環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與機(jī)制的比較與借鑒

凌晶+廖靈莉

[摘要]公眾參與是環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中一項(xiàng)非常重要的內(nèi)容，將公眾意見(jiàn)作為決策的一項(xiàng)依據(jù)，有利于增強(qiáng)環(huán)境決策的民主性與科學(xué)性。公眾參與貫穿環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程從而避免擬議行動(dòng)對(duì)環(huán)境可能造成的損害，保護(hù)相關(guān)利害關(guān)系人的環(huán)境權(quán)益。我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與機(jī)制尚處于起步發(fā)展階段，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度相比還存在許多不足之處。加拿大是較早發(fā)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的發(fā)達(dá)國(guó)家之一，公眾參與在《加拿大環(huán)境評(píng)價(jià)法》中扮演舉足輕重的角色，對(duì)我國(guó)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的對(duì)象、公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的階段以及公眾參與環(huán)境評(píng)價(jià)的方式和信息公開(kāi)等方面有借鑒作用。

[關(guān)鍵詞]環(huán)境影響評(píng)價(jià)；公眾參與；加拿大；環(huán)境信息

[中圖分類號(hào)]D9226

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]2095-3283（2018）01-0105-04

Abstract： Public participation is a very important part of the environmental impact assessment system. Taking public opinions as a basis for decision-making， it can enhance the democracy and science of environmental decision-making. Public participation runs through the process of environmental impact assessment so as to avoid possible damage to the environment caused by the proposed actions and protect the environmental rights and interests of the relevant stakeholders. Chinas public participation mechanism in environmental impact assessment is still in the early stages of development，compared with the western developed countries， Chinas current public participation in environmental impact assessment system still remains many deficiencies. Canada is one of the developed countries that developed the EIA system earlier. Public participation plays a decisive role in the Canadian Environmental Assessment Act. The purpose of the article is to analyze the Canadian public participation in the EIA system and to analyze the object of environmental impact assessment， the stage and scope of public participation， the ways and procedures of public participation in environmental assessment， so as to improve the system of environmental impact assessment of public participation in China.

Keywords： Environmental Impact Assessment； Public Participation； Canada； Environmental Information

[作者簡(jiǎn)介]凌晶（1993-），女，江西上饒人，碩士研究生，研究方向：環(huán)境法；廖靈莉（1992-），女，福建南平人，碩士研究生，研究方向：民事訴訟法。

[基金項(xiàng)目]華僑大學(xué)研究生科研創(chuàng)新能力培育計(jì)劃資助項(xiàng)目“我國(guó)農(nóng)村環(huán)境污染防治公眾參與制度研究”階段性研究成果（項(xiàng)目編號(hào)：1611409037）。

公眾參與的關(guān)鍵性作用是使公眾對(duì)擬建設(shè)項(xiàng)目有充分了解，認(rèn)可并接受擬建設(shè)項(xiàng)目帶來(lái)的環(huán)境影響，使得擬建設(shè)項(xiàng)目更加順利地能夠得到公眾的支持。“環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與”是指規(guī)劃單位、建設(shè)項(xiàng)目單位、環(huán)境保護(hù)部門(mén)以及其他機(jī)關(guān)、團(tuán)體、地方政府、學(xué)者專家、當(dāng)?shù)鼐用竦龋ㄟ^(guò)一定方式（如討論會(huì)、聽(tīng)證會(huì)）參與到規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目及政府決策和立法的環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程中。環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與機(jī)制是公眾參與政治生活在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的延伸，公民意識(shí)到影響自身環(huán)境的行為危害并積極維護(hù)受到侵害的環(huán)境權(quán)益。同時(shí)，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中建立公眾參與機(jī)制，能夠防范建設(shè)項(xiàng)目或規(guī)劃工程后期導(dǎo)致的環(huán)境問(wèn)題使公眾與建設(shè)方和政府之間的矛盾激化，提高政府環(huán)境決策制定的民主性和科學(xué)性。其次，公眾參與到環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程中可以使公眾體驗(yàn)主人翁意識(shí)，有利于發(fā)揮公眾對(duì)環(huán)境決策和相關(guān)環(huán)境問(wèn)題的監(jiān)督，充分行使規(guī)范賦予的環(huán)境權(quán)益。加拿大在環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與方面相關(guān)法律法規(guī)較為完善，尤其是《加拿大環(huán)境評(píng)價(jià)法》。

一、加拿大公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)情況分析

（一）環(huán)境影響評(píng)價(jià)的內(nèi)容及對(duì)公眾參與的規(guī)定

《加拿大環(huán)境評(píng)價(jià)法》將對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)分為簡(jiǎn)單項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)和綜合項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)。簡(jiǎn)單項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的內(nèi)容主要包括：項(xiàng)目的環(huán)境影響以及該項(xiàng)目環(huán)境影響可能顯現(xiàn)的影響嚴(yán)重程度；根據(jù)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法和其他相關(guān)條例規(guī)定程序所獲取的公眾參與意見(jiàn)和經(jīng)濟(jì)上和技術(shù)上的可行性，以及采取的減輕項(xiàng)目重大負(fù)面環(huán)境影響的措施。綜合項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)建立在簡(jiǎn)單項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)基礎(chǔ)之上，二者在公眾參與方面的規(guī)定亦有區(qū)分。此外，加拿大《關(guān)于政策和規(guī)劃建議的環(huán)境評(píng)價(jià)程序的內(nèi)閣指令》把政策和規(guī)劃也納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)的對(duì)象。

對(duì)于簡(jiǎn)單項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)，《加拿大環(huán)境評(píng)價(jià)法》規(guī)定了公眾以協(xié)商的方式參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)。而綜合項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)則對(duì)公眾參與的方式更加寬泛，為更能深刻地征求公眾環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息，同時(shí)舉行公眾聽(tīng)證會(huì)與公眾真實(shí)進(jìn)行雙向交流。《內(nèi)閣指令》指出由于需要對(duì)內(nèi)閣工作保密，事實(shí)上對(duì)有關(guān)政策和規(guī)劃項(xiàng)目的公眾咨詢工作較難開(kāi)展。鼓勵(lì)參與設(shè)計(jì)和編制政策和規(guī)劃意見(jiàn)的工作人員積極探尋能夠向相關(guān)公眾采取意見(jiàn)和咨詢的路徑，應(yīng)當(dāng)由環(huán)境部部長(zhǎng)決定公眾咨詢工作的性質(zhì)和具體內(nèi)容。眾議院常設(shè)環(huán)境委員會(huì)為公眾審議工作提供良好的時(shí)機(jī)，可以要求各部門(mén)部長(zhǎng)到會(huì)向其解釋相關(guān)政策和規(guī)劃項(xiàng)目建立帶來(lái)的環(huán)境影響。能夠看出加拿大在環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與中，在建設(shè)項(xiàng)目問(wèn)題上規(guī)定了具體的公眾參與程序。但是在政策和規(guī)劃參與方面只是采取鼓勵(lì)性舉措，并沒(méi)有具體規(guī)定其參與程序如何進(jìn)行。

（二）公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的階段

加拿大公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的階段在程序上較為靠前，從環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息在環(huán)境評(píng)價(jià)署官網(wǎng)上公布之日起，公眾即可以及時(shí)獲取環(huán)境信息參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序。加拿大環(huán)境影響評(píng)價(jià)分為自行指導(dǎo)評(píng)價(jià)和獨(dú)立評(píng)價(jià)，均需在環(huán)境評(píng)價(jià)署官網(wǎng)公布相關(guān)環(huán)境影響信息。環(huán)境影響評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)的主管機(jī)關(guān)分別是責(zé)任機(jī)關(guān)（responsible authority）和審查小組（review panel），在自行指導(dǎo)評(píng)價(jià)中責(zé)任機(jī)關(guān)需確保公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程。環(huán)境影響評(píng)價(jià)署應(yīng)當(dāng)整合環(huán)境影響評(píng)價(jià)相關(guān)公眾參與信息和環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告一同遞交給環(huán)境保部部長(zhǎng)。由審查小組成員組成的調(diào)查評(píng)價(jià)屬于獨(dú)立評(píng)價(jià)，審查小組在搜集信息時(shí)也要確保公眾知曉相關(guān)信息，例如安排聽(tīng)證會(huì)等環(huán)節(jié)使公眾充分了解環(huán)境影響評(píng)價(jià)的調(diào)查研究過(guò)程。環(huán)境影響評(píng)價(jià)署將擬定項(xiàng)目相關(guān)環(huán)境信息公布在官網(wǎng)后，在規(guī)定評(píng)論期限內(nèi)公眾可對(duì)此環(huán)境信息提出意見(jiàn)和建議。

（三）公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的方式

《加拿大環(huán)境評(píng)價(jià)法》對(duì)公眾參與的方式有著詳細(xì)的規(guī)定，并且參與方式也較為靈活。1公眾可以通過(guò)訪問(wèn)加拿大環(huán)境評(píng)價(jià)署官網(wǎng)獲取相關(guān)環(huán)境信息。環(huán)境評(píng)價(jià)署官網(wǎng)會(huì)公開(kāi)各地環(huán)境影響評(píng)價(jià)，瀏覽者可以根據(jù)網(wǎng)站公布的相關(guān)鏈接獲取各個(gè)地區(qū)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)情況。2公眾可以通過(guò)環(huán)境評(píng)價(jià)署或責(zé)任機(jī)關(guān)的參與者資金資助項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與。根據(jù)該法規(guī)定，環(huán)境評(píng)價(jià)署必須設(shè)立參與者資助項(xiàng)目，但僅限于審查小組所涉的擬定項(xiàng)目。責(zé)任機(jī)關(guān)只能在環(huán)境部長(zhǎng)指派的物質(zhì)工程且不屬于審查小組審查的項(xiàng)目才能使用參與者資助。3在加拿大環(huán)境評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)發(fā)布的通知中確定的最后期限之前，任何人都可以對(duì)該綜合環(huán)境評(píng)價(jià)報(bào)告的結(jié)論和建議以及其他任何部分向加拿大環(huán)境評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)提交意見(jiàn)。4審查小組應(yīng)當(dāng)確保環(huán)境影響評(píng)價(jià)所需材料和信息及時(shí)向公眾公開(kāi)，同時(shí)舉行聽(tīng)證會(huì)等組織形式使公眾有機(jī)會(huì)參與到環(huán)境影響評(píng)價(jià)之中。審查小組有權(quán)要求任何人出席聽(tīng)證會(huì)作證，除非涉及到證人人身?yè)p害情形聽(tīng)證會(huì)采取公開(kāi)形式。但是聽(tīng)證會(huì)僅限于審查小組所涉項(xiàng)目，可以看出加拿大對(duì)聽(tīng)證會(huì)采取相當(dāng)謹(jǐn)慎的態(tài)度。

（四）公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息公開(kāi)制度

《加拿大環(huán)境評(píng)價(jià)法》規(guī)定應(yīng)當(dāng)為每個(gè)不同的項(xiàng)目設(shè)置單獨(dú)的檔案室，方便公眾對(duì)特定項(xiàng)目的檔案材料獲取，使得公眾有效參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序。公眾可以獲得的信息包括公眾通過(guò)其他途徑在進(jìn)行環(huán)境評(píng)價(jià)時(shí)獲得的資料、加拿大環(huán)境評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)或主管機(jī)構(gòu)掌握的材料，當(dāng)環(huán)境部部長(zhǎng)或者主管機(jī)構(gòu)認(rèn)為公開(kāi)有利于提高公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的積極性，公開(kāi)與公共利益相符合且不涉及第三方隱私的材料。如前所述，由于內(nèi)閣工作的特殊性需要保密，政策和規(guī)劃項(xiàng)目的公眾咨詢工作較難開(kāi)展，信息公開(kāi)不完善。公眾很難獲得與政策或規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息，所以這其中的公眾參與是“相當(dāng)困難”的。《加拿大環(huán)境評(píng)價(jià)法》也對(duì)環(huán)境評(píng)價(jià)署公開(kāi)相關(guān)環(huán)境信息作出要求，例如必須在環(huán)境評(píng)價(jià)署官網(wǎng)公布獲取環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告的日期、地點(diǎn)、對(duì)該報(bào)告提交意見(jiàn)的最后期限以及地址，以便公眾可以及時(shí)查閱和提出寶貴意見(jiàn)。

二、我國(guó)與加拿大公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)比較分析

（一）評(píng)價(jià)對(duì)象及政策規(guī)制

我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的對(duì)象分為建設(shè)項(xiàng)目和規(guī)劃兩類，沒(méi)有囊括對(duì)政策的環(huán)境影響評(píng)價(jià)。政策的隨意性，是產(chǎn)生生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的重要原因，不從政策的源頭上進(jìn)行治理，環(huán)境問(wèn)題依舊不能得到控制。目前，立法尚未明確對(duì)政策的環(huán)境影響評(píng)價(jià)和相關(guān)公眾參與制度進(jìn)行規(guī)定，實(shí)際上政策的實(shí)施對(duì)環(huán)境亦會(huì)造成重大影響。政策相對(duì)于規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目而言是更為宏觀層面的概念，需在政策制定過(guò)程中落實(shí)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)。由于政策的施行可能導(dǎo)致環(huán)境影響從而采取緩和影響的措施，有助于該措施延續(xù)到后期具體的規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序中。加拿大法律將政策環(huán)評(píng)上升到與規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目同等高度并且鼓勵(lì)公眾參與其中，拓寬公眾表達(dá)意見(jiàn)的途徑和強(qiáng)化公眾對(duì)政策環(huán)評(píng)及相關(guān)環(huán)境影響的監(jiān)督，因而建立對(duì)政策的環(huán)境影響評(píng)價(jià)并在該程序中介入公眾參與機(jī)制是必要的。

（二）公眾參與的程序階段與介入程序時(shí)間

我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》對(duì)公眾參與環(huán)評(píng)階段及參與的時(shí)間置于十分靠后的階段，只在環(huán)境影響報(bào)告書(shū)報(bào)批前規(guī)定公眾參與。環(huán)境影響報(bào)告書(shū)審批前實(shí)際上已經(jīng)形成較為完整的環(huán)評(píng)結(jié)論，公眾參與在這個(gè)階段介入很大程度上只是形式參與，并不能實(shí)質(zhì)改變環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)的內(nèi)容和結(jié)果。相比之下，加拿大在公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序方面，更早地介入環(huán)評(píng)程序能夠使公眾更加了解環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序的運(yùn)作，亦可提高公民自身的環(huán)保意識(shí)，為環(huán)境影響評(píng)價(jià)的有效性和作出民主決策的可行性夯實(shí)基礎(chǔ)。此外，公眾參與的時(shí)間過(guò)于靠后，即使公眾對(duì)項(xiàng)目所提出的意見(jiàn)確實(shí)對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生重大環(huán)境影響有阻卻作用，此時(shí)導(dǎo)致擬建設(shè)項(xiàng)目的擱淺，則項(xiàng)目的發(fā)起人將會(huì)付出較大的成本。

（三）公眾參與形式

根據(jù)我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》，分別介紹公眾參與的五種形式：調(diào)查公眾意見(jiàn)和咨詢專家意見(jiàn)、座談會(huì)和論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)。但在實(shí)際操作中問(wèn)卷調(diào)查并沒(méi)有充分表達(dá)公眾的意見(jiàn)，現(xiàn)實(shí)中問(wèn)卷問(wèn)題設(shè)計(jì)以客觀題為主，并且所設(shè)計(jì)的問(wèn)題以及答案選項(xiàng)帶有強(qiáng)烈的導(dǎo)向性，不能體現(xiàn)公眾的真實(shí)想法。問(wèn)卷調(diào)查作為標(biāo)準(zhǔn)化格式化的調(diào)查方式，很難反映公眾個(gè)別的特殊性意見(jiàn)，因此并不適宜作為公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序的方式之一。召開(kāi)座談會(huì)，事先將會(huì)議討論的問(wèn)題的內(nèi)容發(fā)放至與會(huì)人員的手中，讓這些代表廣泛發(fā)表對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的意見(jiàn)，但是其目的性不強(qiáng)，也不夠正式。聽(tīng)證會(huì)作為公眾與建設(shè)單位進(jìn)行雙向交流最有效的方式，但在實(shí)踐中聽(tīng)證會(huì)制度的透明性仍然不夠，具體在何時(shí)、何地召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，與會(huì)者發(fā)表何種言論等情況外界均不得而知。公眾的知情權(quán)得不到切實(shí)保障，無(wú)法形成有效的社會(huì)監(jiān)督。加拿大公眾參與環(huán)評(píng)的方式呈現(xiàn)多樣化，并且各種環(huán)評(píng)參與方式相互制約、相互遞進(jìn)，從實(shí)質(zhì)上保障公眾的環(huán)境參與權(quán)。

（四）環(huán)境信息公開(kāi)

環(huán)境信息公開(kāi)是公眾參與的前提。如果沒(méi)有環(huán)境公開(kāi)，或者環(huán)境信息公開(kāi)不夠，即使讓公眾進(jìn)行參與，這種參與也不會(huì)達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。《環(huán)境信息公開(kāi)辦法（試行）》存在需要進(jìn)一步完善的地方，其并未對(duì)環(huán)評(píng)信息是否公開(kāi)進(jìn)行規(guī)范，環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告審核通過(guò)之后不進(jìn)行公示，公眾無(wú)法獲取可能對(duì)所處環(huán)境產(chǎn)生重大影響的環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息，雖然公眾有參與到環(huán)評(píng)程序中，但最終無(wú)法獲悉該過(guò)程導(dǎo)致的結(jié)果。環(huán)境行政部門(mén)經(jīng)常以環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告屬于企業(yè)機(jī)密而不予公開(kāi)，筆者認(rèn)為可以學(xué)習(xí)加拿大在環(huán)境信息公開(kāi)方式和內(nèi)容上進(jìn)行區(qū)分的做法，對(duì)涉及企業(yè)機(jī)密的環(huán)評(píng)信息和普通企業(yè)環(huán)評(píng)信息，視具體情況決定是否予以公開(kāi)。

三、完善我國(guó)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的啟示

我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與機(jī)制相關(guān)法律規(guī)定日益完善，但多數(shù)是原則性的規(guī)定，缺乏對(duì)具體程序方面的規(guī)范，且存在一些規(guī)范不合理之處。結(jié)合對(duì)加拿大公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的分析與比較，為進(jìn)一步完善我國(guó)環(huán)評(píng)公眾參與機(jī)制提出以下幾點(diǎn)建議：

（一）逐步開(kāi)展政策的環(huán)境影響評(píng)價(jià)和相關(guān)公眾參與機(jī)制

由于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)存在局限性，政策相比建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境產(chǎn)生更大的影響，因此建立對(duì)政策的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度尤其重要。考慮到政策較為寬泛的特征，直接要求在政策制定過(guò)程中編制嚴(yán)格的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)和介入公眾參與難度較大，且不具有可行性。相對(duì)于確立與規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目同樣“嚴(yán)格的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度”，現(xiàn)階段更具實(shí)效性的方法是在考量政策的環(huán)境影響時(shí)，對(duì)征求公眾意見(jiàn)的程序予以細(xì)化，有利于公眾參與下的規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響意見(jiàn)的形成。只有嚴(yán)格的政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度才能保障嚴(yán)格的公眾參與，只是考慮到我國(guó)現(xiàn)階段的立法經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)均存在不足，因此首先應(yīng)完善政策制定過(guò)程中對(duì)環(huán)境影響的評(píng)估、分析程序，保證公眾充分參與到其過(guò)程中。同時(shí)，對(duì)重大政策措施要廣泛征求社會(huì)各界，主要是各界專家、學(xué)者和相關(guān)企業(yè)的意見(jiàn)，認(rèn)真進(jìn)行可行性研究和科學(xué)的論證。

（二）公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序階段適當(dāng)提前

我國(guó)對(duì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)階段只是限定在報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)之前，前文提到一旦遇到公眾在此階段提出正當(dāng)、合理的意見(jiàn)，審批單位、建設(shè)單位必須予以考慮，甚至放棄項(xiàng)目時(shí)，這對(duì)建設(shè)單位來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是一種成本的浪費(fèi)。正是考慮到這種成本，各國(guó)對(duì)公眾參與的介入都規(guī)定宜及早進(jìn)行，而不能靠后。“愈先前的階段（如范疇界定），愈容易引進(jìn)公眾參與，愈后頭的階段（如對(duì)很厚也很專業(yè)的環(huán)境影響報(bào)告書(shū)作審查），愈難引進(jìn)公眾參與”。針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行立法存在的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)將編制環(huán)評(píng)大綱作為環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的一個(gè)獨(dú)立程序，并明確規(guī)定環(huán)境影響評(píng)價(jià)大綱階段就引進(jìn)公眾參與。因?yàn)槿绻麑h(huán)評(píng)大綱的編制作為編制報(bào)告書(shū)的一個(gè)獨(dú)立階段，而且在此階段就能引進(jìn)公眾參與機(jī)制，那么可能及早發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，從而避免發(fā)現(xiàn)問(wèn)題太晚而影響決策。

（三）健全我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與方式

我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》雖然對(duì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的方式作出規(guī)定，但僅就幾種參與方式進(jìn)行闡釋以供選擇，未就應(yīng)當(dāng)在環(huán)評(píng)任一階段限定采取何種參與方式作出規(guī)定。環(huán)評(píng)前期建設(shè)單位大多數(shù)都是采取問(wèn)卷調(diào)查以獲取公眾意見(jiàn)，實(shí)踐中問(wèn)卷調(diào)查反映出的問(wèn)題層出不窮，應(yīng)當(dāng)規(guī)范問(wèn)卷調(diào)查的對(duì)象以及發(fā)放問(wèn)卷的范圍，更加針對(duì)性地搜集公眾意見(jiàn)使得公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)落到實(shí)處而不是形式上的參與。其次，應(yīng)當(dāng)對(duì)我國(guó)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)聽(tīng)證會(huì)制度作出進(jìn)一步規(guī)范，由于聽(tīng)證會(huì)制度是聽(tīng)取“公眾”對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)相關(guān)文件意見(jiàn)的方式，因此聽(tīng)證會(huì)應(yīng)僅限普通公眾參與，相關(guān)專家、學(xué)者和企業(yè)單位應(yīng)當(dāng)另行通過(guò)論證會(huì)、座談會(huì)等形式參與。聽(tīng)證會(huì)制度應(yīng)僅適用于普通公眾，不適用聽(tīng)取其他人的意見(jiàn)。聽(tīng)證會(huì)的組織者是建設(shè)單位或其委托的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，這是不符合聽(tīng)證制度的精神的。建設(shè)單位自身是申請(qǐng)人卻又自己請(qǐng)人參與、自己主持難免會(huì)有不公正之嫌。為保證環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾聽(tīng)證會(huì)的客觀與公正，宜由環(huán)評(píng)單位或者環(huán)境保護(hù)團(tuán)體此類立場(chǎng)中立的主體組織聽(tīng)證會(huì)。另外為了保證聽(tīng)證的公正，聽(tīng)證會(huì)舉行地點(diǎn)應(yīng)當(dāng)中立，尤其是不應(yīng)當(dāng)在擬議行動(dòng)申請(qǐng)人部門(mén)所在地舉行，應(yīng)在與申請(qǐng)方?jīng)]有可能利害關(guān)系的地點(diǎn)舉行。

（四）完善我國(guó)環(huán)境信息公開(kāi)制度

《環(huán)境信息公開(kāi)辦法（試行）》中分別就政府信息公開(kāi)和企業(yè)信息公開(kāi)作出規(guī)定，對(duì)于公開(kāi)的方式主要是通過(guò)新聞發(fā)布會(huì)、政府網(wǎng)站、公報(bào)以及電視、報(bào)刊、廣播等便于公眾知曉的方式公開(kāi)。我國(guó)地域遼闊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相一致，尤其在一些西部地區(qū)由于交通阻塞、信息傳播不通暢而導(dǎo)致公眾無(wú)法獲取有關(guān)信息。其次，按年齡層區(qū)分，部分高齡的公眾對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息獲取難度較大。所以筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)根據(jù)各地的具體情況由地方進(jìn)行規(guī)定，在落后地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)以不同的信息公開(kāi)方式進(jìn)行公開(kāi)，同時(shí)就不同年齡層也應(yīng)當(dāng)以不同方式公開(kāi)，使得公眾從任一途徑均可獲得環(huán)境有關(guān)信息。針對(duì)在不同階段所解決的問(wèn)題不同，相應(yīng)的在不同階段的信息公開(kāi)也應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分。在環(huán)境影響評(píng)價(jià)大綱階段、環(huán)境影響評(píng)價(jià)草案階段以及最后公布環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)公開(kāi)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)相對(duì)應(yīng)是環(huán)境影響評(píng)價(jià)大綱的公開(kāi)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)草案的公開(kāi)和最后環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)的公布，但是目前我國(guó)立法尚未規(guī)定，也是需要彌補(bǔ)完善之處。

四、結(jié)語(yǔ)

公眾參與應(yīng)當(dāng)是環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序中一個(gè)極為重要的組成部分，同時(shí)，由于公眾參與是來(lái)自外部的壓力，因而公眾參與的局限性是顯而易見(jiàn)的。所以我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與機(jī)制應(yīng)付的成分多，追求實(shí)效的少，走過(guò)場(chǎng)的多，認(rèn)認(rèn)真真的時(shí)候少，追求形式的多，有完整內(nèi)容的很少。這種狀況必須改變。應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國(guó)各地區(qū)具體環(huán)境問(wèn)題的現(xiàn)狀以及公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的重要性等多方面原因來(lái)考量。通過(guò)社會(huì)各界的共同努力我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度建立全面的公眾參與機(jī)制勢(shì)在必行。

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