行動者、系統與結構：社會組織參與公共服務購買的行動邏輯

摘 要：當前關于公共服務購買的研究大多是政府視角下的宏觀制度及關系研究，很少涉及社會組織微觀層面的行動研究，因此也未能就社會組織對公共服務購買的影響機制進行深入分析與探討。將社會組織置于“行動者-系統-結構”多層次分析框架中，分析其參與公共服務購買的行動邏輯，可以發現：首先，作為行動者的社會組織參與公共服務購買遵循著從“生存理性”到 “價值理性”的發生與發展邏輯，而“專業理性”在其中發揮著傳導介質的作用。其次，采取這種理性行動策略的社會組織在公共服務供給效率、產生的社會效益以及組織自身發展等方面都得到了正向提升。最后，公共服務購買行動系統中的政社關系存在著 “間隔”問題，促使社會組織通過先“社會化”后“制度化”的路徑來實現可持續發展。

關鍵詞：公共服務購買；社會組織；行動邏輯；理性選擇機制

中圖分類號：C916.2 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833（2018）03-0082-10

作者簡介：王川蘭，復旦大學社會發展與公共政策學院副教授 （上海 200433）

政府購買非營利組織服務的實踐興起于20世紀70年代的歐美國家，其核心理念是開放公共服務的供給領域，用準市場模式逐漸取代傳統行政模式。由于政府和非營利組織在結構功能上的互補性，非營利組織可以有效彌補政府的不足，兩者在公共產品和服務的提供中通過建立伙伴關系可以顯著提升政府的公共管理績效①。對于我國而言，基于相似的訴求和目的，近年來中央和地方各級政府也開始積極開展政府購買社會組織服務 ②，社會組織自主性獲得了不斷的成長與釋放 ③。

與此同時，隨著公共服務購買制度在全國范圍內的實施，政府管理部門在推進購買服務的進程中也面臨著如何選擇更合適的社會組織以及如何確保其服務質量的問題，即社會組織的價值觀、能力、資質以及經驗等因素正在成為影響公共服務購買整體績效的重要原因。因此，從服務提供者（社會組織）而非購買者（政府）的視角出發能夠讓我們更為全面地審視當前我國公共服務購買問題，通過對社會組織的微觀行動分析，可以從組織維度和實證視角、自下而上地透視公共服務的購買與遞送過程，豐富國內關于公共服務購買的研究視角與研究進路，有利于促進理論觀點的應用性與研究結論的操作性，為公共服務購買的實踐活動提供進一步的理論指導。

一、問題的提出

西方國家關于公共服務購買問題的研究經過近幾十年的發展，形成了較為完善的理論體系。其主要觀點認為政府應通過下放管理社會的權力，將部分公共服務委托給社會自治組織或非營利組織 Ostrome， E.， Governing the Commons： The Evolution of Institutions for Collective Action， Cambridge， New York： Cambridge University Press，1990.。NGO能夠運用自己獨特的管理和服務方式達到公共服務效益的最大化，因此政府購買社會組織服務具有正當性 Salamon， L.， Private Action/Public Good： Maryland's Nonprofit Sector in a Time of Change， Baltimore， Md.： Johns Hopkins University Press，1997.。應該在公共服務供給中建立準市場模式，加強社會組織間的競爭以保證服務效率 Caplan，B.， “Rational Irrationality and the Micro-foundations of Political Failure”，Public Choice，Vol.107，No.3-4，2001，pp.311-331.，具體包括服務外包、憑單制、特許經營等多樣化的可操作模式 Savas，E.S.， Privatization and Private Partnerships， Chatham， NJ： Chatham House Pub，1999.。基于這些西方理論的影響與啟發，國內的研究首先集中于對公共服務購買過程中政府與社會組織兩者間關系的探討，即聚焦于是否能形成平等合作伙伴關系的論爭 如國內學者郁建興、瞿志遠在《公私合作伙伴中的主體間關系——基于兩個居家養老服務案例的研究》（《經濟社會體制比較》2011年第4期）一文中提出公共服務購買中政府與社會組織兩者間可以建立起合作伙伴關系，而顧麗梅則在《公共服務提供中的NGO及其與政府關系之研究》（《中國行政管理》2012年第1期）一文中認為兩者間表現為合作與支持、競爭與沖突以及管理與監督等多種關系模式。此外，還有一部分研究側重于分析提煉政府購買社會組織服務的機制和模式，認為本土化的政府購買服務主要是基于“制度信任”和“組織信任”的雙重機制 孫佳偉、范明林：《理性選擇視野下政府購買社會組織服務研究》，《中國社會工作研究》2013年第10期。體現為服務購買者、承接者、使用者和評估者等共同參與的“利益相關者協作”等模式 徐家良、趙挺：《政府購買公共服務的現實困境與路徑創新：上海的實踐》，《中國行政管理》2013年第8 期。可以說，國內目前關于公共服務購買的研究大都運用宏觀制度主義的研究范式，即在結構和制度視角下解析國家（政府）與社會（社會組織）的關系及其模式問題。

另一方面，國內關于社會組織的研究在近幾年間發生了一大轉向——從結構論爭轉向行動策略研究 張緊跟：《從結構論爭到行動分析：海外中國NGO研究述評》，《社會》2012年第3期。即不再局限于“國家與社會”這樣的規范性分析框架，而更關心行動者與正式制度之間的復雜實踐邏輯 肖瑛：《從“國家與社會”到“制度與生活”：中國社會變遷研究的視角轉換》，《中國社會科學》2014年第9期。以便能揭示出國家與社會之間更為復雜與生動的機制。事實上，面對近年來一些逐漸突破“國家-社會”二元對立、“國家在社會中”等理論觀點的實踐案例的不斷涌現，社會組織在參與社會治理過程中亦呈現出豐富的行動方式、組織策略和創新路徑，社會組織與政府間存在著更為變化多樣的互動關系。已有研究也證實，社會組織可以通過采取更為創新靈活的策略性方式與政府建立既獨立又合作的關系，即在“強國家弱社會”的背景下， 運用“非正式政治”、“做加法”和“寄居蟹的藝術”等這些有智慧、有成效和可復制的策略 張緊跟、莊文嘉：《非正式政治：一個草根的行動策略——以廣州業主委員會聯誼會籌備委員會為例》，《社會學研究》2008年第2期；鄧寧華：《“寄居蟹的藝術”：體制內社會組織的環境適應策略——對天津市兩個省級組織的個案研究》，《公共管理學報》2011年第7期；何艷玲、周曉鋒、張鵬舉：《邊緣草根組織的行動策略及其解釋》，《公共管理學報》2009年第1期。同政府達成某種程度的折衷，從而在與政府的合作中獲得相對自主性。

基于上述行動研究的理論視野，可以看到社會組織并非完全被動地依附于政府，而是存在著一定的獨立行動空間。因此，本文認為具體到公共服務購買問題，社會組織本身所擁有的服務能力、策略選擇以及組織倫理在一定程度上能夠反向、自下而上地影響著公共服務購買的結果和質量。那么，社會組織會對公共服務購買體系產生怎樣的影響？具而言之，參與公共服務購買的社會組織在多大程度上是一個可變因素？其組織行動策略的選擇機制及其內在邏輯是什么？這些微觀行動又是如何影響著公共服務購買的制度和結果？已有的制度與關系研究無法有效回答上述問題，需要建構一個基于微觀行動者的理論框架進行深入分析。因此，本文以上海市S機構為研究案例，從社會組織的行動者視角出發對公共服務購買問題進行實證研究與過程分析，以期能夠捕捉并廓清社會組織參與公共服務購買的行動邏輯及其影響機制。

二、行動者-系統-結構：社會組織參與公共服務購買的分析框架

本文以微觀的行動研究為起點和出發點，把社會組織的行動策略嵌入到公共服務購買的系統及其所屬的宏觀制度結構中，探討分析社會組織的微觀行動如何回應公共服務購買系統，進而影響其制度規范和秩序。由此，本文以微觀-行動者、中觀-行動系統和宏觀-制度結構為基本分析概念與層次，自下而上地構建社會組織參與公共服務購買的多層次分析框架。

首先，行動者分析主要包括行動者、資源和利益三個分析概念。費埃德伯格認為“行動者”是指在行動領域中其行為對構建這一領域的規則起了一定作用的組織或個人 [法]埃哈爾·費埃德伯格：《權力與規則：組織行動的動力》，張月譯，上海人民出版社2005年版，第203-205頁。本文中的行動者主要是指社會組織，是具有“決策”的特征以及特定偏好的行動者。而資源是行動者的必要物品，缺乏資源就會無法達到自身的目標，行動者也就失去了行動的能力。在此意義上，理性的社會組織擁有自己對其他行動者，對組織和對社會環境的觀察、理解與解釋，能夠根據環境與他人的情況做出相應的回應，并積極主動地適應周遭環境 Crozier， M.，Friedberg， E.， Actors and System： The Politics of Collective Action， Chicago： University of Chicago Press，1980.。此外，社會組織持有自身的價值觀與需求，會采取滿足組織價值觀和利益需求的行動策略。而為了實現自身的價值訴求，滿足個性化需求和利益，社會組織需要調動和利用自己所擁有的資源。這種行動本身，會對社會組織參與政府服務購買的過程及其結果產生重要影響。

其次，行動系統分析在于考察行動者與其他利益相關者所構成的關系系統以及這一系統對該行動者所可能產生的影響。每個行動者（社會組織）都掌握著一定的資源，但也缺乏實現自身目標的其他一些資源，這樣就會在一定程度上被其他行動者（政府、社區或捐贈人等）所控制或影響。作為行動者的社會組織為了實現自身利益與目標就必須與其他行動者進行交換，從而形成一個行動系統。科爾曼認為行動系統一般包括委托人、代理人與第三方（指交易的對象），這種系統中存在行動者利益之間的交換關系 [美]詹姆斯·科爾曼：《社會理論的基礎》，社會科學文獻出版社1999年版。而社會生活中的交換不是發生在真空中，交換是以群體內部的競爭與選擇為前提。這往往意味著通過限定某些行動者及其資源就可以形成“一個相對封閉的亞系統”。由于存在著以獲取資源及利益為目標的競爭，亞系統中進行的交換就要相互依賴。在本文中，政府向社會組織購買服務，將一部分權威和職能授予或轉移給社會組織，社會組織的功能是承接并為社區居民提供所需的公共服務項目。因此，在購買公共服務的政府、提供公共服務的社會組織、第三方評估機構以及服務對象等利益相關者之間存在著相互依賴的資源交換關系，共同構成了公共服務購買的行動系統。

最后，制度結構分析主要是從制度結構的角度對社會組織參與公共服務購買的行動進行分析，把行動者行動與制度結構看作是一個互相嵌入和作用的動態過程。本文所討論的制度結構，即政府轉變職能，提倡公共服務提供的多元化而向以社會組織為代表的社會力量進行服務購買的宏觀政策環境，是與政府購買公共服務相關的制度結構。大致可以理解為政府圍繞公共服務購買的方式、內容和質量，按照一定的方式和程序，授權或委托具備條件的社會力量（社會組織）提供公共服務所形成的一系列規范性制度的總和，主要包括公共服務購買的準入和退出制度，管理與評估制度以及相應的懲罰或淘汰制度等 劉小川、張艷芳、劉威禮：《基于政府職能轉變的政府購買服務制度創新研究》，《財政研究》2015年第5期。這樣一種公共服務購買的制度結構一方面會對參與其中的行動者行為產生外部約束力，并在很大程度上形塑并規約著作為服務提供方的社會組織的價值規范與行動取向。另一方面，這種制度結構同樣會被社會組織逆向選擇并受到某種程度的反制性影響，進而對其產生一種外部變革壓力。

三、案例的呈現與分析

本文的研究對象、研究問題以及研究目的決定了比較適合采用質性研究方法。通過目的性抽樣，我們選取在上海市公益領域有一定影響力和知名度的S機構作為研究個案。筆者在2015年1月至2016年3月間先后對政府相關部門、S機構的總干事、項目負責人、一線社工等進行了訪談，共獲得12份深度訪談資料。此外，筆者與S機構有比較緊密的聯系，多次參與其承擔的政府購買服務項目的評估和督導，通過參與式觀察、查閱機構文檔和相關媒體報道等多種方法來彌補和呈現訪談之外更多的信息，為本文提供盡可能豐富全面的研究證據。

S機構2009年在上海市浦東新區民政局正式登記為民辦非企業單位。該機構最初是汶川地震時期的一個“心理援助志愿團”，是一家沒有官方背景、自下而上成立的民間社會組織。S機構的基本使命和服務范圍主要包括：立足于生命關懷領域的服務創新和社區心理發展，通過多元化的生死教育活動和義工發展，促進公眾參與，為增進社區融合提供關鍵性支持。目前該機構專職人員和管理人員共6名，實習生11名，基本都具有社會工作或心理學專業背景。機構志愿者以街道和居委會的民政人員為主，他們都擁有一定的社會福利管理和工作經驗，此外還外聘了2名督導和2名督導助理。S機構積極參與政府服務購買，近幾年間獲得較快發展，該機構整體運行經費的80%來自政府公共服務項目購買。2014-2015年度通過參與政府公共服務招投標，成功拿到了3個政府項目和1個社區創投項目，涉及弱勢群體服務、家綜服務和臨終關懷等領域。無論是從服務專業能力還是政府服務購買項目數量來說，S機構在上海社會組織領域都具有一定的知名度和代表性。該機構負責人也表達了這一愿景：

我們機構現在是4A級公益組織，我們定位于做國內一流的生命關愛的專業社會組織，未來五年，我們的奮斗目標是5A級公益組織。（訪談編號：20150118）

由此可見，S 機構內部組織制度比較規范，發展較為成熟，通過參與公共服務公開招投標活動，受政府委托先后承接多個服務項目，積累了較為豐富的參與公共服務購買的實踐經驗。在本案例的特定情境中，通過過程分析（process-tracing），可以集中展示現象-事件的“描述性”和“解釋性”等問題，進而從社會組織視角發現那些對公共服務購買過程和結果產生影響的關鍵變量與相關邏輯機制，比較契合本文的研究旨趣。

（一）作為行動者的選擇策略與價值偏好

作為本文所研究的行動者，S機構是一家自下而上成立的民間組織，雖然其組織架構與治理結構相對完善，達到規范要求，但這只是參與公共服務購買的形式合法性要件和基本門檻，并不難達到。與此同時，S機構也面臨著資金短缺和制度約束等中國社會組織普遍遇到的問題和困境 和經緯、黃培茹、黃慧：《在資源與制度之間：農民工草根NGO的生存策略——以珠三角農民工維權NGO為例》，《社會》2009年第6期。該機構負責人在訪談中明確坦陳了這一點：

我們目前為止每年獲得的經費雖然可以維持機構基本運作，但是資金還是很關鍵的問題，萬一我們下次（服務購買）競標沒有成功，我們的資金鏈一下子就會斷掉，那么我們的機構就會窒息。資金對于機構來說，就像水對于魚一樣重要，所以在競標之前我們都會盡最大的努力去做我們可做之事。（訪談編號：20150521）

由此可見，S機構面臨著生存的現實壓力，在關于“使命”還是“活命”的兩難困境中，該機構如果既要力爭在現有環境中生存下去，又要努力實現自己的使命，那么它在參與公共服務項目招投標以及其后的項目運作中必然需要在多個目標間進行取舍與平衡。通過隨后的訪談和調查，S機構的實際運作情況印證了作者的此種假設。我們發現S機構首先會考慮組織的生存問題，即會接受一些與本機構使命不太相關的政府購買項目或任務，如為某街道籌劃組織美麗社區評選活動，參與承接社區親子教育項目等。而當機構度過最困難的生存期能夠較為穩定發展下去的時候，機構的行動策略就會隨之調整，更加偏重于使命的實現。作者對S機構項目負責人的訪談也充分證明了這一點：

當機構發展到一定規模后，不管是政府委托還是我們申請項目都需要參考我們機構的發展規劃，主要看政府項目與機構的使命和愿景是否符合。如果政府讓你做什么，你就什么都做的話，可能你什么都做得不專業。我們機構的發展方向是專注于老年與臨終關懷這一領域。（訪談編號：20150521）

作者通過參與某次競爭非常激烈的項目公開招投標活動，觀察了解到由主管的民政局領導、街道領導、高校教授以及行業專家組成評審小組，來自各街道政府的工作人員、其他社會工作機構代表、社區的居民代表旁聽了評標會，進行大眾評審投票，作為領導和專家決策的參考意見。最終，S機構因為其心理服務的專業優勢而中標。因此，從微觀行動者的行動視角來看，S機構為保證機構生存和發展，其參與公共服務購買采取的行動策略集中表現為在兩個方面：一方面，該機構充分發揮在人力資源建設方面的優勢，即其員工普遍具有心理學、社會工作等專業背景與資質能力，因而能夠運用其“專業能力”彌補“行政關系”的不足，在具有較高專業性要求的公共服務項目中取得競爭優勢。另一方面，該機構制定了明確清晰的組織發展愿景與戰略規劃——在生命關懷領域居于領先地位，做最專業的生命關懷NGO；并在某一方面做專做深——以老年人大重病患者這一弱勢群體為核心服務，發展成為機構最擅長的品牌項目、形成在該領域的口碑，在此基礎上產生社會影響力可以進一步增加參與公共服務購買的組織競爭力。

從上述S機構的人力資源建設、戰略管理以及組織可持續發展的具體過程可以看到，該機構參與公共服務購買的行動策略和行動原則表現為追求實現包括經濟、社會、專業和道德等多種因素在內的總體效用的最大化，并且根據這一原則在不同發展階段的行動之間進行有目的的選擇，是一個趨向于理性化的行動過程。因此，我們需要從行動者而非局外人的角度來觀察社會組織的行動，才能真正理解并揭示其內生邏輯。具而言之，S機構在發展初期對服務購買項目不加選擇，認為多多益善，體現的是“生存理性”邏輯下的考量，并且在謀求組織生存發展的同時，積極采取發展專業人才、技術和方法等體現“專業理性”的行動策略來確立該機構在某些服務領域的核心競爭力以此獲得招投標中的競爭優勢。而當組織進入穩定期后則是選擇性參與公共服務購買，以確保承接的服務項目能與機構使命和愿景相契合，追求的是組織宗旨和使命等“價值理性”的實現。因此，S機構所采取的組織策略集合背后遵循著“生存理性”先于“價值理性”的價值選擇與行動邏輯，并且通過“專業理性”作為中間介質和傳導機制，來實現兩者間的過渡與轉換。

（二）行動系統中的政社關系及其“間隔”

公共服務購買的行動系統主要由政府、社會組織、社區（居委會和居民等）與第三方評估機構以及其他利益相關者共同構成。其中，購買公共服務的政府部門與提供服務的S機構之間是相互獨立的關系，不存在資源、人事等方面的依賴關系。這也在一定程度上維持了S機構的組織自主性，即具有選擇參與或不參與，以及參與哪些公共服務項目競標的權利，雖然這種權利因為生存和資源約束壓力可能被限制在一定程度之內。根據資源依賴理論的解釋，政府與非營利組織各自掌握著某些重要的資源（如資金和服務），兩者間的關系并不完全是單方面的命令與服從的關系，而是彼此相互依賴的關系 Ulrich，D.，Barney，J.B.，“Perspectives in Organizations： Resource Dependence， Efficiency and Population”，The Academy of Management Review，Vol.9，No.3，1984，pp.471-481.。一方面，對于公共服務項目購買方來說，為了改變過去傳統的公共財政資金使用和服務效率低的問題，更好地滿足社會大眾日益多樣化、個性化的服務需求，政府越來越傾向于向社會開放，吸引社會組織參與服務購買的競爭，以此提高資金使用效率和擴大社會效益。另一方面，如前所述S機構的行動邏輯是在保證機構生存發展的前提下踐行其使命。而該機構作為具有自己獨立判斷能力、反思能力和決策能力的行動者，在以參與并完成服務購買這一共同目標為前提的合作過程中，與政府、社區等其他主體通過策略性互動，形成一種相互影響、相互建構的動態行動系統。

與此同時，在這一公共服務購買的行動系統中，由于各行動者之間存在著各種形式的程序、規則與目標之間的沖突和矛盾，也可能會導致這一行動系統的非理性結果。即，公共服務購買的政策目標與政策執行之間存在著一定程度的背離，呈現出形同質異的異化特征 吳月：《隱性控制、組織模仿與社團行政化——來自S機構的經驗研究》，《公共管理學報》2014年第3期。S機構項目負責人的陳述印證了研究者的上述觀察結論：

政府項目會落地到街道和居委，但是居委的任務也很忙，他們有時候會不配合我們的項目，導致項目推動比較慢……第一階段活動結束之后，我們需要等很久，才能迎接中期或終期的評估，然后評估之后才能拿到第二筆項目款，但是這期間的時間間隔，對我們機構來說有很大的機會成本，很多活動都因為資金問題無法開展，有時候我們會自行先墊付活動經費開展活動，而這會導致我們機構的資金的緊張，有時候會拖欠員工的工資。并且政府評估過程還有財務審計和評估項目活動的執行情況，這些程序都很繁瑣，效率低下。（訪談編號：20150715）

此外，通過對機構負責人以及工作人員的訪談，筆者了解到在與政府的互動系統中，作為草根社會組織的S機構依然面臨體制內外的區別對待：

前幾年政府傾向于把項目交給那些他們自己扶持的社會組織去做，對于我們這樣的草根組織不是很信任。有些看似公開招標，但是存在內定的現象，這對我們這樣的組織來說是很不利的，也很不公平。（訪談編號：20150922）

S機構在公共服務購買行動系統中遇到的問題主要來源于同政府、社區和第三方評估機構等其他主體間溝通與合作中存在著的“間隔”，即“在某些情況下參與交易的一方提供勞務或交付貨物以后，另一方才能做出相應的反應”[美]詹姆斯·科爾曼：《社會理論的基礎》，鄧方譯，社會科學文獻出版社1999年版，第108頁。S 機構作為受托方在提供公共服務的過程中確實存在著如科爾曼所言的交易不能立即完成，投入與結果之間存在一定的時間和空間上的“間隔”，即非及時性問題；也存在政府行政部門或社區人員不配合或消極合作，對草根社會組織存在著不信任感等而導致在服務購買過程中發生的偏見和不公平對待等問題，可以說是一種觀念認識上的“間隔”。事實上，在人類服務領域，盡管政府與社會組織之間財政上的“伙伴關系”已經大量出現，但是在服務過程中涉及決策和內容等方面這種伙伴關系往往名不副實，兩者間存在著制度性“間隔”。究其實，在組織信任的層次劃分中，類似公共服務購買行動系統中的這種跨組織信任由于其無形性、非正式性和網絡化等的特征較之組織內的合作更加難以把握和駕馭，容易導致服務購買中政社合作“間隔”問題的出現，從而對公共服務購買的結果和效果產生一定的消極影響。

因此，我們一方面需要從橫向層面上劃分社會組織與政府等其他主體之間的關系類型，另外一方面還需要認識這種關系的縱向演化過程汪華：《合作何以可能：專業社會服務組織與基層社區行政力量的關系建構》，《社會科學》2015年第3期。即對于同一個社會組織與政府等主體之間的關系，其發生發展也可能會經歷不同的階段與模式。S機構的案例表明，以政府導向下的公共服務購買系統對社會組織的行動邏輯產生了較大影響，由于在體制嵌入與組織回應的雙向互動過程中存在著的上述“間隔”問題，社會組織參與公共服務購買的困境可能會呈現出一種“沒有發展的增長”的趨勢。既有研究就曾經指出，中國社會組織的“中介人”角色來自于“強國家、弱社會”模式，兩者間的不平衡會造成社會組織基本發展理念和行為的“內卷化”郭占鋒：《被動性“入場”與依附性“運作”：對一個國際NGO在中國工作過程的社會學分析》，《中國農業大學學報（社會科學版）》2012年第1期。即只有數量的增加而無實際的發展。而孫飛宇等人開展的一項研究發現社會組織一方面要求與政府合作，扎根到地方社會之中，而另一方面又要求不受到來自于基層政府與地方社會的影響孫飛宇、儲卉娟、張閆龍：《生產“社會”，還是社會的自我生產？以一個NGO的扶貧困境為例》，《社會》2016年第1期。而出現這種矛盾現象的緣由絕大程度上是因為政府-社會關系沒有理順，存在不合理的“間隔”問題所致。在本文所探討的案例中，對于這種政-社關系“間隔”問題及其導致的內卷化結果，雖然掌握服務購買決定權的政府具有權威性，但因為沒有在行動系統中建立權威及權威的授予，即在授權S機構提供公共服務的環節缺乏有效的執行機制，就可能導致上述多重行動困境的出現。

（三）從規范設置到內化趨同的制度結構

綜合當前政府購買服務的理論與實踐，我國社會組織的參與主要可以概括為兩種性質的制度結構：競爭性購買和非競爭性購買，其具體的實現模式和要素特征見表1。其中競爭性購買的關鍵要件包括公開招投標和建立在不同主體間契約關系之上的購買程序和購買合同，而非競爭性購買具體可以分為體制內吸模式（如，補助制和憑單制）以及體制外非正式的按需協商或定向購買等多種模式 韓俊魁：《當前我國非政府組織參與政府購買服務的模式比較》，《經濟社會體制比較》2009第6期；王名、樂園：《中國民間組織參與公共服務購買的模式分析》，《中共浙江省委黨校學報》2008第4期。比較公共服務購買的上述幾種模式可以發現，公開競標的公共服務購買模式體現了“選擇與競爭”這一基本特性，是一種可以在準市場的環境下，達到既保證服務的公平性、又提供良好激勵機制目的的規范設置 [英]格蘭德：《另一只無形的手：通過選擇與競爭提升公共服務》，韓波譯，新華出版社2010版。

新制度主義組織理論與民營化理論的相關研究表明，如果政府購買服務的制度結構所具有的競爭性和市場化越充分，社會組織提供公共服務的參與度和質量就可能越高 Soct，W.R.， Institutions and Organization， Thousand Oaks： Sage Publications，1991；Smith，S.R.， “Government Financing of Nonprofit Activity ”in Boris，E.T.， Steuerle， C.E.， Nonprofit and Government： Collaboration and Conflict， Washington， DC： Urban Institute，2006.。受此理論的影響，包括中國在內的各個國家在實踐領域普遍采用競爭性公共服務購買模式。具體而言，上海市在開展政府招投標購買社會組織服務時，一般采取“政府承擔、公開招標、合同管理、評估兌現”的運作模式。在具體的實施環節，通常是由分管領導牽頭，委托招投標管理辦公室具體統籌協調，社建辦、民政局等相關部門和相關領域專家、區人大代表、政協委員等跨部門多主體合作參與，在市或區政府層面成立購買社會組織公共服務評審委員會，負責制定政府購買服務的流程規范；同時委托第三方進行服務項目評估，共同推動政府購買社會組織服務公開、公平和公正地開展（見圖1）。由此可見，在這樣一種規范化設置的公共服務購買招投標制度結構中，通過建立起跨部門的工作協調機制，負責購買服務的項目審定、資金分配、結果公示和效果評估等統籌工作，政府部門能夠綜合考慮成本和服務質量等因素，選擇最為合適的社會組織來提供質優價廉的公共服務。因此，政府購買公共服務的制度結構設計本質上包含了確保公平交換與等價交易的規則與規范。在排除其他人情、關系或私利等不當因素干擾的前提下，這種規則化和理性化基礎上的政府服務購買制度結構能夠最大程度地篩選出那些提供最高性價比服務的社會組織，這就要求在公開招投標時注重評估社會組織的條件、能力和資質。S機構顯然認識到這一點，并且能夠采取相應的行動策略來滿足這種公共服務購買制度結構的內在要求：

在政府招投標過程中，政府很注重組織的服務經驗、服務對象的反饋、群眾基礎和組織的專業資質。例如，我們S機構的愛陪伴關愛老年人的項目已經做了3年了，各個我們服務的街道居委和服務對象都對我們印象深刻，他們的反饋也都很好，我們有著良好的群眾基礎。我們的醫療講座在6個街道已經開展近百場了，我們機構的社工走訪人員都是有社工資格證的或者是社會工作專業的，我們每年有近10%的經費用于培訓，用于提高我們機構專業度和在資源整合方面能力。（訪談編號：20160109）

除此之外，通過對政府相關部門人員的訪談和較長時間的參與式觀察我們還發現，在這樣一種政府主導的公共服務購買制度結構中，社會組織并不是被動的接受者。相反，社會組織在制度嵌入的過程中積極做出回應，通過主動調整自己的行動策略為自身的發展爭取到了資源。在本研究中， 可以看到S機構的參與更多傾向于采取理性的行動策略，如提高專業水平，整合資源進行機構聯合，優勢互補，樹立良好形象，創建品牌特色等一系列措施，以便在公共服務的招投標中更好地滿足公共服務購買制度結構的規范和要求，從而獲得競爭優勢。同時，我們也看到由于政府購買服務的制度環境對于社會組織而言，具有強迫和激勵其采納具備合法性組織結構和行為的雙重意義，作為行動者的S機構為了能更多地參與到服務購買項目中，在公平競爭的前提下，需要通過把制度環境中的制度規則結合到組織自身的結構之中，從而使其在組織結構與組織規范等方面與外部的制度結構趨向一致。而S機構參與公共服務購買的這種“自下而上”路徑，即先“社會化”后“制度化”，從規范設置到內化趨同的發展路徑也正在成為民間組織可持續發展的可行性模式之一。

事實上，隨著近年來國家不斷擴大公共服務購買的范圍和規模，民間社會組織的參與行為表現為一定的趨同性王川蘭：《社會服務的價值意涵和制度模型構建——基于平等機會與多樣性的研究路徑》，《社會科學》2014年第9期。即通過組織學習和組織模仿，建立起一套與政府行政規范相對接的組織結構，從而能更好地獲得公共服務購買資源。而S機構在通過這種模式獲得發展必需資源和空間的同時卻也無法脫離制度結構所規定的關系屬性，隱含著被同化的可能性。這類機構不可避免地面臨行政化傾向和自治化傾向之間的張力，這兩種相互對立的力量會在一定程度上制約和規塑著社會組織的主體性再生產。從公共服務購買的制度結構角度看，S機構的組織模仿和內在趨同表明了制度環境對于社會組織的約束，同時也是社會組織在公共服務購買制度結構的約束條件下的一種能動的策略選擇。

四、結論與討論

本文運用“行動者-系統-結構”多層次分析框架，以S機構為研究個案，自下而上地對社會組織參與公共服務購買的行動策略、內在邏輯及其之于政社合作結果之影響進行觀察、分析和解釋，可以得出以下幾點主要結論：

首先，不具備官方背景的S機構之所以能在公共服務購買的激烈競爭中勝出，關鍵因素在于其具有NGO獨立運作的能力和有效的競爭策略。S機構基于自身的領域優勢（老齡化與臨終關懷問題日益成為社會熱點以及政府工作重點）和專業優勢（心理學、社會工作等專業理論與臨床技能），通過尋求與政府部門、社區、其他社會團體、高校志愿者等利益相關方在參與服務購買中的相互適應與互利合作，尋求國家與社會之間的所謂“利益契合點” 江華、張建民、周瑩：《利益契合：轉型期中國國家與社會關系的一個分析框架——以行業組織政策參與為案例》，《社會學研究》2011年第3期。最終達到公共服務購買方（政府）與提供方（社會組織）雙方互惠互利的利益交換循環。從具體的過程分析來看，S機構并非完全處于消極的弱勢地位，而是一個具有相對獨立利益的積極行動者。民間社會組織可以借助于參與公共服務購買這一結構性機會而對行動系統中的服務購買方（政府和社區等）進行反向作用，利用其特定的組織行動策略 ，營造符合制度偏好的組織運營環境和服務提供能力， 從而自下而上地對服務購買過程和結果產生實質性影響， 這種干預和調控作用也使得國家和社會之間外化為某種“共同合意”基礎上的伙伴關系，進而與政府形成了一種雙向依賴、利益互補型的合作關系模式。

其次，觀察S機構與政府購買服務合作中所采取的行動策略，可以發現民間組織（非官辦NGO）參與公共服務購買的行動邏輯不是單一的，而是在經濟收益、專業發展和價值訴求等多種因素共同作用下所達到的一個平衡系數。在本案例中，S機構會階段性地調整參與政府購買的策略，對服務購買項目進行有意識地選擇和取舍，同時始終堅持專業化和品牌化的發展方向。這些行動策略表明S機構作為社會組織，即不是純然的“道德人”全力維護機構使命與價值觀，也非純粹的“經濟人”完全追求組織經濟利益的最大化。以S機構為代表的民間NGO除了具有先天的“利他性”之外，同時還帶有后天的“利己性”，無法用泛道德化的“對”或“錯”的單線邏輯來解釋其行動，而更多地體現為從“生存理性”到“價值理性”的“理性人”的內在行動邏輯。

再次，本文在方法論上以社會組織的微觀行動策略為起點和出發點，對其參與公共服務購買的過程進行多層次解釋，可以觀察到我國當前公共服務購買體制總體而言體現為制度化程度低、策略性強的發展特征。通過將社會組織的行動策略作為影響公共服務購買過程和結果的自變量加以考察，通過研究組織行動的結合如何形成社會系統以及社會系統如何嵌入制度結構并對其產生反作用力，發現S機構通過理解并運用理性行動策略能夠在參與公共服務購買過程中取得更為理想的結果，即其無論是在公共服務的供給效率、產生的社會效益還是機構自身的發展等幾個方面都得到正向提升。但與此同時，面對行動系統中凸顯的政社關系在時空、認知以及制度等多重維度上的“間隔”問題，其先“社會化”后“制度化”的發展路徑為探索我國社會組織可持續發展的可行性模式以及形塑當代政社關系提供了一種新的可供參考的案例樣本。

最后，由于受研究條件與資源的限制，本文的研究還存在一些不足。本文采用的個案研究方法可能會在結論的推論性方面存在一定局限，在未來可以通過引入更多不同背景和性質的社會組織（如官辦NGO、社區社會組織等）進行比較驗證，甚或可以通過大樣本數據進行定量檢驗分析。同時，本文主要還是著眼于對社會組織與政府和社區等購買方主體間互動的行動邏輯分析，但從當前以及未來可見的發展趨勢來看，會有越來越多的市場力量（如，企業CSR、市場化專業評估組織等）和其他創新形式（如，公益信托、社會企業等）參與到公共服務購買過程中來，這在一定程度上說明參與公共服務購買的行動系統及其影響因素和機制可能更加多樣和復雜，未來有必要在本文基礎上在這一層面進行更多的深入研究。

（責任編輯：薛立勇）

Abstract： This paper analyzed the inherent logic of action of social organizations that participated in the public service purchasing by employing a framework of actor-action system-institutional structure. The research findings based on a case study suggested that the social organization as an actor pursued a balance between moral ideals and practical benefits to ensure maximum returns which followed behind an action logic from ‘survival rationality to ‘professional rationality and to ‘value rationality. It also can be concluded that the social organization was promoted positively on the aspects of service efficiency，social effectiveness and organizational development with this rational choice strategy. In the meanwhile， there are gaps of space-time and cognition between the government and the social organization in the public service purchasing system which resulted in that the social organization had to early or late adopt an approach of socialization as well as institutionalization to realize sustainable development. This research helps us understand the purchases of public services of Chinese government from the perspective of social organizations bottom to up and provide more empirical evidence on the micro-aspect to extend the related academic studies.

Keywords： Public Service Purchasing； Social Organization； Action Logic； Rational Choice Mechanism