得資來(lái)，同意或默許企業(yè)、項(xiàng)目隨意選址，違法占地用地的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。二是公益建設(shè)用地隨意。近年來(lái)大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、美麗鄉(xiāng)村等建設(shè)，在建設(shè)移民安置房、學(xué)校、村民服務(wù)中心等公用設(shè)施時(shí)過(guò)于考慮公益性、便利性，不是嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃，而是采取“特事特辦”占用了大量耕地。三是農(nóng)村建房占田普遍。特別是二廣高速、馬安高速、G207改造等重大項(xiàng)目建設(shè)的征地拆遷戶，建房時(shí)沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，占用的大部分是基本農(nóng)田。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村很多建房戶在擇址新建后沒(méi)有拆除、復(fù)墾舊宅基地，形成了一戶多基，閑置浪費(fèi)了大量土地。

（2）土地閑置現(xiàn)象較多，節(jié)約集約用地意識(shí)不強(qiáng)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，近三年來(lái)全縣工業(yè)園區(qū)和企業(yè)閑置土地達(dá)50公頃以上，近三年全縣已報(bào)批未配置的存量土地有130公頃以上。同時(shí)，全縣還有大量低效用地，主要包括三個(gè)部分：第一是國(guó)有企業(yè)，如龍?zhí)恋那嗌綑C(jī)械廠、東坪木子的湘華機(jī)械廠、馬路的資江機(jī)械廠、煙溪的715礦、清塘的地區(qū)煤礦等，改革開(kāi)放后，這些軍工企業(yè)、礦山企業(yè)由于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、資源枯竭等原因，已于上世紀(jì)八十年代、九十年代全部搬遷至株洲、湘譚、益陽(yáng)等地或閉坑停產(chǎn)，留下了大量國(guó)有工礦用地。據(jù)初步估算，全縣已搬遷、已停產(chǎn)的國(guó)有工礦企業(yè)用地至少在600公頃以上。到目前為止，這些國(guó)有土地大部分或被單位低效利用、或被當(dāng)?shù)卮迕駸o(wú)償侵占、或閑置荒蕪未利用。第二是縣屬國(guó)有企業(yè)，根據(jù)縣科工局提供的情況，其下屬工業(yè)國(guó)有企業(yè)15家，用地總面積達(dá)238公頃，除符竹溪金礦、青山乳酸廠、木子水泥廠、一機(jī)廠部分已出租或擬出租外，其余均為閑置未利用。第三是縣屬集體企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村屬集體企業(yè)，尚有大量的閑置低效用地未開(kāi)發(fā)利用。

1.3 相關(guān)工作推進(jìn)滯后

（1）多規(guī)合一推進(jìn)遲緩，多項(xiàng)規(guī)劃相互脫節(jié)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與有關(guān)部門在制定城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃時(shí)沒(méi)有綜合考慮土地利用規(guī)劃，導(dǎo)致土地利用總體規(guī)劃與“十三五”產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃等脫節(jié)，有的甚至相互“打架”，存在不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)、不配套等問(wèn)題，以致規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目在正式實(shí)施時(shí)才發(fā)現(xiàn)無(wú)地可用。

（2）共同責(zé)任機(jī)制沒(méi)有形成。縣級(jí)層面沒(méi)有專門的耕地占補(bǔ)平衡工作領(lǐng)導(dǎo)小組或協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，普遍認(rèn)為耕地占補(bǔ)平衡工作是職能部門特別是國(guó)土部門的事情，部門責(zé)任落實(shí)不力。耕地保護(hù)考核體系還不夠完善，縣政府對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和相關(guān)部門的考核大都停留在簽訂《責(zé)任狀》等層面，考評(píng)和問(wèn)責(zé)難以落實(shí)，對(duì)耕地占補(bǔ)平衡的考核存在重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量的問(wèn)題。

（3）利好政策沒(méi)有充分利用。2008年以來(lái)，國(guó)土資源部和湖南省國(guó)土資源廳先后下發(fā)了通過(guò)“增減掛鉤”政策積極支持扶貧開(kāi)發(fā)及易地扶貧搬遷的相關(guān)文件，而安化縣的“增減掛鉤”工作基本上仍停留在文字層面，沒(méi)有實(shí)質(zhì)地開(kāi)展工作，政策利好成了“利空”。

1.4 耕地開(kāi)發(fā)困難重重

（1）耕地開(kāi)發(fā)難度大。一是受客觀條件制約開(kāi)發(fā)成本高。安化“八山半水半分田，一分道路與莊園”的地形地貌條件導(dǎo)致耕地開(kāi)發(fā)施工難度大，不可預(yù)見(jiàn)的情況多，據(jù)測(cè)算實(shí)際開(kāi)發(fā)1畝水田的成本至少達(dá)到了3萬(wàn)元以上。二是補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低。2016年安化縣耕地開(kāi)發(fā)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)旱土僅0.35萬(wàn)元/畝、水田僅1萬(wàn)元/畝。三是開(kāi)墾費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)脫離實(shí)際且征收不到位。按照湖南省耕地開(kāi)墾費(fèi)征收區(qū)域等級(jí)，安化屬四等，收取的耕地開(kāi)墾費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為水田1.6萬(wàn)元/畝、旱地1萬(wàn)元/畝。2011-2016年，安化縣實(shí)際執(zhí)收耕地開(kāi)墾費(fèi)僅6634萬(wàn)元。相對(duì)于較高的實(shí)際開(kāi)墾成本，用地單位更加樂(lè)意選擇交納開(kāi)墾費(fèi)的方式來(lái)完成占補(bǔ)平衡。四是體制不順，程序復(fù)雜。項(xiàng)目管理體制復(fù)雜繁瑣，從立項(xiàng)到審計(jì)要經(jīng)過(guò)10多道程序，造成項(xiàng)目實(shí)施時(shí)間和空間跨度過(guò)大，增加了不必要的管理費(fèi)用和項(xiàng)目成本。

（2）社會(huì)投資項(xiàng)目管理不規(guī)范。一是缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。沒(méi)有就全縣符合耕地開(kāi)發(fā)條件的區(qū)域、地塊進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，導(dǎo)致投資主體各自為戰(zhàn)，無(wú)序開(kāi)發(fā)。二是實(shí)施程序顛倒。實(shí)際操作過(guò)程中，很多社會(huì)投資主體自行選址，沒(méi)有套合坡度圖（坡度在25?以上不能通過(guò)驗(yàn)收），項(xiàng)目實(shí)施完成后，再由國(guó)土部門在驗(yàn)收前補(bǔ)充立項(xiàng)、測(cè)量、規(guī)劃設(shè)計(jì)等相關(guān)資料，導(dǎo)致很多開(kāi)發(fā)項(xiàng)目驗(yàn)收面積合格率很低，有的項(xiàng)目通過(guò)驗(yàn)收的面積甚至只占其開(kāi)發(fā)面積的三分之一或更少。

1.5 耕地占補(bǔ)難以平衡

（1）“旱改水”承諾欠賬多。2014年9月至2016年底，全縣建設(shè)項(xiàng)目占用耕地285.9505公頃，其中水田231.0914公頃，已由縣人民政府向湖南省國(guó)土資源廳出具“旱改水”承諾函，承諾采用“補(bǔ)改結(jié)合”的方式，由縣財(cái)政追加投資2079.9018萬(wàn)元（畝均投資0.6萬(wàn)元），在兩年內(nèi)完成水田占補(bǔ)平衡。但因灌溉水源、特殊地形、開(kāi)發(fā)建設(shè)費(fèi)用高等原因，承諾很難履行。

（2）重點(diǎn)工程占補(bǔ)平衡難落實(shí)。重點(diǎn)工程項(xiàng)目是補(bǔ)充耕地的難點(diǎn)。一是占地量大，特別是近年來(lái)馬安高速公路建設(shè)占用大量耕地，項(xiàng)目在預(yù)算中未列入耕地補(bǔ)充資金，耕地補(bǔ)充任務(wù)由當(dāng)?shù)卣袚?dān)，耕地開(kāi)墾費(fèi)往往難以落實(shí)；二是耕地占補(bǔ)責(zé)任和權(quán)利不明確，牽扯主體多，利益關(guān)系復(fù)雜，補(bǔ)充耕地方案無(wú)法落實(shí)，導(dǎo)致項(xiàng)目單位邊施工邊補(bǔ)充耕地，有的甚至在竣工后補(bǔ)充耕地還未到位，嚴(yán)重違反了“先補(bǔ)后占”、“占一補(bǔ)一”的原則，并存在違法用地傾向。

（3）“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象突出。目前，各項(xiàng)建設(shè)占用的耕地大部分為城鎮(zhèn)周圍地勢(shì)平坦、交通便利、水利條件較好，土質(zhì)較肥沃的優(yōu)質(zhì)耕地，而新增耕地的主要途徑是未利用土地的開(kāi)發(fā)利用、農(nóng)村居民點(diǎn)整理、耕地整理以及廢棄地復(fù)墾利用等，但這些土地多處于低洼易澇地形條件相對(duì)較差的地區(qū)，區(qū)位和耕種條件較差，對(duì)土壤鑒定、質(zhì)量驗(yàn)收、開(kāi)發(fā)后的管理等方面缺乏有效的監(jiān)督保證措施，新開(kāi)發(fā)的耕地質(zhì)量較差，很難形成一定的生產(chǎn)能力，導(dǎo)致補(bǔ)充耕地的質(zhì)量難以達(dá)到被占用耕地的質(zhì)量，“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象較為突出。

2 加強(qiáng)和改進(jìn)安化縣耕地占補(bǔ)平衡的對(duì)策與建議

2.1 切實(shí)強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)

（1）明確發(fā)展思路。以耕地占補(bǔ)平衡統(tǒng)領(lǐng)全縣產(chǎn)業(yè)布局、民生工程建設(shè)，出臺(tái)“進(jìn)一步加強(qiáng)耕地保護(hù)、促進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡工作”的相關(guān)政策，按照“占一補(bǔ)一”、“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”、“占水田補(bǔ)水田”的原則，將加強(qiáng)耕地保護(hù)上升到事關(guān)安化經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，將耕地占補(bǔ)平衡作為實(shí)施“四輪驅(qū)動(dòng)”戰(zhàn)略、實(shí)現(xiàn)“四個(gè)安化”的基礎(chǔ)要素保障，將土地整理開(kāi)發(fā)納入縣級(jí)發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動(dòng)的工作格局。

（2）強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)。根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、“十三五”期間產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃等，編制耕地占補(bǔ)平衡專項(xiàng)規(guī)劃，明確目標(biāo)任務(wù)、規(guī)模布局和時(shí)序安排。加強(qiáng)耕地占補(bǔ)平衡專項(xiàng)規(guī)劃和各類產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、建設(shè)用地規(guī)劃的銜接，推進(jìn)“多規(guī)合一”，合理劃分土地利用功能分區(qū)，從空間上合理配置建設(shè)占用耕地與補(bǔ)充耕地需求。根據(jù)耕地占補(bǔ)平衡專項(xiàng)規(guī)劃和相關(guān)要求，按交通建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)、民生工程等類別建立全縣耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)體系，將耕地補(bǔ)充方案作為項(xiàng)目審批的前置條件。

（3）加強(qiáng)組織保障。成立以縣長(zhǎng)為組長(zhǎng)，常務(wù)副縣長(zhǎng)、分管副縣長(zhǎng)為副組長(zhǎng)，國(guó)土、發(fā)改、財(cái)政、林業(yè)、農(nóng)糧、水務(wù)、環(huán)保、城建投、經(jīng)開(kāi)區(qū)等為成員的耕地占補(bǔ)平衡工作領(lǐng)導(dǎo)小組，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)專門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作機(jī)構(gòu)，從相關(guān)部門單位抽調(diào)專人集中辦公。切實(shí)加強(qiáng)國(guó)土、農(nóng)糧、林業(yè)、財(cái)政、發(fā)改、審計(jì)、水務(wù)、交通、扶貧、環(huán)保、民政等相關(guān)部門之間的溝通協(xié)作，形成工作合力，明確項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、選址、施工、監(jiān)理、驗(yàn)收、審計(jì)、財(cái)評(píng)等實(shí)施細(xì)則及工作時(shí)限，同時(shí)明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及相關(guān)成員單位工作責(zé)任。整合有關(guān)職能部門的土地開(kāi)發(fā)整理、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、中低產(chǎn)田改造、農(nóng)田水利、基本農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施等涉農(nóng)資金，支持土地開(kāi)發(fā)整理工作。

（4）落實(shí)主體責(zé)任。充分發(fā)揮各級(jí)政府在土地開(kāi)發(fā)整理工作中的主導(dǎo)作用，明確縣政府為土地開(kāi)發(fā)整理工作責(zé)任主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目實(shí)施管理主體，使土地開(kāi)發(fā)整治工作由部門行為上升為政府行為。建立土地違法違規(guī)政府領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)制，特別是將耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、補(bǔ)充耕地的面積和質(zhì)量作為硬性指標(biāo)進(jìn)行專項(xiàng)量化考評(píng)，加大耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)在年度績(jī)效考核指標(biāo)體系中的分值。嚴(yán)格落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡責(zé)任，非農(nóng)建設(shè)占用耕地的，建設(shè)單位必須依法履行補(bǔ)充耕地義務(wù)，無(wú)法自行補(bǔ)充數(shù)量、質(zhì)量相當(dāng)耕地的，應(yīng)按規(guī)定足額繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)。

2.2 創(chuàng)新耕地補(bǔ)充模式

根據(jù)安化縣可供開(kāi)發(fā)的耕地后備資源不足的實(shí)際，創(chuàng)新觀念，跳出以耕地占補(bǔ)平衡為主要建設(shè)用地來(lái)源的固化思維。新增建設(shè)用地以突出工礦低效用地再開(kāi)發(fā)，再利用為主導(dǎo)；耕地補(bǔ)充以騰退復(fù)墾的宅基地為主要來(lái)源，可供開(kāi)發(fā)的耕地后備資源整理開(kāi)發(fā)為次之來(lái)源。將新增建設(shè)用地首先利用低效用地放在首位，以政策和經(jīng)濟(jì)手段加以引導(dǎo)和保證，耕地后備資源則主要用于交通等建設(shè)用地的占補(bǔ)平衡。

（1）政府主導(dǎo)的閑置低效用地開(kāi)發(fā)模式

一是推進(jìn)低效用地再開(kāi)發(fā)。由縣政府牽頭，組織國(guó)土、住建、工信等有關(guān)部門，對(duì)縣域內(nèi)已搬遷、已停產(chǎn)轉(zhuǎn)產(chǎn)或閉坑關(guān)閉的工礦企業(yè)用地進(jìn)行一次全面清理，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，組織編制城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃，明確開(kāi)發(fā)利用的目標(biāo)任務(wù)、性質(zhì)用途、規(guī)模布局和時(shí)序安排，優(yōu)先安排工業(yè)園區(qū)、特色產(chǎn)業(yè)、易地搬遷、基礎(chǔ)設(shè)施、公益設(shè)施等項(xiàng)目用地，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)功能再造、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、歷史人文傳承等，引導(dǎo)產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)和“僵尸企業(yè)”用地退出、轉(zhuǎn)產(chǎn)和兼并重組，確保城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)健康有序推進(jìn)和高效利用。

二是清理利用閑置土地。對(duì)全縣近十年來(lái)已配置的土地利用情況進(jìn)行一次全面清理，除工業(yè)園區(qū)、城投公司、交通投等公益項(xiàng)目用地外，對(duì)于土地閑置滿一年不滿兩年的，按出讓或劃撥土地價(jià)款的20%征收土地閑置費(fèi)；土地閑置滿兩年、依法應(yīng)當(dāng)無(wú)償收回的，堅(jiān)決無(wú)償收回，重新安排使用；不符合法定收回條件的，也應(yīng)采取改變用途、等價(jià)置換、安排臨時(shí)使用、納入政府儲(chǔ)備等途徑及時(shí)處置、充分利用。

三是加大資金政策扶持力度。對(duì)于工業(yè)園區(qū)、特色產(chǎn)業(yè)、易地搬遷、基礎(chǔ)設(shè)施、公益設(shè)施等項(xiàng)目，充分利用城鎮(zhèn)閑置、低效用地進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)的，在不違背國(guó)家法律政策、符合規(guī)劃的前提下，可以采取繼續(xù)劃撥使用、依法協(xié)議出讓、不再增繳土地價(jià)款等等用地政策。對(duì)于符合產(chǎn)業(yè)政策、易地扶貧搬遷政策的項(xiàng)目，在資金上給予特殊政策支持。

（2）市場(chǎng)為主體的新增耕地開(kāi)發(fā)模式

一是明確開(kāi)發(fā)范圍。根據(jù)全縣耕地占補(bǔ)平衡專項(xiàng)規(guī)劃，結(jié)合安化實(shí)際，劃定社會(huì)投資開(kāi)發(fā)耕地的區(qū)域和范圍，明確需要特殊保護(hù)的六步溪自然保護(hù)區(qū)、柘溪林場(chǎng)等一級(jí)生態(tài)公益林區(qū)為禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，大福的沂溪河流域以及海拔800 m以上的生態(tài)脆弱區(qū)為限制開(kāi)發(fā)區(qū)，羊角、梅城、樂(lè)安等資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、有一定基礎(chǔ)、發(fā)展?jié)摿^大的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)為科學(xué)開(kāi)發(fā)區(qū)。

二是提供優(yōu)惠政策。引進(jìn)有資金技術(shù)實(shí)力和成功經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)投資主體進(jìn)行投資，在項(xiàng)目驗(yàn)收合格后，由縣財(cái)政局會(huì)同國(guó)土等有關(guān)部門對(duì)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估后支付項(xiàng)目工程款，耕地指標(biāo)確認(rèn)報(bào)備后，在審定工程款的基礎(chǔ)上增加15-20%作為投資商的投資回報(bào)和協(xié)調(diào)經(jīng)費(fèi)。或在項(xiàng)目驗(yàn)收和耕地指標(biāo)確認(rèn)報(bào)備后，允許25-30%的新增耕地指標(biāo)上省級(jí)交易平臺(tái)進(jìn)行交易，交易所得作為投資商的土地流轉(zhuǎn)、工程施工、投資回報(bào)以及不可預(yù)計(jì)費(fèi)用，既可降低財(cái)政投資風(fēng)險(xiǎn)，又可實(shí)現(xiàn)安化縣耕地占補(bǔ)平衡。建議從安化縣實(shí)際出發(fā)，逐步提高以獎(jiǎng)代補(bǔ)耕地開(kāi)發(fā)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，激發(fā)耕地開(kāi)發(fā)的積極性。建議耕地開(kāi)發(fā)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)旱土提高到0.6—1萬(wàn)元/畝，“旱改水”、水田提高到2.5—3萬(wàn)元/畝。

三是完善利益調(diào)節(jié)機(jī)制。按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則，完善適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的耕地開(kāi)發(fā)利益分配機(jī)制，明晰市場(chǎng)主體職責(zé)義務(wù)，解決耕地開(kāi)發(fā)的資金投入、過(guò)程監(jiān)管、后續(xù)實(shí)施和收入分配等問(wèn)題，推進(jìn)新增耕地開(kāi)發(fā)的產(chǎn)業(yè)化。在耕地開(kāi)發(fā)過(guò)程中，建立健全農(nóng)民參與機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體等，根據(jù)土地整治規(guī)劃投資或參與土地開(kāi)發(fā)整治項(xiàng)目，多渠道落實(shí)補(bǔ)充耕地任務(wù)。

（3）政策整合為主的農(nóng)村宅基地復(fù)墾模式

立足縣情實(shí)際，將城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”作為推進(jìn)節(jié)約集約用地、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體發(fā)展、決勝脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)役的著力點(diǎn)和突破口，整合各類涉農(nóng)涉地政策，全面實(shí)施以“增減掛鉤+”為核心的國(guó)土整治復(fù)墾項(xiàng)目。據(jù)初步測(cè)算，按全縣常住戶數(shù)28萬(wàn)戶的15%計(jì)算，可退出宅基地的戶數(shù)約為4.2萬(wàn)戶，可騰退復(fù)墾的宅基地面積按每戶1.2畝計(jì)算為3376.8公頃。再加上廢棄磚瓦窯、村級(jí)學(xué)校、舊村部等村內(nèi)空閑地，可騰退復(fù)墾的農(nóng)村宅基地面積至少在4000公頃以上。

一是實(shí)施“增減掛鉤 + 脫貧攻堅(jiān)”，助推精準(zhǔn)扶貧。在尊重群眾意愿的基礎(chǔ)上，充分利用城鄉(xiāng)建設(shè)增減掛鉤項(xiàng)目政策，建新房拆舊房，實(shí)施土地整理復(fù)墾，將“空心”村莊和粗放利用建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為農(nóng)用地，新增耕地全部交付項(xiàng)目所在村，由村集體分配村民耕種發(fā)展農(nóng)村優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，引導(dǎo)村組和全體村民主動(dòng)投入新農(nóng)村建設(shè)，加快脫貧致富奔小康的步伐。

二是實(shí)施“增減掛鉤 + 宅基地改革”，推進(jìn)土地節(jié)約集約化。按照“依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出”的農(nóng)村宅基地改革原則，鼓勵(lì)引導(dǎo)“貧困戶、移民戶、地質(zhì)災(zāi)害戶”和住“土坯房、磚木房、磚瓦房”的群眾自愿搬遷并分別給予獎(jiǎng)勵(lì)和扶持，著力推動(dòng)“兩個(gè)轉(zhuǎn)移”（建房由占用耕地向開(kāi)發(fā)利用荒地轉(zhuǎn)移，單門獨(dú)戶向適度集聚轉(zhuǎn)移），“四大轉(zhuǎn)變”（居住方式由散戶單村向聯(lián)戶并村轉(zhuǎn)變，建筑形態(tài)由平房為主向多層樓房轉(zhuǎn)變，生活業(yè)態(tài)由居住功能向產(chǎn)居一體轉(zhuǎn)變，土地利用由粗放低效向集約高效轉(zhuǎn)變），使農(nóng)村宅基地利用更加節(jié)約，管理更加規(guī)范有序。

三是實(shí)施“增減掛鉤 + 易地移民搬遷”，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件。充分利用土地增減掛鉤有關(guān)政策，引導(dǎo)高山貧困村、庫(kù)區(qū)移民解困避險(xiǎn)和地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)人口開(kāi)展易地移民搬遷。按照每個(gè)行政村1個(gè)中心村、保留不超過(guò)3-5個(gè)自然村原則，編制村級(jí)土地利用規(guī)劃和村莊布點(diǎn)規(guī)劃，引導(dǎo)群眾有序向城鎮(zhèn)、規(guī)劃點(diǎn)集中。

四是實(shí)施“增減掛鉤 + 美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”，有效提升農(nóng)村環(huán)境。在實(shí)施增減掛鉤項(xiàng)目中，將政策、資金、項(xiàng)目等向美麗鄉(xiāng)村建設(shè)傾斜。樹(shù)立經(jīng)營(yíng)鄉(xiāng)村理念，以全域旅游示范縣為契機(jī)，在實(shí)施土地增減掛鉤項(xiàng)目中同步推進(jìn)鄉(xiāng)村旅游、養(yǎng)身度假、農(nóng)耕體驗(yàn)、觀光采摘等新型產(chǎn)業(yè)，提高農(nóng)民收入，逐步實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施齊全、環(huán)境治理達(dá)標(biāo)、公共配套提升、人居環(huán)境改善的目標(biāo)。

2.3 建立健全工作機(jī)制

（1）出臺(tái)實(shí)施辦法。建立健全利益調(diào)節(jié)機(jī)制，完善監(jiān)管考核制度，相應(yīng)出臺(tái)《城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”項(xiàng)目實(shí)施方案》、《鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資金投入補(bǔ)充耕地項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施方案》、《農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)辦法》、《農(nóng)村宅基地節(jié)約集約和有償使用辦法》、《農(nóng)村宅基地自愿退出獎(jiǎng)勵(lì)扶持辦法》、《農(nóng)村居民建房用地管理暫行辦法》、《耕地占補(bǔ)平衡工作專項(xiàng)考核辦法》等實(shí)施方案和辦法，為持續(xù)推進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡工作提供制度保障。

（2）拓寬融資渠道。一是構(gòu)建以“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”為主體的節(jié)余指標(biāo)交易途徑。對(duì)于通過(guò)“增減掛鉤”新增的耕地指標(biāo)，除保障縣內(nèi)建設(shè)用地指標(biāo)需求外，允許節(jié)余指標(biāo)一方面可上省級(jí)交易平臺(tái)進(jìn)行交易，另一方面可與長(zhǎng)沙等經(jīng)濟(jì)發(fā)展好、指標(biāo)需求多的地區(qū)直接對(duì)接，采取“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”的方式進(jìn)行直接交易。二是實(shí)施以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、耕地補(bǔ)充為重點(diǎn)的指標(biāo)收益使用模式。將節(jié)余指標(biāo)交易所得一方面用于解決農(nóng)村集中居住地塊“三通一平”、安全飲水、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用，另一方面用于彌補(bǔ)補(bǔ)充耕地資金不足，確保通過(guò)增減掛鉤的實(shí)施，使扶貧開(kāi)發(fā)及易地扶貧搬遷的農(nóng)民受益，同時(shí)實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡良性循環(huán)。

（3）規(guī)范項(xiàng)目實(shí)施行為。一是嚴(yán)格項(xiàng)目選址。國(guó)土部門要加強(qiáng)與林業(yè)部門溝通對(duì)接，通過(guò)將國(guó)土部門的耕地后備資源數(shù)據(jù)與林業(yè)部門的森林資源分布圖數(shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)，結(jié)合實(shí)地核查的方式，按照宜林則林、宜耕則耕的原則進(jìn)行選址開(kāi)發(fā)。二是嚴(yán)格開(kāi)發(fā)程序。加大對(duì)現(xiàn)有可開(kāi)發(fā)荒山、荒草地、灘涂等后備資源開(kāi)發(fā)利用，按照聚少成多的原則，對(duì)比較分散的地塊打捆實(shí)施。對(duì)新申報(bào)的社會(huì)投資土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，要明確界定耕地開(kāi)發(fā)條件，改變?cè)瓉?lái)由投資主體先行開(kāi)工實(shí)施，再補(bǔ)充選址、立項(xiàng)資料進(jìn)行驗(yàn)收、回購(gòu)的操作模式，組織人員先行實(shí)地選址、測(cè)量和規(guī)劃設(shè)計(jì)，再進(jìn)行項(xiàng)目實(shí)施、驗(yàn)收、回購(gòu)等工作。三是規(guī)范開(kāi)墾費(fèi)收支。耕地開(kāi)墾費(fèi)應(yīng)作為實(shí)施土地開(kāi)發(fā)規(guī)劃、計(jì)劃的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，由縣政府統(tǒng)收統(tǒng)支。要依據(jù)土地整治新增耕地平均成本和占用耕地質(zhì)量狀況等，制定差別化的耕地開(kāi)墾費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。綜合考慮項(xiàng)目實(shí)施的外部條件和當(dāng)?shù)匦枰纫蛩刂贫ㄩ_(kāi)墾計(jì)劃，將耕地占補(bǔ)平衡與實(shí)施土地開(kāi)發(fā)規(guī)劃結(jié)合起來(lái)，從整個(gè)社會(huì)的利益出發(fā)合理利用耕地開(kāi)墾費(fèi)。

2.4 著力夯實(shí)工作基礎(chǔ)

（1）強(qiáng)化全民耕地保護(hù)意識(shí)。2016年安化縣本輪落實(shí)永久基本農(nóng)田面積34061.99公頃，僅占全縣國(guó)土面積的6.88%。要進(jìn)一步強(qiáng)化全社會(huì)永久基本農(nóng)田保護(hù)意識(shí)，永久基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，任何單位和個(gè)人不得擅自占用或改變用途。要進(jìn)一步提高各級(jí)各部門對(duì)耕地占補(bǔ)平衡理念的認(rèn)識(shí)，引導(dǎo)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部正確處理保護(hù)耕地與保障發(fā)展、當(dāng)前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、發(fā)展經(jīng)濟(jì)與占補(bǔ)平衡的關(guān)系，逐步形成耕地保護(hù)倒逼機(jī)制。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、電視、報(bào)紙等形式多層次、全方位宣傳我國(guó)國(guó)情國(guó)策和土地管理法律法規(guī)，切實(shí)增強(qiáng)人民群眾保護(hù)耕地的自覺(jué)性、主動(dòng)性。

（2）建立耕地后備資源項(xiàng)目庫(kù)。縣國(guó)土部門要結(jié)合即將啟動(dòng)的全國(guó)第三次土地調(diào)查，進(jìn)一步摸清全縣耕地后備資源的底子，積極開(kāi)展耕地后備資源調(diào)查與評(píng)價(jià)，全面查清全縣耕地后備資源的面積、類型、權(quán)屬和分布情況，建立耕地后備資源項(xiàng)目庫(kù)。聘請(qǐng)專業(yè)技術(shù)單位編制土地開(kāi)發(fā)整治規(guī)劃、耕地后備資源開(kāi)發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃和年度計(jì)劃。

（3）加大耕地開(kāi)發(fā)監(jiān)管指導(dǎo)力度。全面落實(shí)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目法人制、公告制、合同制、監(jiān)理制和審計(jì)制，嚴(yán)格項(xiàng)目規(guī)劃選址、設(shè)計(jì)施工、質(zhì)量監(jiān)管、竣工驗(yàn)收等各個(gè)環(huán)節(jié)管理。嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)占用耕地耕作層剝離制度，建設(shè)項(xiàng)目報(bào)批時(shí)必須附耕作層剝離方案，耕作層剝離成本納入項(xiàng)目建設(shè)成本，剝離的耕作層由縣國(guó)土部門統(tǒng)籌用于新開(kāi)發(fā)耕地改良。嚴(yán)格按照“誰(shuí)開(kāi)發(fā)、誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)驗(yàn)收、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，強(qiáng)化補(bǔ)充耕地項(xiàng)目質(zhì)量評(píng)定，補(bǔ)充耕地項(xiàng)目未達(dá)到相關(guān)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和地力要求的，嚴(yán)肅追究項(xiàng)目主管、施工單位及監(jiān)理等責(zé)任人員責(zé)任。相關(guān)部門單位要加大對(duì)耕地開(kāi)發(fā)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，國(guó)土部門負(fù)責(zé)做好耕地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾項(xiàng)目的立項(xiàng)報(bào)批、工程指導(dǎo)、上報(bào)驗(yàn)收、指標(biāo)核實(shí)入庫(kù)報(bào)備管理等工作；農(nóng)糧部門負(fù)責(zé)做好土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾項(xiàng)目的技術(shù)指導(dǎo)，協(xié)助指導(dǎo)做好新增耕地后續(xù)管護(hù)、地力培育指導(dǎo)和耕地質(zhì)量評(píng)定；林業(yè)部門負(fù)責(zé)做好對(duì)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)涉林地的依法上報(bào)審批。