基礎設施公私合作（PPP）項目債權人的介入權研究

摘 要：基礎設施公私合作（PPP）項目債權人介入權作為保障債權人利益的重要機制，是指“允許PPP項目債權人在出現法定或約定的情況時，對PPP項目公司與其合同相對方之間的合同關系進行介入以及接管項目公司的權利”。我國PPP項目的相關文件中，也對債權人介入權做了規定或約定。債權人親自或指定第三方履行項目公司的合同義務，或指定第三方概括繼受項目公司的合同權利義務，可以通過合同法下的債權讓與規則或為第三人利益訂立合同的規定進行解釋和規范，但是，單純依靠現行法下的缺省規則并不能妥善平衡各方的利益，因此，PPP項目債權人有必要參與到項目公司對外（主要）合同中，即通過直接協議明確介入的權利及介入的法律后果。

關鍵詞：PPP；債權人介入權；債權讓與；第三人利益合同；合同概括轉移；直接協議

中圖分類號： DF438 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833（2018）03-0092-12

作者簡介：樓建波，北京大學法學院副教授，博士生導師 （北京 100871）

基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作（PPP），是指政府采用競爭性方式選擇社會資本方，雙方訂立協議明確各自的權利和義務，由社會資本方負責基礎設施和公共服務項目的投資、建設、運營，并通過使用者付費、政府付費、政府提供補助等方式獲得合理收益的活動。PPP模式引入我國后，一直受到政策的支持和輿論的追捧，但其落地率不高的問題也引發了人們的擔憂①。PPP項目落地率不高的原因有很多，但法律的不健全，無疑是阻礙PPP發展的一個重要因素。PPP項目涉及基礎設施建設、項目融資和項目管理，與此相關的法律很多，本文僅對PPP項目債權人的介入權從民商法的角度進行定性，討論其在現行法下的性質及合理構造問題。需要說明的是，作者在本文用PPP項目債權人指代向PPP項目提供融資的銀行或其他金融機構，這也是許多官方文件中的提法。

融資是PPP項目成功的關鍵。在大部分基礎設施和公共服務領域的PPP項目中，項目資本金一般只占項目總投資的20-30%左右，甚至更低。②介入權（step-in rights）正是為PPP項目提供非股權資金的銀行債權人為保護自己的利益而在一般擔保方式之上設定的權利保障機制，往往在PPP項目債權人與項目公司之間的合同中規定。 [英]達霖·格里姆賽，[澳]莫文·K·劉易斯著：《PPP革命——公共服務中的政府和社會資本合作》，濟邦咨詢公司譯，中國人民大學出版社2016年版，第125頁。國內目前對于介入權制度的研究主要從建設工程領域和經濟學領域入手，法學界對介入權的研究主要集中在政府介入權方面，對債權人介入權問題則鮮有涉及。

除引言和結語外，本文分三個部分。第一部分是對基礎設施公私合作模式中的PPP項目債權人介入權的概述。在介紹其內涵和外延后，提出PPP項目債權人介入權的經濟實質是債權人通過對項目資產的直接控制來保障債權人，但與我國僅在PPP項目主協議或融資合同中對PPP項目債權人介入權做經濟實質層面的約定不同，國外實踐中強調PPP項目債權人通過與PPP項目的各主要參與人簽訂直接協議約定具體的介入方式。在第二部分中，從比較法的角度，對美國、英國、法國法下PPP項目債權人介入權的法律解釋進行了介紹、概括與評價，發現各國對PPP項目債權人介入權的法律解釋多著眼合同法，而且以實現介入權的可強制性為目標。更重要的是，雖然各國法律的缺省規則都能從某種程度上構造出債權人的介入權，但這些缺省規則都離不開當事人間直接協議的補充和完善。第三部分則以我國現行法律為藍本，在借鑒國外經驗的基礎上，建議在法律上盡量把合同法作為介入權的基礎，把介入權的經濟實質翻譯成法律語言；并在指出合同法上的缺省規則的不足后，建議除在PPP項目主協議和融資協議中規定介入權外，PPP項目債權人還應通過直接協議規定其對不同項目合同的介入權。

一、PPP項目債權人介入權的經濟實質及法律解釋上的困難

（一）PPP項目債權人介入權的內涵和外延：經濟實質的描述 vs. 權利義務的細化

財政部2014年11月29日發布的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113號）第24條對債權人介入權做了如下規定：“當PPP項目出現重大經營或財務風險威脅或侵害債權人利益時，債權人可依據與項目公司簽訂的直接介入協議或條款，要求社會資本或項目公司改善管理。”之后，財政部于2014年12月30日在其公布的《財政部關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金〔2014〕156號）中以附件的形式公布了《PPP項目合同指南（試行）》；國家發展和改革委員會于2014年12月2日在其公布的《國家發改委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資〔2014〕2724號）則以附件的形式公布了《政府和社會資本合作項目通用合同指南（2014年版）》。關于這兩份指南的性質、作用及使用中的注意事項，參見“兩部委兩份PPP項目合同指南的區別與聯系”，http：//www.ccgp.gov.cn/ppp/zcjd/201606/t20160612_6885952.htm，2017-11-2。其中財政部的《PPP項目合同指南（試行）》第二章第五節“二（二）”把介入權定義為“在發生PPP項目公司違約事件且項目公司無法在約定期限內補救導致項目出現重大經營或財務風險時，債權人可以根據協議約定或自行委托第三方在項目提前終止前對項目進行干預”的權利。從實踐中的合同看，我國的PPP合同中規定的介入權多為直接介入權，例如，網上可以查到的《沛縣供水PPP項目合同（草案）》《沛縣供水PPP項目合同（草案）》，該合同甲方是沛縣水利局，乙方是成都市興蓉環境股份有限公司，http：//jz.docin.com/p-1748162198.html，2017-11-20。的第11.5.1條就規定“當乙方存在第35條款的違約行為，可能導致本合同提前終止且乙方未能在約定期限內糾正和補救時，本項目融資方有權根據需要行使直接介入權，包括直接或間接指定甲方認可的合格機構參與本項目的管理、接管本項目全部或部分管理權、或者提請甲方啟動臨時接管機制，乙方糾正和補救了違約行為的，融資方應停止行使介入權。”

從上述定義看，我國PPP項目中的介入權與國外通行的介入權在經濟實質上并無區別。例如，英國PFI/PPP合同指南就指出：“債權人承擔債務不得清償的總體風險。為了應對這種風險賦予其介入權，允許債權人接管失敗的項目，或引進能夠滿足公共部門需求的其他社會資本方。”HM TREASURY， “PFI：Meeting the Investment Challenge， 2003”， http：//www.hm-treasury.gov.uk/media/F/7/PFI_604a.pdf，2017-11-20.但是，與我國僅在PPP項目主協議和融資協議中對PPP項目債權人介入權做經濟實質上的描述不同，國外實務中，債權人的介入權往往還在債權人與PPP項目的主要當事人，包括社會資本方、項目公司、工程承包人及次承包人直接訂立的合同中約定。在英國的PPP/PFI實踐中，這種直接協議常采取三方協議的方式，由政府、項目公司和債權人簽訂。Tim C. Meaney， DZ Bank， “PPP Project Financing： The Role of Direct Agreements in a PPP Project 3” （Sept. 20， 2005）， http：//www.eu.gov.hk/english/cmps/cmps_20050930.html，2017-11-20.這種直接協議往往會約定：E.R. Yescombe， Principles of Project Finance（2d. ed.），Elsevier Inc. 2014，p. 195.（1）債權人有權在“補救期（cure period）”（即在項目公司的違約補救期之外允許債權人對項目公司的違約行為進行補救的期限）內，對項目公司的違約行為進行補救，以避免項目公司的合同因其違約而被終止。該補救期的期限應足以使債權人采取行動解決問題。（2）債權人有權在補救期內“介入”合同。換言之，債權人可以指定一家公司與項目公司同時行使項目公司權利、履行項目公司的合同義務，或接管項目公司的合同。（3）債權人通常不會因為介入或接管項目公司而承擔額外的責任，除非它自己而非指定其他公司行使介入權。（4）項目公司承諾不妨礙債權人行使其介入或接管的權利。

相關文獻據此把債權人的介入權概括為以下三個方面：本部分主要參考了Jeffery Delmon， “Private Sector Investment in Infrastructure： Project Finance， PPP Projects and Risk （2nd ed.）”， Kluwer Law International 2009， p.81及以下。

其一，代為履行的權利，即“對項目公司違反任一項目文件下的義務的行為進行補救的權利”。Jeffery Delmon， “Private Sector Investment in Infrastructure： Project Finance， PPP Projects and Risk （2nd ed.）”， Kluwer Law International 2009， p.82.通過代為履行對項目公司的違約行為進行補救是程度最輕的介入，對債權人而言風險也最低。一些學者甚至認為其不構成真正的介入。Jeffery Delmon， “Private Sector Investment in Infrastructure： Project Finance， PPP Projects and Risk （2nd ed.）”， Kluwer Law International 2009， p.82.實踐中債權人只對項目公司違反金錢債務的違約行為（例如，項目公司未能按期支付工程款）進行代為履行的補救。Murat Madykov， “Step-in Right as a Lender Protection Mechanism in Project Financed Transactions”，13 DePaul Bus. & Com. L.J. 273 （2015），p.282.當然，債權人在決定是否僅代為履行前必須確定項目公司除違反金錢債務外，沒有其他違約的行為，也不存在潛在的可能導致項目公司合同終止的違約可能。Jeffery Delmon， “Private Sector Investment in Infrastructure： Project Finance， PPP Projects and Risk （2nd ed.）”， Kluwer Law International 2009， p.82.否則，債權人就要考慮程度更深的介入了。

其二，傳統意義上的介入權，也即狹義的介入權，是指債權人為避免項目公司合同因項目公司違約而被終止，指定第三方代替項目公司履行相關的合同義務，對合同違約進行補救，并使項目公司的經營正常化的權利。 Jeffery Delmon， “Private Sector Investment in Infrastructure： Project Finance， PPP Projects and Risk （2nd ed.）”， Kluwer Law International 2009， p.82.與對項目公司延期付款的補救不同，狹義的介入權補救的不止于項目公司的金錢債務違約；而且項目公司除已經發生的違約外，還有潛在的可能導致項目主要合同提前終止的違約可能（更準確地說，項目本身存在諸如過高的成本、低劣的管理、過時的技術等問題，如果不予糾正，可能難以為繼）。在這種情況下，債權人可能會指定另外一家公司代替項目公司履行相關的合同義務（項目公司的合同相對方，包括施工企業、供應商和客戶將向該公司履行各自的合同義務），但項目公司仍對這些義務承擔法律責任，并在介入期間和介入結束后對項目負主責。Jeffery Delmon， “Private Sector Investment in Infrastructure： Project Finance， PPP Projects and Risk （2nd ed.）”， Kluwer Law International 2009， p.82.

其三，接管（合同更新），即債權人指定第三方承繼項目公司的所有合同權利和義務；這種承繼發生合同更新（novation）的后果——項目公司不再是項目合同的當事人，而且需要取得各相關當事人（如項目工程承包人、次承包人或接受項目服務的客戶）的同意。Jeffery Delmon， “Private Sector Investment in Infrastructure： Project Finance， PPP Projects and Risk （2nd ed.）”， Kluwer Law International 2009， p.82.接管作為最深的介入，與指定第三方代替項目公司履行合同義務的區別主要是法律上的（二者解決的都是項目公司嚴重違約，可能導致項目合同提前終止的風險）——債權人選擇指定第三方履行項目公司的合同義務時，項目公司仍是合同當事人；而債權人選擇接管，則意味著項目公司對外的所有合同權利義務均由第三方承繼，項目公司不再是合同的當事人。Murat Madykov， “Step-in Right as a Lender Protection Mechanism in Project Financed Transactions”，13 DePaul Bus. & Com. L.J. 273 （2015），p.283.需要說明的是，實踐中債權人也可能與社會資本方（項目公司的股東）約定在出現特定情況時，債權人將取得社會資本方作為項目公司股東的表決權當然，雙方也可能在合同中約定，當特定情形出現時，債權人將取得社會資本方的項目公司股權。參見 Jane Eespold & Reimo Hammerberg， “Possibility to Use and Enforce Lender's Step-in Rights in Baltic PPP Projects： Part One- Estonia”，（Thomson Reuters） （Feb. 21， 2012）， http：//www.sorainen.com/UserFiles/File/Publications/article.possibility-to-use-and-enforce-lenders-step-in-rights-in-baltic-ppp-projects-part-oneestonia.2012-02-21.eng.thomson-reuters.reimoh-janee.pdf， 2017-11-25.或通過改選項目公司的董事會 Graham D. Vinter et al.， Project Finance： A Legal Guide （ 3d ed. ）， Sweet & Maxwell， Ltd.， 2006， p. 295； Maria AtaiDe Cordeiro， “Country Report， Portugal： Banks' Step-in Rights under the Portuguese Public Contract Code： Exercise by Means of Transfer of Shares”， 6 EUR. PUB. PRIVATE P'sHiP L. REV. 164 （2011）， pp.167-168 .以取得項目公司的控制權。但這種解決方案已經不是以防止項目合同提前終止為目的的介入權了。 Murat Madykov， “Step-in Right as a Lender Protection Mechanism in Project Financed Transactions”， 13 DePaul Bus. & Com. L.J. 273 （2015）， p.283.

（二）介入權與債權擔保：介入權的意義

債權人介入權主要是通過PPP進入國人視野的。何春麗：《基礎設施公私合作（含跨國PPP）的法律保障》，法律出版社2015年版，第85頁；[英]達霖·格里姆賽、[澳]莫文·K·劉易斯著《PPP革命——公共服務中的政府和社會資本合作》，濟邦咨詢公司譯，中國人民大學出版社2016年版， 第146頁。但介入權作為一項制度，是從項目融資中發展出來的。Murat Madykov， “Step-in Right as a Lender Protection Mechanism in Project Financed Transactions”，13 DePaul Bus. & Com. L.J. 273 （2015），p.275.

介入權與債權擔保的關系比較復雜，廣義的說，介入權，尤其是約定介入權的直接協議，是保障PPP項目債權人的一種安排，與債權人享有的項目公司股權質押權、項目公司應收賬款上的擔保權益、對項目公司銀行賬戶的擔保權益、項目不動產（即項目用地、在建工程）抵押權及項目公司其他資產（這些資產必須具有經濟價值，而且依項目所在地法律能夠作為擔保物）上的擔保權益并列。 Esteban C. Buljevich & Yoon S. Park， Project Financing and the International Financial Markets， 1999， p. 113.但是，這種并列更多的是因為他們在功能上的相似，并不意味著介入權也是債權擔保的一種。例如，世界銀行集團在其關于PPP的專門網站中，在討論債權人關注的問題時，就把擔保權益、介入權和政府的支持并列但分別討論。 “Lender Issues - Taking Security/Step-in Rights/Government Support” ， http：//ppp.worldbank.org/public-private-partnership/legislation-regulation/framework-assessment/legal-environment/lender-issues-step-in-rights，2017-11-21.

介入權與物保的區別是顯而易見的。首先，介入權并非PPP項目債權人就其債權的清償而對特定財產享有的優先受償權。其次，與物上擔保權益不同，介入權無須登記或通過其他方式公示，介入權主要在債權人與項目合同的當事人（包括參與項目的某一階段或某一方面的當事人）的直接協議中約定，是一種純粹的根據合同享有的債權。這樣，問題就來了，如果PPP項目債權人已經對項目和項目公司的股權和資產享有了物上的擔保權益，為什么還要用介入權保護自己的利益呢？

對PPP項目債權人而言，PPP項目的營業收入是其收回貸款的唯一資金來源。葉蘇東：《項目融資——理論、實務與案例》（第2版），清華大學出版社·北京交通大學出版社2010年版，第19頁；Stefano Gatti， Project Finance in Theory and Practice： Designing， Structure， and Financing Private and Public Projects （2nd ed.） ， Academic Press 2012， p. 305.出于貸款安全性的考慮，PPP項目債權人通常會要求項目公司以其擁有的財產或者其他權益作為抵押或者質押，或者由社會資本方提供某種形式的擔保或者由政府做出某種承諾。”曹珊：《政府和社會資本合作（PPP）項目法律實務》，法律出版社2016年版，第237-239頁。但是，與普通的項目不同，PPP項目中能夠用于擔保的資產主要是PPP項目的未來現金流和預期收益，項目公司名下的其他資產可能因法律的強制性規定而不能成為擔保物，如項目公司名下的不動產因其公益性質不能被設定為抵押物（目前我國的大多數PPP項目均為基礎設施或公共服務領域的），項目公司在銀行中的專項存款因PPP項目主合同的規定而不能清償一般債務。而這些可以用于擔保的動產和資產，在一般情況下往往不足以償還債權人的貸款。 [瑞士]芭芭拉·韋伯，[德]漢斯·威廉·阿爾芬著：《基礎設施投資策略、項目融資與PPP》，羅桂連、孫世選譯，機械工業出版社2016年版，第168頁。換言之，在大部分PPP項目中，根據PPP項目融資的安排，只有當PPP項目順利運營，其產生的收益才足以償還PPP項目債權人的貸款。即使在PPP項目債權人對項目不動產享有抵押權的PPP項目中，在項目經營不善時，項目公司資產的變現往往也不一定能全額清償PPP項目債權人對項目公司的債權。介入權賦予PPP項目債權人清償PPP項目公司延期支付的金錢債務、指定第三方代為履行項目公司項目合同下的義務、或接管項目公司的合同，以避免項目合同因項目公司違約而被提前終止，從而實現PPP項目的順利運營，對保障PPP項目債權人的利益至關重要。與物上擔保權益比，介入權的特殊價值在于：

第一，介入權給予了債權人進行早期干預，以防止其享有擔保權益的項目資產因項目難以為繼而縮水的機會。PPP項目只有成功建設完成并順利運行，才能產生足夠的現金流，以清償PPP項目債權人并給社會資本方帶來收益。 Stefano Gatti， Project Finance in Theory and Practice： Designing， Structure， and Financing Private and Public Projects （2nd ed.） ， Academic Press 2012， p. 306.經驗證明，PPP項目公司名下的各項資產的靜止價值的總和往往抵不上其銀行貸款的本金和利息；更重要的是，當項目公司有違約行為，尤其當債權人行使擔保權利時，這些資產的價值還會進一步縮水。Jeffery Delmon， “Private Sector Investment in Infrastructure： Project Finance， PPP Projects and Risk （2nd ed.）”， Kluwer Law International 2009， p.82.與消極的擔保權人不同（擔保人一般要在債務人不履行到期債務時才能行使擔保權），可能引發債權人行使介入權的事件更多，其中許多往往早于債務人不能清償債務發生。一個典型的介入權條款往往列舉眾多的觸發事件，包括但不限于（1）項目公司未按項目主合同的約定開工；（2）項目未按期完工；（3）項目公司擅自縮小項目的范圍；（4）項目公司破產；（5）更換運營商或施工單位；（6）超額借款（合同中往往會約定幾個額度，一旦借款超過某一額度，即屬超額借款）；（7）未按期完成規定的工程量或業績；或者（8）對任何項目文件下的義務的根本性違反。 Jeffery Delmon， “Private Sector Investment in Infrastructure： Project Finance， PPP Projects and Risk （2nd ed.）”， Kluwer Law International 2009， pp. 402-403. 此外，一些直接協議中還會約定以下觸發事件：（1）會對項目公司的業務造成持續影響的不可抗力事件；（2）項目公司停止提供PPP項下的服務或延期提供服務；（3）嚴重威脅健康和生命安全的風險；（4）出現法律要求介入的情形；或（5）監管部門要求介入。Sue McLean， Alistair Maughan， & Scott Stevenson， “Step-in to the Real World？ （How to Ensure That Your Outsourcing Step-in Rights are Effective and Enforceable）”， Morrision & Foerster Client Alert 1 （Apr. 12， 2011）， http：//media.mofo.com/files/Uploads/Images/110407-Step-in-to-the-Real-World.pdf.7， p.6，2017-11-20.這樣，PPP項目債權人就可以及早介入，以避免項目合同因項目公司違約而提早終止，項目公司資產縮水。

第二，介入權的安排可以讓PPP項目債權人提早知道不利于項目的信息，未雨綢繆。 Stefano Gatti， Project Finance in Theory and Practice： Designing， Structure， and Financing Private and Public Projects （2nd ed.）， Academic Press 2012， p. 305.

第三，介入權的安排在項目公司破產時也有其獨特的價值。介入權的初衷是通過介入，使項目得以順利運行。但項目的失敗和項目公司的破產總是不能完全避免的。在項目公司破產時，債權人的物上擔保權益使其能就項目公司的資產優先受償。但如前所述，此時資產的價格嚴重縮水，在大多數情況下不足以使債權人獲得完全清償。盡管如此如果債權人在項目公司破產前已經介入，尤其是指定第三方介入的情況下，則該第三方往往能給整個項目或項目中的部分資產更高的價格，或者至少會更早地購買，從而使項目債權人能及早得到清償。Stefano Gatti， Project Finance in Theory and Practice： Designing， Structure， and Financing Private and Public Projects （2nd ed.）， Academic Press 2012， p. 306.

第四，債權人的介入權能增加項目完成的幾率，有助于政府實現PPP項目的公共目標。公共利益或公共使用是PPP項目存在的重要前提。在這一意義上，政府可能是最不愿意看到PPP項目失敗的。事實上，政府和社會資本方的合同中往往都會約定政府對PPP項目的介入權或“干預權”。 Jeffery Delmon， “Private Sector Investment in Infrastructure： Project Finance， PPP Projects and Risk （2nd ed.）”， Kluwer Law International 2009， p.135.國內學者對政府介入權也有很多研究。參見朱蕾等《基于PPP合同行政屬性的政府介入權研究》，《建筑經濟》，2007年第10期，第93-95頁（從行政權執行力的角度討論政府介入權的權利性質和行使路徑）；陳又新：《政府采購行為的法律性質——基于對兩階段理論的借鑒》，《行政法學研究》，2015年第3期，第113-115頁（從政府采購的角度討論政府介入權的法律性質，并進行中德比較）；陳凱明：《公私合作中政府介入權的性質及其規制》，《莆田學院學報》，2016年第3期，第27-31頁（對政府介入權進行階段劃分，并討論各階段介入的規范）。政府直接行使介入權，固然也能實現項目的目的，但公私合營變成公營，與PPP的初衷相悖。從這一角度說，政府應該鼓勵并為債權人介入權的行使創造條件。

（三）債權人控制項目資產：介入權的經濟實質與法律構造

雖然法律上對介入權并無統一的定義，但對介入權是指“債權人或其指定的第三方代替項目公司提供服務或直接控制項目公司”，原文如下：In its most traditional sense， it[step-in right] means that the [lender] （or its nominee）steps in to manage the project company's own resources used to provide the services. Or， more practically， it can mean that the [lender] either [temporarily] steers the services away from the [project company] or merely interposes a much greater level of hands on management and control over the project company's service delivery. Sue McLean， Alistair Maughan， & Scott Stevenson， “Step-in to the Real World？ （How to Ensure That Your Outsourcing Step-in Rights are Effective and Enforceable）”， Morrison & Foerster LLP Client Alert 1 （Apr. 12， 2011）， http：//media.mofo.com/files/Uploads/Images/110407-Step-in-to-the-Real-World.pdf.7， pp.1-2，2017-11-20.是“依照法律規定或者合同的約定，在特定情形下，債權人有權在一定期間內對項目公司的經營活動進行干預”的權利，參見中國科學院大學中國PPP研究中心編著《PPP實操手冊》，中國財政經濟出版社2016年版，第81頁；參見呂漢陽著《PPP模式全流程指導與案例分析》，中國法制出版社2016年版，第110頁；參見周蘭萍著《PPP項目運作實務》，法律出版社2016年版，第125頁；參見曹珊著《政府和社會資本合作（PPP）項目法律事務》，法律出版社2016年，第70頁。國內外理論界和實務界的認識基本上是一致的。

但是，比較國內的有關規定和約定與國外的做法，我們不難發現，對PPP項目債權人的介入權，國際上的通行做法是不僅要在PPP項目主合同和PPP項目融資合同中約定，而且要由PPP項目債權人與各項目參與方通過直接協議約定。更重要的是，這種直接協議在約定PPP項目債權人的介入權時，主要通過合同法下的機制來實現介入權的功能，而且業界在小心翼翼地區分對合同提前終止的預防和對項目公司的控制；而我國現有的文件和合同中對PPP項目債權人介入權的描述，還是對其經濟實質的直接的簡單的描述，而且不強調直接協議的重要性。

這種差異，一方面是PPP的不同發展階段使然，也不能排除中外國情的差異。但我國把PPP項目債權人的介入權停留在經濟實質層面，可能帶來解釋上的困難，因為單從經濟實質看，介入權已經不同于一般意義上的債權，介入權條款的約定不是在締約雙方之間建立了某種合同關系，而是通過協議約定賦予了PPP項目債權人對項目公司的經營活動進行介入、干涉和管理，以保障債權人自身利益的權利。這與債權作為對人權、請求權的性質，在表面上是存在一定沖突的。PPP項目的債權人行使介入權，不僅涉及項目公司及其股東（政府和/或社會資本方）例如，在法國，介入權的行使會導致項目控制權從政府和社會資本方設立的項目公司手中轉移到債權人或其代理人手中，并涉及到項目施工企業及分包商。Antoine A. Maggiar， “Step-in Rights： Report for France， 56th Congress of Int'l Assoc. of Lawyers 2 （Oct. 31 - Nov. 4， 2012）”， http：//www.uianet.org/en/programme/congres/11455 （"follow "Reports" under "56th Congress"； then follow "Download in" hyperlink under"Step-in rights in financial transactions - France"） ，2017-11-25.，而且會涉及到與項目公司有合同關系的其他當事人 "一個項目可能會涉及40多份合同，15個當事人“。Benjamin C. Esty， Modern Project Finance： A Casebook， Wiley ， 2004， p.2.。債權人行使介入權，可能是債權人代為履行項目公司延期履行的對第三人的金錢債務；或由債權人指定的第三人代為履行項目公司對第三人的合同義務并接受第三人履行；或由項目公司指定第三人承繼項目公司名下所有合同的全部權利和義務，取代項目公司成為合同當事人。上面的三種情形，都會在第三人與PPP項目債權人（或其指定的第三方）間產生新的權利、義務和責任。如果PPP債權人與各相關當事人間沒有約定介入權的直接協議，僅在PPP項目主協議和債權人/項目公司間的融資協議中規定介入權，就需要解釋這些約定是怎么對并非主協議或融資協議的合同當事人的PPP項目的其他參與方產生效力的。

二、介入權的構造：比較法的研究

盡管國外實踐中強調通過具體的直接協議細化介入權，但仍有許多銀行把介入權作為一種標準安排，僅在其與項目公司的貸款協議中寫入介入權條款。他們沒有認識到，項目主協議或貸款協議中的介入權條款，在適用于項目公司與其他當事人簽訂的合同時，往往面臨這樣或那樣的問題，而且有些問題還是實質性的。 Murat Madykov， “Step-in Right as a Lender Protection Mechanism in Project Financed Transactions”，13 DePaul Bus. & Com. L.J. 273 （2015），p. 276.因為將項目主協議或貸款協議中的介入權條款適用于對其他項目合同的介入，需要通過合同法下的缺省規則加以解釋，而這些缺省規則并不總是完美的。下面我們主要從美國、英國和法國的缺省規則出發，分析缺省規則的效用、不足，從而揭示直接協議的重要性。

（一）美國的債權讓與和債務承擔

作為美國合同法的一般規則，所有合同權利均可以轉讓，任何合同義務均可以由承擔該義務的一方轉托給他人承擔，除非債權人對債務人的親自履行享有實質性利益。王軍：《美國合同法》，對外經貿大學出版社2004年版，第387頁。債權讓與和債務承擔正是美國構建和解釋PPP項目債權人介入權的合同法基本制度——PPP項目債權人作為受讓人接受了項目公司與施工承包人、供應商和接受服務的客戶簽訂的眾多合同下的權利義務。Murat Madykov， “Step-in Right as a Lender Protection Mechanism in Project Financed Transactions”， 13 DePaul Bus. & Com. L.J. 273 （2015），p. 275.

但是，根據《美國統一商法典》（U. C. C.）中《合同法重述》的相關規定，如果把“合同轉讓”作為介入的缺省途徑，債權人（或其代理人）履行項目公司對第三人的義務后，同時取得項目公司在相關合同下的權利； 《美國統一商法典》（U.C.C.） § 2-210（4）； Restatement （second） of Contracts§ 328（1）.債權人（或其代理人）承擔項目公司的合同義務，并不免除項目公司對相對人的合同履行義務和違約責任（如果已經違約）。 《美國統一商法典》（U.C.C.） § 2-210（1）.必須指出的是，債權人明示（或通過特定的行為）承諾履行項目公司的合同義務，構成對項目公司合同義務的承擔。此時，如果債權人未向第三人履行，第三人要求項目公司承擔責任的，則項目公司在承擔責任后，有權向債權人求償。See e.g.， Imperial Ref. Co. v. Kanotex Ref. Co.， 29 F.2d 193， 199-200 （8th Cir. 1928）； Cutting Packing Co. v. Packers' Exch. Of Cal.， 25 P. 52， 53 （Cal. 1890）.項目公司的合同相對人據此有權以受益人的身份要求債權人履行。 See， e.g.， Imperial Ref. Co.， 29 F.2d at 200.如果項目公司的合同相對人以豁免項目公司的合同義務作為對價，換取債權人對該合同承擔責任，則債權人就可能單獨對相對方承擔合同責任。 Edward A. Farnsworth， Farnsworth on Contracts， Aspen Publishers 1990，pp. 141-142.

鑒于此，全美律師協會商業法部下屬的項目融資和發展委員會（the Project Finance and Development Committee of the ABA Section of Business Law）專門起草了《項目融資交易中合同（權利）轉讓模范同意（條款）》（The Model Consent to Assignment for Project Finance Transactions）Project Finance and Development Committee of ABA Section of Business Law， “Model Consent to Assignment for Project Finance Transactions （with Commentary）”， ABA （Aug. 1， 2012）， http：//www.americanbar.org/content/dam/aba/publications/business-lawyer/2012/67_4/report-finance-transactions-201208.authcheckdam.pdf， 2017-11-25.，鼓勵并指導直接協議的談判和起草。

除債權人可能因為介入而向第三人承擔額外責任的風險外，沒有直接協議支持的PPP項目債權人可能面臨的另一個風險是以債權轉讓和債務承擔構建的介入可能被認定無效。項目公司或其相對人可能提起的無效事由包括：（1）所轉讓的合同權利屬于法律規定或當事人約定不得轉讓的合同權利。例如，項目公司對存款的權利或其與公共部門合同下的付款請求權一般不得轉讓， See 31 U.S.C. § 3727 （2014）； 41 U.S.C. § 15； U.C.C. § 9-104 （2003）.違反公共政策的合同權利轉讓也會被認定無效。 See， e.g.， Kenrich Corp. v. Miller， 377 F.2d 312， 314 （3d Cir. 1967）.（2） 合同權利轉讓因缺乏對價而無效。王軍：《美國合同法》，對外經貿大學出版社2004年版，第394頁。實踐中為避免這類風險，PPP項目債權人往往通過直接協議約定“即使轉讓無對價，轉讓合同也不得撤銷”。 Murat Madykov， “Step-in Right as a Lender Protection Mechanism in Project Financed Transactions”， 13 DePaul Bus. & Com. L.J. 273 （2015），p. 275.

（二）英國：托管人管理和替代債務人

PPP/PFI模式最早出現在英國。但在英國法下，“PPP項目債權人介入權是一個十分模糊的概念。這主要是因為在長期的實踐中英國已經建立起了債權人托管債務人財產制度。”Graham D. Vinter et al.， Project Finance： A Legal Guide （ 3rd ed. ）， Sweet & Maxwell， Ltd.， 2006， p. 273.在以英國法為法律淵源的國家中，債權人對債務人公司財產的托管由來已久，其主要方式是通過會計人員、律師等專業人員對債務人公司進行全面管理。 E. R. Yescombe， Principles of Project Finance， Academic Press 2014， p.195.但是，PPP項目的債權人并不總是能夠依靠托管人管理制度來介入項目公司的管理。在2005年的一個案件中，法院就否決了項目公司債權人委托托管人管理項目財產的請求。 See Feetum v. Levy， [2005] EWHC （Ch） 349， [59] [2005] 1 W.L.R. 2576 （Eng）.

因此，英國PPP項目的債權人一般都會通過直接協議約定托管人意義上的介入權或更寬泛的介入權。Graham D. Vinter et al.， Project Finance： A Legal Guide （ 3rd ed. ）， Sweet & Maxwell， Ltd.， 2006， p. 280.根據1999年《英國合同法（第三方權利）》的規定，只要PPP項目債權人與項目公司之間就介入權條款達成合意并設定了必要的程序，則PPP項目債權人即可享有不與已有法律沖突的介入權條款所賦予的權利。參見《英國1999年合同法（第三方權利）》第1條，北大法寶網，http：//www.pkulaw.cn/fulltext_form.aspx？Db=iel&Gid=67109791&keyword=%E8%8B%B1%E5%9B%BD%E5%90%88%E5%90%8C%E6%B3%95&EncodingName=&Search_Mode=like。具體的說，直接協議中只需明確“債權人在行使項目合同規定的介入權時，應該通知項目公司的合同相對方其依據介入權條款行使介入權，”并且規定“這些條款未經債權人同意，不得撤銷或變更，”這種協議就是可強制的。Graham D. Vinter et al.， Project Finance： A Legal Guide（ 3rd ed. ）， Sweet & Maxwell， Ltd.， 2006， p. 279.

在英國法下，托管人又被稱為“第二債務人（additional obligor）”，在債權人行使介入權期間，托管人與項目公司對項目公司原有的債務承擔連帶責任。 Graham D. Vinter et al.， Project Finance： A Legal Guide （ 3rd ed. ）， Sweet & Maxwell， Ltd.， 2006， p. 275.。為鼓勵債權人介入，英國PPP/PFI合同指南規定，行使介入權時，債權人可以通過將項目出售給其他主體，實現項目公司與相對人合同的更新。 HM TREASURY ，“PFI：Meeting the Investment Challenge，2003”， http：//www.hm-treasury.gov.uk/media/F/7/PFI_604a.pdf， 2017-11-12.。這種情況下，運營項目的新主體在合同更新后對合同相對方獨立承擔責任。Graham D. Vinter et al.， Project Finance： A Legal Guide （ 3rd ed. ）， Sweet & Maxwell， Ltd.， 2006， p. 277.當然，為了限制自己的責任，債權人可以主張其僅對項目公司明確告知的債務負責，或者要求就其介入后的責任設定一個上限。 Graham D. Vinter et al.， Project Finance： A Legal Guide （ 3rd ed. ）， Sweet & Maxwell， Ltd.， 2006， p. 103.但在沒有直接協議的情況下，項目公司的合同相對人完全可以把債務的清償作為接受介入的前提。 Graham D. Vinter et al.， Project Finance： A Legal Guide （ 3rd ed. ）， Sweet & Maxwell， Ltd.， 2006， p. 194.

（三）法國法下的“第三人利益條款”（Stipulation Pour Autrui）

法國的法律對政府的介入權進行了規定，但沒有對PPP項目債權人的介入權作明確的規定。Antoine A. Maggiar， “Step-in Rights： Report for France， 56th Congress of Int'l Assoc. of Lawyers 2 （Oct. 31 - Nov. 4， 2012）”， http：//www.uianet.org/en/programme/congres/11455 （"follow "Reports" under "56th Congress"； then follow "Download in" hyperlink under"Step-in rights in financial transactions - France"） ，p. 3， 2017-11-25.但實踐中多把債權人自己或指定他人介入理解為一種合同安排。Antoine A. Maggiar， “Step-in Rights： Report for France， 56th Congress of Int'l Assoc. of Lawyers 2 （Oct. 31 - Nov. 4， 2012）”， http：//www.uianet.org/en/programme/congres/11455 （"follow "Reports" under "56th Congress"； then follow "Download in" hyperlink under"Step-in rights in financial transactions - France"） ，p. 9， 2017-11-25.根據法國《民法典》第1121條規定：為自己與他人訂立契約時，也可以為第三人的利益訂立條款。尹田：《法國現代合同法》，商務印書館1994年版，第276頁。據此，“在沒有和特定合同當事人通過直接協議約定債權人的介入權，僅在項目合同里規定有介入權時，項目合同里的介入權可以根據法國《民法典》中的關于第三人利益條款的規定得以實施。”John Dewar， ed.， International Project Finance： Law and Practice， Oxford University Press， 2011，p. 380..從為第三人利益訂立合同（條款）的適用范圍來看，有償合同和無償合同均可以適用第三人利益規則，而且債權人和債務人均可以為第三人設定利益。尹田：《法國現代合同法》，商務印書館1994年版，第279頁。需要說明的是，為第三人利益訂立合同條款，“在形式上其通常表現為某個合同中的一個條款，但其在法律上應被視為相對獨立的行為，只不過其必須依賴于原因行為的存在而存在。”尹田：《論涉他契約》，《法學研究》，2001年第1期。

因此，在法國，即使PPP項目債權人沒有作為項目公司對外訂立的具體合同（如與施工企業訂立的承包合同）的當事人，只要項目公司在其與施工企業訂立的合同中約定為PPP項目債權人的利益為或不為一定行為，PPP項目債權人就可以在出現觸發事件時，向施工企業作出接受為其利益訂立的條款的意思表示； John Dewar， ed.， International Project Finance： Law and Practice， Oxford University Press， 2011，p. 380.施工企業收到通知后，就有義務接受債權人或其指定的第三人的履行，向債權人或其指定的第三人履行承包合同下的義務。 John Dewar， ed.， International Project Finance： Law and Practice， Oxford University Press， 2011，p. 380.換言之，PPP項目債權人只要接受為其利益訂立的條款，就有權行使介入權。 John Dewar， ed.， International Project Finance： Law and Practice， Oxford University Press， 2011，p. 372.

按照法國《民法典》第1121條的規定，受益人可以只享有權利而不承擔義務，但不能排除受益人根據其他協議或條款承擔義務的情形。尹田：《法國現代合同法》，商務印書館1994年版，第282頁。實踐中，PPP項目債權人在通知項目公司和施工企業其對為其利益訂立的條款的接受后，就和項目公司一起，對施工企業承擔連帶責任。 Antoine A. Maggiar， “Step-in Rights： Report for France， 56th Congress of Int'l Assoc. of Lawyers 2 （Oct. 31 - Nov. 4， 2012）”， http：//www.uianet.org/en/programme/congres/11455 （"follow "Reports" under "56th Congress"； then follow "Download in" hyperlink under"Step-in rights in financial transactions - France"） ，p. 5， 2017-11-25.當然，法國也有類似于普通法的合同更新制度， Antoine A. Maggiar， “Step-in Rights： Report for France， 56th Congress of Int'l Assoc. of Lawyers 2 （Oct. 31 - Nov. 4， 2012）”， http：//www.uianet.org/en/programme/congres/11455 （"follow "Reports" under "56th Congress"； then follow "Download in" hyperlink under"Step-in rights in financial transactions - France"） ，p. 3， 2017-11-25.如果PPP項目債權人安排第三方概括繼受項目公司在承包合同下的權利義務，則該第三方就取代項目公司的合同當事人地位，獨立承擔責任。 Antoine A. Maggiar， “Step-in Rights： Report for France， 56th Congress of Int'l Assoc. of Lawyers 2 （Oct. 31 - Nov. 4， 2012）”， http：//www.uianet.org/en/programme/congres/11455 （"follow "Reports" under "56th Congress"； then follow "Download in" hyperlink under"Step-in rights in financial transactions - France"） ，p. 5， 2017-11-25.這樣，PPP項目債權人也就免受連帶責任之擾了。而要實現合同更新，直接協議是必不可少了。

綜上，雖然英美法三國均為僅在項目主合同或融資合同中約定的介入權提供了合同法下的缺省規則，但實踐中當事人多通過直接協議，彌補完善缺省規則的不足。

三、中國法下PPP項目債權人介入權的構造

（一）PPP項目債權人介入權必須細化為法律上的權利義務

作為對物上擔保權益的有益補充，PPP項目債權人介入權的經濟實質和功能肯定是通過對項目經營管理的干預，避免因為項目公司的違約行為，而導致項目合同的提前終止。但是，PPP項目債權人畢竟只是項目公司的債權人，我國又缺乏類似英國法下的債權人委托托管人管理債務人財產的制度。因此，債權人必須通過一些法律上的具體安排來實現上述目的。而這種安排，筆者認為，應該主要是合同法上的安排，而不是對項目公司或其財產的直接控制。

首先，根據現行法，債權人不能基于其債權而直接控制債務人的財產。具體地說：（1）合同法規定的債權人代位權和撤銷權并未賦予債權人對債務人財產的直接控制權。合同法下的債權人代位權和撤銷權的行使范圍都以債權人的債權為限，而且都必須是已經對債權人造成損害時才能行使。從性質上說，債權人代位權是一種法定的債權職能，無論當事人是否約定，債權人都享有此種權能。王利明、崔建遠：《合同法新論·總則》（修訂版），中國政法大學出版社2000年版，第379頁。；而債權人的 “撤銷權必須通過提起訴訟才能行使，因此它是一種特殊的實體法上的權利，不是嚴格意義上的請求權。”王利明：《論債權請求權的若干問題》，《法律適用》，2008年第9期。（2）《破產法》第13條規定的破產管理人制度不能作為債權人行使介入權的依據，因為破產管理權只有在進入破產程序之后才能存在，而PPP項目債權人介入權的目的之一就是避免項目公司進入破產程序。（3）我國《民事訴訟法》第100條規定了訴訟保全制度，雖然在訴訟保全制度中債權人可以在一定條件下干預債務人與第三人之間通過合同發生的財產交易關系，但是與PPP債權人介入權制度相比較，訴訟保全制度要求只有在公權力的介入下，債權人才能對債務人與第三人之間通過合同發生的財產交易關系進行控制和干預，這與PPP債權人獨立行使介入權的安排是格格不入的。

其次，對項目公司而言，其核心資產不在于死的財產，而是其經營活動，或者說它在經營過程對外簽訂的合同。 Tim C. Meaney， DZ Bank， “PPP Project Financing： The Role of Direct Agreementsin a PPP Project 3” （Sept. 20， 2005）， available athttp：//www.eu.gov.hk/english/cmps/cmps_20050930.html，p.7， 2017-11-22.換言之，只有正常運行的項目才能創造價值。 Stefano Gatti， Project Finance in Theory and Practice： Designing， Structure， and Financing Private and Public Projects （2nd ed.） ， Academic Press 2012， p. 306.介入權的實質正是對項目公司對外簽訂的合同進行干預，避免這些有價值的合同因項目公司違約而被提前終止。因此，僅在合同中對介入權的經濟實質和功能進行描述，是不利于介入權功能的正常發揮的。

關于介入權條款的具體內容，作者建議參考國際上的通行做法，除規定介入權的各種種類外，對介入權的觸發事件、債權人行使介入權的程序和期限Murat Madykov，“Step-in Right as a Lender Protection Mechanism in Project Financed Transactions”，13 DePaul Bus. & Com. L.J. 273 （2015），available at： http：//via.library.depaul.edu/bclj/vol13/iss2/3，pp.285-286.等做出明確規定。

（二）PPP項目債權人應通過與項目合同當事人的直接協議對介入權進行約定

由于PPP在我國發展時日尚短，包括銀行在內的債權人更多地把介入權條款作為一個標準條款在用，多在PPP項目主協議和項目貸款（融資）協議中約定，很少在與其他項目參與人的直接協議中進一步約定。我國《合同法》中既有為第三人利益訂立合同的制度，也有合同權利轉讓、義務轉移和合同概括轉移的全套規定，并不缺乏處理介入后債權人、項目公司、項目公司合同相對方之間權利義務責任關系的缺省規則。

但是，僅有這些粗略的缺省規則肯定是不夠的。借鑒美英法的做法，筆者建議債權人在約定介入權的直接協議中至少就下列事項做明確的約定：（1）除合同權利依法律規定不得轉讓外（《合同法》第79條），具體項目合同下合同權利可以轉讓。（2）為方便債權人在介入后根據具體情況適時退出，約定債權人可以只受讓一定期間的部分合同權利，承擔一定期間的部分合同義務。債權人往往希望保持介入的靈活性。參見Sue McLean， Alistair Maughan， & Scott Stevenson， “Step-in to the Real World？ （How to Ensure That Your Outsourcing Step-in Rights are Effective and Enforceable）”， MORRISON & FOERSTER LLP CLIENT ALERT 1 （Apr. 12， 2011）， http：//media.mofo.com/files/Uploads/Images/110407-Step-in-to-the-Real-World.pdf.7， p.3，2017-11-20. 一些文獻更是指出介入的期限多長，應當由債權人根據自己的需要決定。參見E.R. Yescombe， Principles of Project Finance（2d. ed.），Elsevier Inc. 2014，p. 195.同時明確約定債權人介入期間和退出介入后，項目公司都是合同的當事人。這一約定主要想排除《合同法》第80條第2款關于“債權人轉讓權利的通知不得撤銷，但經受讓人同意的除外”的規定對PPP項目債權人退出介入的可能限制。（3）如果PPP項目債權人指定他人履行其介入的合同的義務，或者要求項目公司把合同權利義務概括轉移給其指定的第三方，項目公司的合同相對人應當同意。這一約定主要想排除《合同法》第86條關于合同義務轉移必須經債權人同意的規定以及第88條關于合同權利義務概括轉移應經合同相對人同意的規定。（4）如果必要，PPP項目債權人還應在直接協議中明確介入后的責任范圍（或者設定一個上限）。

作者并不主張直接協議中用為第三人利益訂立合同的路徑構造PPP項目債權人的介入權，因為法國的做法在大多數情況下不像美國或英國的做法那樣具有靈活性和確定性，畢竟介入權起源于普通法系國家的實踐。 Murat Madykov，“Step-in Right as a Lender Protection Mechanism in Project Financed Transactions”，13 DePaul Bus. & Com. L.J. 273 （2015），http：//via.library.depaul.edu/bclj/vol13/iss2/3，p. 292，但這并不意味著《合同法》第64條解釋出來的利他合同王利明主編：《合同法研究》第2卷，中國人民大學出版社2003年版，第55頁。在PPP項目債權人介入權的解釋和實施上毫無用處，對于涉及法律規定不得轉讓的合同權利的合同的介入，也許第三人利益合同是一條可行的途徑。

結論和建議

需要說明的一點是，介入權，尤其是債權人的介入權是一個較冷門的制度，雖然許多PPP項目合同中都會規定債權人介入權條款，但債權人行使介入權的實例并不多。參見Murat Madykov，“Step-in Right as a Lender Protection Mechanism in Project Financed Transactions”，13 DePaul Bus. & Com. L.J. 273 （2015），http：//via.library.depaul.edu/bclj/vol13/iss2/3，第276頁注9及所注正文，該文作者曾對英國著名的國際金融法律師菲利普·伍德先生進行訪談，在國際銀行法和金融法領域執業40年的伍德律師坦承其從未聽說有銀行行使介入權的例子。PPP在我國尚屬新生事物，PPP項目債權人介入權法律規定和實踐的粗略，應屬發展初期的必然。

通過比較法研究，我們不難發現，中國PPP項目債權人的介入權與發達國家PPP項目債權人的介入權在經濟實質和功能上并無太大差異。但國外往往通過合同把介入權變成可實施的具體措施，而我國目前的文件和合同對介入權的約定還停留在對其經濟實質的簡單描述上。更重要的是，作為一種合同法下的機制，許多國家的PPP項目債權人都會通過與PPP項目各參與人（項目公司的主要合同相對方）訂立直接協議來細化完善其對具體合同的介入，而我國目前主要還是通過PPP項目主協議或項目融資協議來規定債權人的介入權。

中國合同法立法和實踐中的合同轉讓和為第三人利益訂立合同，為PPP項目主協議或項目融資協議中的介入權適用于其他項目合同提供了缺省規則。但正如美、英、法的經驗所揭示的，這些缺省規則并不能滿足當事人的所有需求。這樣，通過直接協議完善細化對具體合同的介入就顯得很有必要了。

本文的價值主要不在于作者在第三部分中所提的建議，而在于債權人介入權中外比較所揭示的制度的經濟實質與法律和合同的關系。介入權制度作為一個保障項目債權人利益的制度，只有通過合同細化為切實可行的措施，才能真正發揮作用。而細化的路徑和步驟，又與各國的法律環境有關。經濟意義上的PPP債權人的介入權在我國的細化和完善，也要考慮我國的法律環境。

現有文獻對PPP等政府主導的項目的法律分析，更多地關注政府采購、特許經營、相關財政稅收待遇等行政法、經濟法領域的法律問題，而對PPP項目中的合同法、財產法、公司法、破產法等問題則關注甚少。本文從民商法的角度對介入權的定性和強制進行分析，其中一個目的，就是希望能夠引起大家對PPP項目執行中的民商法問題的重視。

（責任編輯：徐遠澄）

Abstract：Step-in right as a key mechanism to protect lenders in infrastructure & public unility PPP projects， denotes“lenders right to step in the performance of contracts between the PPP project company and its counterparts， or to take over the management of the project， subject to statutory or contractual provisions”. In China， the step-in right， asprovided in administrative rules， PPP master agreement or loan agreements， may be enforced against the counterparts of the project company by the lender according to default rules on assignment of contract rights and contract novation， or those on contract for the benefit of third party.The default rules， however， are not necessarily sufficient to balance the relationships between various parties properly. It is therefore suggested that lenders participate in the contracts between project company and its counterparts， to agree directly with the contract parties about lenders step-in right， clarifying when and how lenders may step in， and the legal consequences of the step-in.

Keywords：PPP；LendersStep-in Right；Assignment of Contract Rights；Contract for the Benefit of Third Party； Novation；Direct Agreements