“最多跑一次”：從實踐探索到法律制度

吳恩玉 楊利學

從“跑多次”到“最多跑一次”，從群眾跑腿到“數據跑腿”，從理念、制度到作風……歷經兩年攻堅，浙江“最多跑一次”改革破題。

在深入調查研究、廣泛征求意見、充分分析論證的基礎上，浙江省十三屆人大常委會第七次會議11月30日審議通過《浙江省保障“最多跑一次”改革規(guī)定》，自2019年1月1日起正式施行。

“從2018年3月19日簽訂土地成交確認書，到4月27日核發(fā)施工許可證，原本需要100多天時間，現在只用了39天。”阿爾法智能制造產業(yè)園總經理章國榮體會到了“最多跑一次”改革的“桐廬速度”。

2016年，浙江在全國率先掀起“最多跑一次”改革大潮，承諾讓群眾和企業(yè)到政府部門辦事，在申請材料齊全、符合法定要求時，辦理一件事最多跑一次甚至一次不用跑。短短兩年時間，“最多跑一次”從最初的辦事理念轉化為實實在在的實踐探索，改革的豐碩成果已經真切地影響到企業(yè)和群眾生產生活的各個方面。

從省“最多跑一次”改革辦公室獲悉，除例外事項清單外，我省省市縣三級已實現“最多跑一次”事項100%覆蓋。浙江企業(yè)、群眾普遍感受到辦事的便捷。最新第三方調查顯示，全省“最多跑一次”改革滿意率達96.5%。

改革積累了大量有效的經驗做法，為國家改革貢獻了浙江素材。但同時也發(fā)現了不少問題。比如，到底怎么樣才算“一件事”？怎么樣才算“最多跑一次”？政府部門與企業(yè)、群眾存在不同理解。改革成果如何固化？改革中碰到的問題如何破解？

11月30日，浙江省十三屆人大常委會第七次會議審議通過《浙江省保障“最多跑一次”改革規(guī)定》。《規(guī)定》從立法宗旨、適用范圍、權責配置、事項清單、辦事服務流程、商事登記、企業(yè)投資項目審批、事中事后監(jiān)管、數據共享等方面，以立法形式固化了改革經驗，解決了改革中面臨的一些體制機制問題。由此，“最多跑一次”實現了從實踐探索到法律制度的再一次升華。

立法保障“最多跑一次”改革縱深推進

2016年12月“最多跑一次”改革在浙江大地拉開序幕以來，短短兩年時間，改革的豐碩成果已經真切地影響到企業(yè)和群眾生產生活的各個方面，改革的成效得到社會廣泛關注和群眾普遍贊譽，受到黨中央、國務院充分肯定。

今年1月，中央全面深化改革領導小組專門審議“最多跑一次”改革調研報告，7月份中央深改委再次研究“最多跑一次”改革。“最多跑一次”也被寫入李克強總理所作的2018年《政府工作報告》。今年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于深入推進審批服務便民化的指導意見》，更是把浙江省“最多跑一次”經驗做法作為典型經驗全面推廣。“最多跑一次”改革正在被越來越多的省份復制，已經從浙江逐漸走向全國。

改革刀刃向內，如何一以貫之地持續(xù)推進？改革實踐中積累的大量行之有效的經驗做法，如何進一步固化和升華？改革推進過程中，面臨的一些體制機制上的問題如何解決？“要注重標準化和法治化，認真總結推廣實踐中的好做法，并上升為制度性成果鞏固下來，提升改革的制度化水平。”早在2017年10月，車俊書記就在《求是》雜志署名文章中為改革的縱深推進指明了方向。

深化“最多跑一次”改革，實現市場有效、政府有為、企業(yè)有利、群眾滿意，讓新時代浙江全面深化改革的“金字招牌”釋放出更加耀眼的光芒，亟待通過立法引領、保障和規(guī)范。

圍繞中心、服務大局，是人大義不容辭的責任。為推動“最多跑一次”改革決策落地，省人大常委會打出了漂亮的履職“組合拳”：作出推進和保障桐廬深化“最多跑一次”改革決定，開展“最多跑一次”改革督察，制定保障“最多跑一次”改革規(guī)定，決定權、監(jiān)督權、立法權持續(xù)發(fā)力，探索了用足人大制度空間、助推中心工作“落地”的有效路徑。

從今年年初開始，省人大常委會法制工作委員會就提早介入政府起草工作。省人大財經委在調研基礎上提出了審議報告，對法規(guī)草案的修改提出建議。常委會第四次會議對草案進行初審以后，法制委員會和常委會法制工作委員會堅持開門立法、民主立法，通過多種渠道和途徑，廣泛征求省政府和省有關部門、人大代表、企業(yè)、中介機構、行政管理和法律專家等方方面面的意見。省人大常委會黨組書記、副主任梁黎明，省人大常委會副主任趙光君分別親自帶隊赴基層調研。

固化改革成果，確保改革于法有據

今年4月24日，衢州市行政服務大廳迎來一次改頭換面。主樓一樓升級改造為“無差別受理”大廳。24個“無差別受理”窗口，可受理投資項目和商事登記及后置審批和其他綜合事務等多部門多板塊事項。

“請問一下，衛(wèi)生許可證和電表安裝都在哪個窗口辦理？”衢州市民梁女士是第一次來辦理這兩項業(yè)務，面對幾十個窗口她有些發(fā)懵。

“您直接取號，選‘無差別窗口辦理就行。”在前臺導服的指點下，不到5分鐘，梁女士在6號窗口完成了材料遞交和申請，快得讓她不可思議。

大廳前臺大屏幕上的數據，也印證了梁女士的感受。一周時間，24個窗口，平均辦事等待時長為1分鐘。

近年來，衢州市在創(chuàng)新性推出“一窗受理、集成服務”改革的基礎上，又率先實施“無差別全科受理”，讓辦事主體不僅“只進一扇門”，而且“只到一個窗”，成為全省“最多跑一次”改革的主樣板。

“一窗受理”發(fā)端于衢州，如今成為全省標配。規(guī)定明確，縣級以上人民政府可以指定綜合行政服務機構以該機構的名義統一負責辦事事項的收件工作，并指定綜合行政服務機構委托統一負責辦事事項的受理、送達工作。也就是說，“一窗受理”通過立法得到明確，基層行政服務中心不再“師出無名”。

“要牢牢把握以人民為中心，處理好改革與法治、上位法與地方創(chuàng)制性立法等關系，推進科學立法民主立法，及時把‘最多跑一次改革好的做法和經驗上升為地方性法規(guī)，更好發(fā)揮‘最多跑一次改革在全面深化我省各領域改革中的撬動和牽引作用。”在6月13日赴杭州開展深化“最多跑一次”改革專項督察座談會上，梁黎明強調。

由此，可以看到，商事登記“多證合一”“一照多址”，“一件事”標準化清單，企業(yè)投資項目“承諾制”，“施工圖聯合審查”“建筑工程竣工測驗合一”“標準地制度”“區(qū)域評估制度”等多項帶有鮮明“浙江印記”的改革舉措“走”進法律文本。

比如規(guī)定第十四條在與國家相關規(guī)定保持銜接的基礎上，進一步明確了行政許可告知承諾制的適用范圍、適用條件、監(jiān)管措施、不履行承諾的法律后果等內容。規(guī)定第十六條至第二十條對國家和省有關商事登記領域的“多證合一”“一照一碼”“證照分離”“證照聯辦”“一址多照”“一照多址”和住所申報承諾制、企業(yè)簡易注銷等改革內容作了相應規(guī)定，并根據國務院文件精神明確對商事登記環(huán)節(jié)中的申請材料實行形式審查。規(guī)定第二十六條明確對建設工程質量、人防、消防、節(jié)能、抗震、防雷等內容進行施工圖聯合審查。

浙江作為工程建設項目審批制度改革試點省份，在區(qū)域評估制度方面率先進行積極探索，改革成效受到國務院通報表揚。規(guī)定總結我省實踐經驗，明確省級以上各類經濟開發(fā)區(qū)、特色小鎮(zhèn)以及縣級以上人民政府確定的其他區(qū)域，可以根據需要對企業(yè)投資項目涉及的環(huán)境影響評價、節(jié)能評估、地質災害危險性評估、水土保持方案編制、地震安全性評價、壓覆重要礦產資源評估等事項實行區(qū)域評估制度。對區(qū)域評估事項可以實行多評合一、聯合評估。同時明確，已實施區(qū)域評估的，區(qū)域內企業(yè)投資項目可以簡化評估或者不予評估。

建立標準地出讓制度，是發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，實現“有為政府”和“有效市場”有機統一的重大改革舉措。法規(guī)明確了標準地制度的適用范圍以及標準地投資建設合同應當包括的內容，同時對標準地投資建設合同的履行也規(guī)定了相應監(jiān)管措施。

破解痛點堵點，增強群眾獲得感

“最多跑一次”改革是一次先行先試的探索，改革推進過程中，難免會碰到一些問題，規(guī)定堅持以問題為導向，對那些阻礙改革，同時又有地方立法空間的領域，敢于亮劍，作出明確有針對性的規(guī)定。

實踐中，政府部門和人民群眾對“一件事”存在不同理解，直接影響到人民群眾在“最多跑一次”改革過程中的獲得感。打個比方，想在杭州開家小餐館，老百姓認為，我餐館開成功了，這算“一件事”；市場監(jiān)管、衛(wèi)生等部門可能認為，你來我這里是辦營業(yè)執(zhí)照、食品生產經營登記證的，證給你辦成了，就算“一件事”。

所謂“一件事”，規(guī)定明確，是指一個辦事事項或者可以一次性提交申請材料的相關聯的多個辦事事項。而“最多跑一次”，則指自然人、法人和非法人組織到政府辦理一件事，如申請材料齊全、符合法定形式，從提出申請到收到辦理結果，只需一次上門或零上門。

同時，為保障全省有統一的“一件事”標準，并兼顧各地實際情況的差異，規(guī)定由省人民政府梳理公布全省統一標準的一件事及其辦事事項清單，市、縣級人民政府可以結合本地實際予以補充。

此外，考慮到根據相關法律、法規(guī)的規(guī)定，有些辦事事項確實無法實現“最多跑一次”，為了給各級行政機關提供統一的執(zhí)行標準，也約束行政機關隨意增加例外事項，規(guī)定由省人民政府公布“最多跑一次”的例外事項目錄，任何單位不得增加例外事項。

針對企業(yè)和群眾反映強烈的重復提交材料、轉嫁證明責任、辦事時間長等問題，法規(guī)要求減少辦事環(huán)節(jié)、整合辦事材料、縮短辦事時限、減免辦事費用，優(yōu)化辦事流程，提高辦事效率，并從以下方面提供制度保障：

一是規(guī)范材料的重復提供，明確實行統一收件或者受理的辦事事項，只需提供一套材料；可以通過公共數據平臺提取的材料，不再要求申請人提供。

二是對替代材料作出規(guī)定，明確戶口本、居住證、駕駛證、社會保障卡、市民卡、老年卡、人像認證結果等記載申請人身份信息的有效證件或者憑證均可作為身份證明材料。電子簽名與本人到場簽名具有同等法律效力。

三是建立容缺受理機制，規(guī)定主要申請材料具備、容缺受理申請材料欠缺的，可以先予以受理。

四是嚴格辦理期限要求，規(guī)定行政機關承諾的辦事期限比法定期限更短的，應當在承諾期限內辦結，無法定期限的應當合理確定辦事期限并向社會公開。此外，考慮到對申請材料實行形式審查是提高辦事效率、加速審批流程的重要舉措，法規(guī)明確了以形式審查為原則、以實質審查為例外的審查制度。

實踐中，涉審中介機構辦事耗時較長、服務質量不高等問題是基層反映較多的，針對這一情況，法規(guī)作了如下規(guī)定：一是明確沒有法律法規(guī)依據，行政機關不得要求申請人提供技術審查、鑒定、評估、鑒證等報告。二是明確中介機構應當加強行業(yè)自律、提高服務質量，政府應當采取措施鼓勵和培育具有綜合資質或者多種業(yè)務能力的中介機構的發(fā)展。三是明確中介機構應當向社會公開承諾出具相關報告的期限并將承諾期限備案。四是規(guī)定行政機關委托中介機構提供報告所需時間計入行政許可辦理期限，但行政許可法明確扣除的除外。

信息孤島是阻礙“最多跑一次”改革進程的最大堵點。法規(guī)根據政府數字化轉型目標，專設數據共享一章，重點作了四方面規(guī)定：

一是要求政府加強公共數據平臺標準化建設，構建跨部門、跨層級、跨領域的標準模型，推動政府數字化轉型。二是規(guī)定由省里建立統一的綜合數據信息資源庫。三是明確公共數據以共享為原則、不共享為例外，同級和上下級行政機關應當共享公共數據，破除信息壁壘。四是對數字化轉型的平臺作了規(guī)定，包括一窗受理平臺、公共數據平臺、國際貿易綜合管理服務平臺、咨詢投訴舉報統一服務平臺、企業(yè)投資項目在線審批監(jiān)管平臺等，并明確相關平臺應當以浙江政務服務網為依托，為實現政務服務“一網通辦”提供保障。

盡管法規(guī)將很多改革舉措作了固化和提升，但改革仍在進行中，由于一些改革措施法律依據不充分，部分政府部門和工作人員心中有顧慮，擔心因改革失誤承擔責任，一定程度上影響了推進改革的積極性。法規(guī)從“為擔當者擔當、為改革者撐腰”的原則出發(fā)，積極回應基層單位希望立法建立容錯和免責機制的訴求，設定了容錯免責條款，對容錯免責的具體條件進行明確，為保障基層改革創(chuàng)新提供支撐。

改革只有進行時，沒有完成時。當前我省的“最多跑一次”改革正在持續(xù)深入推進，一些制度和措施仍在反復實驗、不斷打磨之中，對目前還看不清、看不準的事項，不能因為立法束縛住了改革者的手腳，應當允許他們大膽創(chuàng)新。

因此，法規(guī)對這些問題暫時不作規(guī)定或者僅作原則性的規(guī)定，確保為改革發(fā)展預留出充足的空間。考慮到國家“放管服”改革在不斷深化推進，為了更好地順應改革需要，保持立法的開放性和前瞻性，法規(guī)明確法律、行政法規(guī)和國務院在“放管服”方面有新的舉措和要求的，執(zhí)行新的規(guī)定。