晚清海防?？罨I議述論

摘 要：1874年，總理衙門發起海防大討論，其重要目的之一，就是集合沿海沿江督撫和中央高級官員的才智，尋求在晚清財政困境中籌措大宗海防?？畹霓k法。然而，絕大多數官員固守傳統的財政理念，不愿對既有的財政收支作重大調整，或將籌款問題推諸中央，或直言無款可籌，或空言整頓稅厘和節流方案而沒有切實辦法，反對英翰李鴻章等增加鹽厘、洋藥厘以及王文韶整頓鹽稅的方案等?？偫硌瞄T最終屈從于內外官員的主流財政思想，導致海防?？畹幕I議敷衍了事?？偫硌瞄T雖標榜海防?？蠲磕昙s400萬兩，但其原撥數額僅350余萬兩，而且沒有解決財源問題，自劃撥之始就已種下拖欠的惡果。過多地強調地方督撫權力的上升，并不能揭示海防?？铋L期短解的根源所在。

關鍵詞：海防?？睿?籌議； 總理衙門； 地方督撫

中圖分類號：K252 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833（2018）03-0138-09

作者簡介：陳先松，江蘇師范大學歷史文化與旅游學院教授 （江蘇 徐州 221116）

海防專款是晚清海防建設的專用款項，籌議于第一次海防大討論，自光緒元年（1875）七月始，從江蘇等省厘金項、粵海等關洋稅項按年劃撥。一般認為，海防專款每年約400萬兩，但這是清政府自我標榜的粉飾說辭，其原撥數額僅350余萬兩①，而在此后二十余年中，實際解撥數額僅153萬余兩②。海防?？罨I撥的嚴重不足，是晚清海軍甲午慘敗的重要原因。而海防專款之所以籌撥不足，學術界少有深入研究，僅部分著述略有旁及地提到中央政府權威的低落、地方督撫勢力的興起和解款協撥制度的失調等③。這種解釋過于籠統。本文擬在挖掘大量檔案文獻的基礎上，細致梳理第一次海防大討論有關海防專款的籌議過程，從源頭上揭示海防專款長期拖欠的原委，以加深對晚清海防史、財政史的認識。

一、海防?？罨I議的發起

第一次海防大討論之前，清政府沒有專門的海防建設經費。各省零星的海防規劃，以自籌經費為主。例如，同治四年（1865），直隸從英法侵略者手中收回大沽炮臺，修整炮臺、添辦炮位的費用來自于本省節約的兵勇薪餉及勸捐費用，所購大炮是過時的洋鐵炮 參見直隸總督崇厚折，同治四年六月初一日，軍機處錄副，3—9380—30；崇厚片，同治四年七月二十八日，軍機處錄副，3—8380—43；崇厚折，同治五年五月二十六日，軍機處錄副，3—9380—44。本文所引軍機處錄副，除特別注明外，皆藏于中國第一歷史檔案館。；同治五年起，廣東省購買小輪船7只，用于捕剿海盜，“不足以出洋御戰”，費用出于該省“清文溢坦花息”項 中央研究院近代史研究所編：《購買船炮》（海防檔甲），臺北中央研究院近代史研究所1957年版，第697、703頁；曾國荃：《曾國荃全集》第2冊，岳麓書社2006年版，第162頁。等。同治十三年（1874），日本侵犯臺灣，沿海各省防務空虛，以地方財力難以布置與日本海軍相對抗的海防設施。九月，總理衙門草擬并上奏海防六條，交予相關督撫將軍討論。至此，由國家籌措海防專項經費，大規模地興辦近代海防體系，開始提上議事日程。

海防建設目標，是海防經費籌議的依據?？偫硌瞄T九月的海防條陳，肯定了籌辦近代海軍的重要性，而近代海軍裝備的質量尤為重要，在此基礎上，要求各省督撫籌議“如何添購各兵船及鐵甲船，并以后自行制造擴充之處” 顧廷龍、戴逸主編：《李鴻章全集》第6冊，安徽教育出版社2008年版，第168—169頁。此時，總理衙門只是奠定近代海防建設的基調，對具體的規模以及每年需籌措的海防經費數量，尚無明確說明，需要根據各省督撫的回奏，再斟酌決定。

盡管如此，總理衙門還是預料到了海防建設費用的浩繁，并向各省相關督撫將軍指明了籌款的大致方向：其一，開辦經費，可提用專款扣存的四成洋稅。四成洋稅是國家的應急款項，源于第二次鴉片戰爭的英法賠款，從海關進出口正稅中單獨扣存40%，非經中央政府同意，地方不得挪用，也是當時中央政府能夠掌握的最大機動財源。其二，經久經費，希望各省督撫能夠“統籌大局，權衡利害……于一切開源節流之計悉力設法，凡可盡人力因地利以裕國計者，專心悉慮，切實經營，期補注挹之急需，求充永遠之支應” 顧廷龍、戴逸主編：《李鴻章全集》第6冊，第169頁。

開辦經費指當前海防建設的先期撥款，屬于臨時性的籌款。而經久經費，則是本文所探討的海防?？?，能夠常年供應晚清海防建設的需要。在海防專款的籌措上，總理衙門沒有具體辦法，寄望于地方政府的規劃和籌措。為了杜絕地方政府的敷衍，總理衙門在海防條陳上明確要求各省督撫應“詳籌確鑿辦法，厚備堅持，不致半途而廢，庶幾應變有資而歷久可恃” 顧廷龍、戴逸主編：《李鴻章全集》第6冊，第169頁。九月二十七日，清政府將總理衙門的海防條陳寄給直隸總督李鴻章、兩江總督李宗羲、辦理臺灣等處海防事務的前江西巡撫沈葆楨、盛京將軍都興阿、閩浙總督李鶴年、湖廣總督李瀚章、兩廣總督英翰、暫署兩廣總督張兆棟、署山東巡撫文彬、江蘇巡撫吳元炳、安徽巡撫裕祿、浙江巡撫楊昌濬、江西巡撫劉坤一、福建巡撫王凱泰、湖南巡撫王文韶等15人，諭令1個月以內按照總理衙門條陳，討論包括籌款在內的各項具體辦法，并再次強調“總期廣益集思，務臻有濟，不得以空言塞責”，從而拉開了海防?？罨I議的序幕 中國第一歷史檔案館編：《咸豐同治兩朝上諭檔》第24冊，廣西師范大學出版社1998年版，第308頁。

二、地方督撫的海防建設目標和籌款主張

清政府九月二十七日的諭旨，提到的督撫、將軍共15人，后丁寶楨在籌議期間回任山東巡撫，原江蘇巡撫丁日昌受李鴻章邀請并由李鴻章代上奏折，陜甘總督左宗棠受總理衙門邀請，以復函形式條陳相關意見，實際參議海防的地方高級官員共18人。

綜合這些督撫、將軍的海防奏文、信函，絕大多數督撫都贊成建設近代海軍，并提到修建炮臺、擴充機器局等內容。譬如：文彬認為應建設3支海軍，每支海軍購辦一兩只鐵甲船 中國史學會編：《洋務運動》第1冊，上海人民出版社1961年版，第36—37頁。；楊昌濬認為應建設3支海軍，每支海軍有鐵甲船一二只，兵船商船各10只等 楊昌濬清單，同治十三年十月二十五日，軍機處錄副，3—4778—11。如果說，總理衙門海防條陳只是指明了近代海防建設的方向，那么，這些督撫在回復的奏文中，則提出了具體而宏大的建設目標。與此相對應，海防經費的需求也更加驚人。楊昌濬稱：“如臣所擬三大枝，通年所需，約略計算，非三百萬不可，而購造船費，尚不在內” 楊昌濬清單，同治十三年十月二十五日，軍機處錄副，3—4778—11。；即使對近代海防持消極態度的都興阿也知道“需費浩繁，若非有大宗巨款，實難開辦，非有不竭之餉源，亦無以支持久遠” 都興阿折，同治十三年十月二十二日，軍機處錄副，3—4778—6。

站在總理衙門的角度，不僅希望各省督撫、將軍們提出具體的海防建設目標，更希望他們能為此目標找到籌措巨額軍費的辦法。但在各省督撫、將軍心目中，回奏海防，更多的是一種任務 沈葆楨是中國近代海防建設的倡議者。他在草擬海防折的過程中，一再抱怨“如此大文，何以交卷”、“期限瞬屆，不得不草草完卷”等。參見林海權點?！渡蛭拿C公牘》，福建人民出版社2008年版，第114、124頁。而非一套體系完整的海防規劃書。他們只需按照總理衙門草擬的條陳內容，逐條討論、按期“交卷”即可，至于籌款辦法能否支撐自己提出的海防建設目標，不是他們需要考慮的問題。這在客觀上就產生了這樣一種現象：各省督撫籌議海防經費，基本上是各自財政思想的反映，所提開源節流的內容和籌款力度，與他們對海防建設的支持度，沒有必然關系。

在海防開辦經費的問題上，總理衙門計劃提用戶部庫存的四成洋稅；在開礦的問題上，總理衙門提到“因地利以裕國計”。對這兩項總理衙門態度較為明確的方案，除李宗羲等個別督撫表態謹慎外，絕大多數督撫皆無異議。而在總理衙門沒有明確提到的其它開源節流措施，以及如何籌措海防專款的問題上，各省督撫的回奏情況如下：

（一）文彬、都興阿、李鶴年、左宗棠以空文敷衍

這四名官員，回奏海防籌款的內容很少，以空文敷衍為主。文彬除重復總理衙門“權衡輕重，移緩就急，以濟急需”的腔調外，無絲毫實指 中國史學會編：《洋務運動》第1冊，第37頁。都興阿幾乎將總理衙門條陳中的籌款語言，原封不動地回奏給清廷中樞，稱“惟有中外一心一計，凡于一切開源節流之計，悉力設法，凡可盡人力之處，切實經營，庶可期補注挹之急需，求充永遠之支應” 都興阿折，同治十三年十月二十二日，軍機處錄副，3—4778—6。李鶴年將總理衙門交議的籌款難題，又推給了中央政府，稱：“應俟兩洋（李的海防規劃，以南洋、北洋為主）大臣將每年所需議有成數，再請由部臣分撥每省若干，何省協濟南洋，何省協濟北洋?！?李鶴年折，同治十三年，軍機處錄副，3—4778—25。左宗棠更加關心的是塞防經費的供應，對海防經費的籌措，只要求“度餉源之贏絀，權其緩急應之，乃期詳慎于始，要成于終，可大亦可久也” 總理衙門呈左宗棠復函，光緒元年正月二十九日，3—9381—9。

（二）張兆棟、吳元炳、沈葆楨直言無款可籌

這三名官員在籌款問題上，雖有較多的建言，但總體傾向于無款可籌。張兆棟稱：“關內甫平，回疆未靖，內而部庫，外而各省，固已支絀時形，而牙厘、捐例久已通行，此外亦更無生財之道。” 張兆棟清單，同治十三年，軍機處錄副，3—4778—28。吳元炳認為國家財政困難，“取財之方，實已無可搜剔，此開源之所以難也”，進而以江蘇省的財政收支為例，稱“今日而言節流，亦非易事也” 吳元炳折，同治十三年十二月十六日，軍機處錄副，3—9381—1。

沈葆楨對無款可籌的原委，有更加充分的闡述。他反對借洋款，認為今日所借之數即明日所償之數，徒使“厚息輸于外洋”；反對開捐，認為徒傷國家名器，所得無多；反對增洋稅，認為現在洋稅的征收較為合理，“不當使借口以啟偷漏之端”；反對清田賦，認為太平天國運動以后，國家元氣尚未恢復，而且“不加賦”是立國國策，“按戶挖索，民不聊生，州縣知騷擾之難堪，累加糧額以應之，所得幾何”；反對收鹽利，認為縱使有劉晏 劉晏，唐朝著名的理財專家，曾改革鹽政，征收鹽稅，使政府收取的鹽利增加10倍有余。之才，不過是“巧取商民之利而歸之官”，不合“古人深意”，萬一經手之人不如劉晏，則“弊有不可勝言者”。沈葆楨亦主張開采煤鐵等天然資源，但同時強調成效不可預定，縱使能夠收效，也在“數年之后”；提議裁汰舊式水師的額兵，化無用為有用，但同時又稱需因地制宜，由各沿海督撫斟酌辦理等。簡而言之，沈葆楨在開源節流方面的思考，不能籌來大宗巨款，與此相對應，沈葆楨也回避了海防?？钊绾位I措的議題。

另需說明的是，沈葆楨在籌款態度上雖較為悲觀，但他曾提到“南漕歸海運、漕標宜裁”的內容。查漕運為晚清弊政之一，其目的是將江南等地的漕米等，經運河輸入北京。據時人估計，運漕一石耗銀近40兩，而京城的正常米價不過1兩有余。如能實行海運，將原有的漕兵、閘夫及相關文武官員裁撤，每年可節省銀數百萬兩。然而，可能顧忌于漕運系統的反對，沈葆楨對此重要提案，僅一言帶過，沒有展開論述 參見沈葆楨《沈文肅政書續編》，載陳支平主編《臺灣文獻匯刊》第4輯第5冊，九州出版社2004年版，第480、487—491頁；陳先松、莫世亮《第二次海防大討論與海防經費的籌措》，《歷史檔案》2011年第2期。

（三）李宗羲、楊昌濬、劉坤一、丁寶楨等空談整頓稅源并建議攤派洋稅、厘金以充海防?？?/p>

這四名官員力主對原有稅源加以整頓，并堅信能夠籌措巨款，又以李宗羲的言論最具有代表性。李宗羲反對一切開利源的措施，“謀聚斂者，國未有不貧，蓋利端一開，則上下交征，人主之侈心必生，貪吏之盜心愈熾，而所入轉不敵所出”，并因此對開礦持謹慎的態度。他認為籌款的正途應是整頓現有稅源、節約開支，稱“自古以來，能節用者，國未必不富”，并以此進一步闡發，期望皇室能夠減少土木工程費用，為天下做表率，同時，各省督撫能“盡裁不急之費，而于州縣之錢糧、關局之厘稅，皆實力稽查，勿使干沒……則一歲所增，又何啻百萬” 中國史學會編：《洋務運動》第1冊，第73—75頁。

楊昌濬、劉坤一還對整頓稅源的可行性加以例證說明。楊昌濬關注的重點是厘金稅，他認為浙江省海塘工程告竣后，裁減“不急之務、閑雜之款”，每年可以節省二十余萬兩 楊昌濬清單，同治十三年十月二十五日，軍機處錄副，3—4778—11。劉坤一稱江西省各州縣官員交代接替時，嚴行比較之法，稅收有一定的增加，同時，十余年來“文武廟宇衙署”等沒有一律修復，也不敢“輕增一旅，動用錢糧”等 劉坤一折，同治十三年，軍機處錄副，3—4778—12。

在空談整頓稅源之后，劉坤一沒有涉及海防?？畹幕I措議題，而李宗羲、楊昌濬、丁寶楨等三人則在預設而實際上難以達到的財政效果中，建議攤派洋稅和厘金。關于六成洋稅，李宗羲建議截留全部，“專供海防之用” 中國史學會編：《洋務運動》第1冊，第73—75頁。楊昌濬則較為節制，建議攤派10%至20% 楊昌濬清單，同治十三年十月二十五日，軍機處錄副，3—4778—11。關于厘金，楊昌濬仍然建議攤派10%至20% 楊昌濬清單，同治十三年十月二十五日，軍機處錄副，3—4778—11。丁寶楨沒有指出具體的攤派比例或數額，但提出攤派的對象應為江蘇、廣東、湖北、江西、湖南、四川、安徽、浙江、福建等9個商業貿易繁盛的省份 丁寶楨折，同治十三年十一月二十日，軍機處錄副，3—4778—20。

這四名官員在籌款的大方向上雖然正確，但如何才能“盡裁不急之費”“不急之務、閑雜之款”，如何才能對“州縣之錢糧、關局之厘稅”實力核查，卻沒有提出切實的整頓措施。浙江省是東南富庶省份，楊昌濬也只能在海塘工程結束后才能每年節省二十余萬兩，至于其它省份如何節省，楊昌濬寄望于“各省同心協力，天下無不可辦之事”的道德呼吁。劉坤一所謂的厲行交代之法，是清政府杜絕地方官員侵挪稅收的傳統措施，交代程序和相關處分頗為嚴厲 按制，州縣等官接替時，前任官員須在規定期限內（一般2個月）將錢糧交代清楚，交代時有侵欺舞弊者，革職治罪，虧空的數額“照例賠補”；接任官員交代時，發現前任虧空錢糧，可通報上司題參，如果庇護前任或未能及時查處虧空等問題，罪責與前任官員等同等。參見昆岡等編《欽定大清會典事例》卷91《吏部·處分例·州縣交代》，第6 頁b、第7頁b、第8頁ab、第9頁ab、第10頁a、第12頁a、第15頁ab、第16頁a等。但效果并不理想。個中原因和解決之道，劉坤一沒有開出具體藥方，對江西省的成績，也只強調自己的努力和謹小慎微。換言之，這些官員整頓稅源、節省開支的籌款思路，有名無實，對管理稅收的各級官員實際上沒有任何約束力。在稅源無法切實整頓的情況下，無論是攤派厘金還是六成洋稅以充海防專款，皆難以有效落實。

（四）丁日昌倡言新式的開源節流方案

丁日昌在參議人員中，與西學、洋務接觸較多，提到的開源節流方案，具有較多的新式元素。這些建議，除開礦、裁撤舊式水師外，還包括：1、引進西洋耕織機器、輪船、鐵路等，不僅可借此發展國內生產和貿易，增加各省厘金稅的數額，還可節省兵勇調動、糧餉運輸等費用。2、馳禁土藥，認為既然不能禁止鴉片貿易，不如允許云貴等省自種土藥，價廉而害小，可抵制洋藥進口，避免民財“外耗”。3、推廣絲茶種植，擴大出口，以增加絲茶出口稅。4、開發臺灣，強調臺灣物產的豐饒，主張招撫當地番人、屯田開礦，“利竇日開，生聚自可日盛”。5、在國內開設電報，收取通信費用。6、開設銀行，政府可借此集資開礦、收取利息，還可以發行鈔票，“開源之端，孰大于是”。7、在美國舊金山、新加坡等華人聚居區，設領事保護華人權益，并向華人抽取稅厘 李鴻章代上丁日昌清單，光緒元年正月十九日，軍機處錄副，3—5623—23。

上述建議從理財思想上來說，具有相當的前瞻性、創新性，給人耳目一新之感，但從籌款實踐的角度來說，只能見效于長遠，在短時期內難以籌措巨款。因此，在海防專款籌措的議題上，丁日昌也沒有更好的方法，稱只能 “因地利、開財源、節財流”盡力籌措。

（五）王凱泰、李瀚章建議以四成洋稅充海防?？?/p>

在晚清稅源中，四成洋稅在進出口正稅中單獨扣存，解往戶部，是中央政府能夠掌握的最大機動財源。王凱泰認為除提用四成洋稅外，沒有其它的方法可以籌措巨款，在總理衙門以庫存四成洋稅充為海防開辦經費的建議之上，進一步要求日后所收四成洋稅也應每年勻撥若干，以充海防專款 王凱泰折，同治十三年，軍機處錄副，3—4778—15。李瀚章也建議每年從四成洋稅項撥出數成，“以備海防之需，別項軍餉，概不準借支” 李瀚章清單，同治十三年十一月初四日，軍機處錄副，3—4778—19。

（六）王文韶建議整頓鹽稅以充海防專款

王文韶為了籌措大宗海防?？?，提出裁減防勇、扣提文武官員的養廉銀、整頓鹽務等三項建議，其中，前兩項是一言帶過，論述的重點是整頓鹽稅。王文韶認為，兩淮商人從前出資400余兩，即可從國家領運鹽票1張，“一經認定，即同世業”，若轉售他人，可得銀4000余兩，租與他人1年可得銀1000余兩，而鹽票原可由任何人領運，應收回商人長期持票的壟斷權力，以1年1運為斷，仍照原定掣簽之例，每年每票征銀1000兩，“統兩淮全綱計之，亦未始非巨款也” 王文韶清單，同治十三年，軍機處錄副，3—4778—24。

查兩淮食鹽自同治三年后實際行銷97.4萬余引 參見左宗棠《左宗棠全集》第8冊，岳麓書社1996年版，第90、94頁。以1票500引計算，約有1948票。若按照王文韶籌款計劃，每年可收海防?？?94萬余兩。

（七）英翰、裕祿建議加征鹽厘、洋藥厘以充海防?？?/p>

相對于李宗羲等人的空談整頓稅源，英翰、裕祿自詡所議“審度時勢……尚屬著實……未敢空談塞責” 英翰、裕祿折（同治十三年十月二十日），軍機處錄副，3—4778—7。英翰、裕祿的籌款辦法，首推加征鹽厘，稱：鹽稅是“經久之規”，一經加收則難議減，而加收鹽厘“系權宜之計，事定仍可悉裁”，有較大靈活性，每年欲籌措數百萬兩海防?？?，舍此策外，“無可圖維”。針對可能產生的反對聲音，英翰等辯稱加收鹽厘，無病于商民。譬如：就民間百姓而論，每斤食鹽可供50余人日食之用，若每斤加征鹽厘10文，是每5人日攤1文，“即至貧之家，亦不難辦”；就商人而論，以前戰亂期間，稅厘額重，“未見折本而歇業者”，現在即使鹽厘加價，每斤稅厘未到以前一半，況且商人可增加售價，于利無損。據此，英翰等建議在各省設立總局，專征海防鹽厘，每斤加收10文，兩淮鹽區即可因此增收170余萬兩，連同其它鹽區合計，“每歲總不止數百萬金”。

英翰、裕祿另一條籌款建議，是加征洋藥厘。洋藥指進口鴉片。按照條約規定，洋藥自在海關征收進口稅后，如何征收稅厘聽憑中國辦理 參見王鐵崖等編《中外舊約章匯編》第1冊，三聯書店1957年版，第117頁。英翰、裕祿認為，洋藥進口每年約有八九萬箱，現在每箱征厘30兩，按每箱洋藥的重量和售價，征厘的稅率不過5%，稅負較輕，且“取之華商，與通商大局亦無窒礙”。據此，英翰等建議：每箱洋藥再加征厘金30兩，每年約可收銀250余萬兩 英翰、裕祿清單，同治十三年十月二十日，軍機處錄副，3—4778—8。

（八）李鴻章提出暫停收復新疆等多元籌款方案

李鴻章在開源節流方面，也提到開礦、裁撤舊式水師，并涉及到引進西洋耕織機器、輪船、鐵路以及弛禁土藥等內容。但與丁日昌“盡力籌措”的態度不同，他明知這些建議只能見效于未來，當下不能籌來巨款，即轉而考慮其它方案。

李鴻章關于海防?？畹闹苯咏ㄗh，與前述督撫重復的內容包括：1、加征洋藥厘金。李鴻章的加征依據與英翰等前文所述大致相仿，但他認為“捐愈重則偷漏愈多”，加征數額略有節制，只要求各省厘金數額一律增加至36兩。參照英翰所估計的洋藥進口數額和各省目前的征厘標準，李鴻章的加征方案，每年可籌措海防?？罴s50萬兩。2、攤派各省厘金。李鴻章認為沿江、沿海各省如能認真整頓厘金，每省每年可各提數萬兩，協濟海防。但從后文可以看出，李鴻章對整頓厘金并沒有多少信心，也就沒有對此作過多論述。

李鴻章最重要的籌款方案，是暫停收復新疆。其時，清政府已鎮壓陜甘農民起義，準備收復被中亞殖民者阿古柏所控制的新疆地區。李鴻章認為，中國目前的財力、兵力，“實不及專顧西域”，況且，“新疆不復，于肢體之元氣無傷，海疆不防，則腹心之大患愈棘”。他建議暫停收復新疆，邊塞各軍應嚴守現有邊界，并“略加核減，可撤則撤，可停則停，其停撤之餉即勻作海防之餉”。查同治十三年左宗棠統收的西征各餉以及穆圖善軍等其他軍隊的軍費等，共約820萬兩 左宗棠：《左宗棠全集》第6冊，第366頁。如果李鴻章的建議得以采納，維持陜甘正常的軍政防務開支等約需400余萬兩 左宗棠：《左宗棠全集》第3冊，第785頁。節省下來可充為海防專款的數額每年約420萬兩 顧廷龍、戴逸主編：《李鴻章全集》第6冊，第163—165頁。

三、清廷中樞的決策和海防?？畹膭潛?/p>

至光緒元年（1875）正月底，各省督撫的奏折等已全部上交中央，至此，海防?？畹幕I議，也進入了關鍵的廷議階段。

李鴻章暫停收復新疆的建議，由慈禧御斷，最先被清政府所否決。二月初二日，慈禧閱看李鴻章的奏文后，寄諭給西征前線的左宗棠，暗示繼續西征的意圖，稱“中國不圖規復烏魯木齊，則俄人得步進步，西北兩路已屬堪虞，且關外一撤藩籬，難?；胤瞬粡蛧[聚、肆擾近關一帶。關外賊氛既熾，雖欲閉關自守，勢有未能”。她要求左宗棠就關外如何收復新疆等事宜通盤籌劃、詳細密陳，進而在左宗棠統籌海防塞防折的基礎上，以諭旨的方式肯定了海防塞防并重的國家戰略 關于第一次海防大討論中海防塞防籌款之爭的內容，筆者擬另文探討。參見中國第一歷史檔案館編《光緒宣統兩朝上諭檔》第1冊，廣西師范大學出版社1996年版，第42—43頁；《清德宗實錄》第1冊，中華書局1987年版，第157—158頁等。

各省督撫提出的其它籌款建議，經總理衙門奏請，先由在京親王、郡王、六部九卿等集體定議?？偫硌瞄T自稱對海防籌款等“只求實事求是，并不稍存意見”，但也提醒會議官員“籌餉之要在開源節流，當以掊克聚斂為戒” 總理衙門折，光緒元年正月二十九日，軍機處錄副，3—9381—6；總理衙門片，光緒元年正月二十九日，軍機處錄副，3—9381—7。在此籌款的基調下，王文韶整頓鹽稅、英翰等增收鹽厘洋藥厘等涉嫌“掊克聚斂”的措施，基本上已被否決。

二月二十七日，歷經20余天的集體討論，禮親王世鐸領銜奏上會議結果。奏文的簽名者列有7名親王、5名郡王以及內閣大學士、六部尚書侍郎等共93人，基本上囊括了京城除總理衙門大臣及醇親王奕譞以外的所有高層官員，代表了清朝統治集團的主流認識 參見禮親王世鐸等折，光緒元年二月二十七日，軍機處錄副，3—9381—15。世鐸等人的籌款原則以“崇尚節儉為裕國之原”，在此基礎上，他們反對增鹽厘、開采礦產等，目前的海防開辦經費可提用戶部存儲的四成洋稅，日后的海防專款可采納楊昌濬等人的方案，從各省厘金項下攤派一二成?？赡芤庾R到此方案沒有解決財源問題，進而難以籌措巨款，世鐸等人提議“只可量我之力，擇要籌辦，不必過事鋪張” 禮親王世鐸等折，光緒元年二月二十七日，軍機處錄副，3—9381—15。換言之，在傳統財政不能應對近代海防建設的需要時，寧愿無款可籌，也不愿對既有的財政體系大加變革。

清制，凡交議事件，“務須共同定議，必意見毫無異同，方可會銜陳奏，若意見不合，即單銜具奏” 昆岡等：《欽定大清會典事例》卷95《吏部·處分例·九卿會議不齊》，第2頁a。查單銜具奏的官員，主要有以下數人：（1）刑部侍郎黃鈺在會議期間，即另上一折，以“能富而后能強”為題，贊同英翰裕祿等酌加鹽厘洋藥厘、李鴻章停罷西征的方案，甚至進一步建議各省百貨厘也可酌加二三成、各省兵勇酌加裁撤等 刑部侍郎黃鈺折，光緒元年二月十五日，軍機處錄副，3—6006—20。（2）醇親王奕譞，會議后單折上奏。他一方面呼應世鐸等人的主張，贊成節儉裕國以及攤派各省厘金以籌海防專款的方案，另一方面也察覺到了上述方案籌款效果的欠缺，支持李鴻章停罷西征、王文韶整頓鹽稅、英翰等請加鹽厘的建議。不過，限于西學接觸較少，他對機器采礦抱有懷疑態度，認為只可試辦，至于開禁土藥等，“自以不辦為是” 醇親王奕譞折，光緒元年二月二十七日，軍機處錄副，3—9381—13。（3）于凌辰在世鐸等人奏文署名的同時，自覺“臣意見未盡相合” 于凌辰折，光緒元年二月二十七日，軍機處錄副，3—9381—16。另上奏片，反對機器采煤。他特別強調了西洋侵華兵船借煤行駛的“事實”，認為中國雜用洋人、兼用機器，不僅讓洋人分割中國煤利，還是以煤“濟盜糧者” 于凌辰片，光緒元年二月二十七日，軍機處錄副，3—9381—18。（4）王家璧在世鐸等人奏文署名的同時，對丁日昌、李鴻章提出的部分建策，“不敢緘默不言”，遂“恭繕專折，并附片詳議” 王家璧折，光緒元年二月二十七日，軍機處錄副，3—9381—20。王家璧反對機器采煤，理由與于凌辰相仿；反對開禁土藥，認為“毋庸明示弛禁，以存政體” 王家璧片，光緒元年二月二十七日，軍機處錄副，3—9381—21。；反對盡裁艇船，認為可捕盜、環攻洋船，“未嘗不可用” 王家璧片，光緒元年二月二十七日，軍機處錄副，3—9381—25。；反對停止西征，認為新疆為中國西北屏障，且“祖宗疆土，尺寸不可予人” 王家璧片，光緒元年二月二十七日，軍機處錄副，3—9381—23。等。

光緒元年四月二十六日，總理衙門對各省督撫提出的各項建議，作了初步取舍，總的原則是“內外臣工所見，間有不同之處，則當以三人占從二人為斷” 總理衙門折，光緒元年四月二十六日，軍機處錄副，3—9381—31。據此，禮親王世鐸等93名京官的集體意見，占據了很重的分量。除慈禧肯定西征，以及堅持開礦可以試辦外 總理衙門清單二，光緒元年四月二十六日，軍機處錄副，3—9381—33?？偫硌瞄T也確實遵循了世鐸等人的籌款精神，肯定“上不損國體、下不病民生”，沒有論及王文韶整頓鹽稅、英翰等增鹽厘洋藥厘等措施，形同否定，支持裁減艇船、內務府浮費等節流方案。至于海防經費的籌措，總理衙門也贊同世鐸等人提出的“量力而行”原則，同意從庫存四成洋稅籌措海防開辦經費，從各省厘金稅攤派海防專款。總理衙門進一步指出，厘金稅可暫緩次要經費的支出，優先供給海防?？?，此為“先其急”；還可杜絕官吏中飽私囊，盡可能地增加財政收入，此為“核其實”。而如何才能做到“先其急”、“核其實”，總理衙門表示將另行討論 參見總理衙門清單一，光緒元年四月二十六日，軍機處錄副，3—9381—32。

至此，總理衙門初步決定海防?？畹呢斣礊槔褰痦?，籌撥的理論依據是“先其急”、“核其實”，尚不包括四成洋稅。

四月二十九日，總理衙門將“先其急”、“核其實”的籌款思路函告李鴻章，要求“共為其難”，詳商具體的“條目辦法”。五月十一日，李鴻章在復函中，直言海防籌款的失望之情。李鴻章認為“先其急”、“核其實”的思路，表面上看，“或可小有裨益”，但究之全國財政實際，京餉、西征軍餉、各省勇餉等，“均有關大局，無可減緩”，各省厘金稅的稅章大多因地制宜，“商民相安，無可輕易變更”，縱使“過求精核或苛及瑣細，即增巨款，元氣必受傷耗，若指整頓無多之盈余提辦海防，杯水車薪，亦恐無濟”。李鴻章還以東南富裕省份的厘金稅為例，稱“入款巨者，出款亦巨，分撥久有定額，（海防）專款未易躉提”，如果硬性攤派海防專款，也是“議提而提不如數，飭撥而撥不應時，在各省亦有為難” 顧廷龍、戴逸主編：《李鴻章全集》第31冊，第241—242頁。查李鴻章在江蘇、湖北等地擔任督撫多年，具有豐富的地方閱歷和施政經驗，他對厘金稅“先其急”、“核其實”的可操作性分析，預示著總理衙門的籌款思路陷入絕境。

光緒元年六月初十日，總理衙門、戶部上奏了海防?？畹淖罱K議案。如李鴻章所言，總理衙門沒有指明厘金稅“核其實”的具體辦法，只強調厘金稅每年1000余萬兩，地方官員“遵照戶部歷次奏案分別勸懲、稽查隱漏，自能日有起色”。此論與前文李宗羲等人空言整頓稅厘，殊無二致。在厘金稅難以“核其實”的情況下，總理衙門等也沒有緩撥其它協餉，更沒有給予海防?？顑炏然I解的地位，僅將其視為普通協餉，如有拖欠，也和其他協餉的接受方一樣，由南北洋大臣“指名奏參”，所謂的“先其急”，也就成了一句空話。盡管如此，總理衙門還是命令江蘇、浙江兩省每年各籌40萬兩，江西、福建、湖北、廣東四省每年各籌30萬兩，合計每年攤派200萬兩 參見總理衙門等折，光緒元年六月初十日，軍機處錄副，3—9381—39。

在厘金稅攤派數額難有保證的情況下，總理衙門不得不調整四月二十六日的奏案，決定從各關四成洋稅中添撥海防?？?。總理衙門認為四成洋稅欲“劃充海防餉需”，也“須各省關通盤籌劃，核其實而先其急，方為有濟”，并指定：九江、江漢等關四成洋稅仍解往部庫，“以備緩急”；津海、東海等關四成洋稅及江海關四成洋稅的一半已解充天津機器局等軍事工業經費，“毋庸籌議”；其余粵海、潮州、閩海、浙海、山海、臺灣等關四成洋稅及江海關四成洋稅的另一半，在“循舊協撥”“陜軍、黔軍、淮軍月餉暨撥還洋商借款等銀”后，余數都充為海防?？?參見總理衙門等折（光緒元年六月初十日），軍機處錄副，3—9381—39?？偫硌瞄T稱每年約銀“二百數十萬兩”，然而，這是建立在陜軍月餉等將來停撥的基礎上，是一個假設中的數額。參照同治十三年的四成洋稅，粵海等關實際上每年只可籌措150余萬兩 參見陳先松《海防經費原撥數額考》，《中國經濟史研究》2010年第3期。

粵海等關四成洋稅按年提為海防專款，戶部日后所收四成洋稅大幅減少。與此相關，總理衙門稱“部庫封存四成洋稅，系預備不時之需，未便輕議外撥” 參見總理衙門等折，光緒元年六月初十日，軍機處錄副，3—9381—39。停止了四月二十六日從庫存四成洋稅提取海防開辦經費的預案。

余 論

同光之交，總理衙門等中樞機構“亦知各省財力奇絀，羅掘早空，萬難籌集巨款” 顧廷龍、戴逸主編：《李鴻章全集》第31冊，第50頁。發起海防大討論的一個重要目標，就是尋求在晚清財政困境中籌措海防巨款的切實辦法。然第一次海防大討論結束，歷經地方、中央諸多官員的層層討論、決議，最終結果難以令人滿意。

理財觀念的守舊，是海防?？罨I措不力的重要原因。何漢威等學者認為，因為輕徭薄賦的最優先原則以及顧慮老百姓的反應，清政府無力發掘潛在的稅源，也無勇氣對舊有稅收作通盤的清理 參見何漢威《清季中央與各省財政關系的反思》，《中央研究院歷史語言研究所集刊》2001年第72本第3分。這種認識，在海防?？畹幕I議中也體現得很明顯，“廷旨飭各疆帥籌議，皆苦于巨款無措” 顧廷龍、戴逸主編：《李鴻章全集》第31冊，第159頁。或如文彬等空文敷衍，或如吳元炳等直言無款可籌，或如李宗羲等空談整頓稅源而無切實辦法，或如李鴻章建議停止收復新疆而有損國家主權。間有整頓鹽稅、增加鹽厘洋藥厘等有效籌款方案，也因為“掊克聚斂為戒”、“崇尚節儉為裕國之原”，而被清廷中樞所否決。在“無力”、“無勇氣”解決財源的情況下，清政府開始敷衍了事，攤派江蘇等省厘金稅每年200萬兩，卻無法保證各省“先其急”、“核其實”；劃撥粵海等關四成洋稅，卻不愿停撥陜軍月餉等，名義上每年“二百數十萬兩”，實際上僅有150余萬兩。

清政府籌議海防?？畹牟涣?，導致劃撥之始即已種下拖欠的惡果。光緒元年七月，北洋大臣李鴻章直言：“部撥四百萬，有名無實；各關四成，除去協餉借款，所存無幾，各省厘金指撥要款，久已入不敷出，斷難如數解濟。” 顧廷龍、戴逸主編：《李鴻章全集》第31冊，第291頁。與之相對應，李鴻章對各省關反而頗有體諒，嘗稱：“惟恐各該處兼顧為難，雖解不足數，未肯遽予參劾。” 顧廷龍、戴逸主編：《李鴻章全集》第9冊，第127頁。過多強調中央權威的下降、地方督撫權力的上升，并不能完全揭示海防?？铋L期短解的根源所在。

（責任編輯：陳煒祺）

Abstract： Zongli Yamen launched the great debate on sea defense in 1874， whose purpose was to consult with local governors and central authorities for raising special coastal defense funds in serious financial difficulties. However， owing to traditional fiscal concept， most participators were not prepared to reform financial revenue and expenditure for coastal defense construction. They shifted the blame by passing the fundraising issue to central government and putting forward some idealistic proposals to be against positive fiscal policy such as increasing salt tax etc. at last， Zongli Yamen only made a perfunctory effort to raise special coastal defense funds in the mainstream financial ideals. As a result， the special coastal defense funds had indicated the payments in arrears for shortage of financial resources at the very start. It is not likely to clarify the shortage of special coastal defense funds by paying more attention on the local authoritys rising before the first Sino-Japanese war.

Keywords： Special Coastal Defense Funds； Consultation； Zongli Yamen； Local Governors