平衡計分卡在政策跟蹤審計績效評價中的應用
——以“穩增長惠民生政策審計”為例

一、引言

2014年10月，國務院出臺的《關于加強審計工作的意見》明確提出將對穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險等政策措施的落實情況開展專項審計（簡稱“穩增長惠民生政策審計”），可見政策跟蹤審計將成為審計機關今后的重要工作內容之一。從本質上來看，政策跟蹤審計是政府績效審計的表現形式之一，其考評對象為國家政策執行。但由于考評對象的復雜性和特殊性，使審計績效評價工作難以有效開展。因此，如何有效衡量政策跟蹤審計績效現狀成為當下學者研究的熱點問題。而平衡計分卡作為已被實踐證明的一種績效評價工具，注重因果關系和結果導向，通過目標分解構建量化考評指標，有效提高了組織目標績效評價的可實施性?；诖耍疚慕梃b平衡計分卡的績效評價思路，以“穩增長惠民生政策審計”為例，構建了一個以政策落實維度、項目建設維度、財政資金維度、審計整改維度為準則層的政策跟蹤審計績效評價體系，并利用層次分析法確定各指標權重，以有效評價審計在政策跟蹤中發揮的作用，為我國“十三五”期間大規模評價政策執行效果提供一個可操作性的方法。

二、政策跟蹤審計績效評價體系構建

1.政策跟蹤審計績效評價維度構建。通過對審計署披露的穩增長惠民生政策審計結果公告內容的梳理發現，其主要從政策落實、項目建設、財政資金使用、審計整改四個方面進行具體披露，因此本文構建的評價維度也基于上述審計內容，具體分析如下：

（1）政策落實情況。本次跟蹤審計重點關注了簡政放權政策、醫療改革政策、創業創新政策、養老服務政策、社會保障和就業服務政策、生態環境恢復與保護政策等內容。由于政策落實是跟蹤審計的起點和重要內容，且相關政策落實情況直接關系到政策預期效果，并最終影響政策跟蹤審計績效評價結果，因此，本文針對性地設置了政策落實維度。通過審計跟蹤監督與反饋，總結穩增長惠民生政策在執行過程中的偏差情況，以及有多少地區或單位沒有落實具體政策等，根據披露的結果對政策落實情況進行具體績效評價。

（2）項目建設情況。穩增長惠民生政策審計重點關注了鐵路與公路建設項目、重大水利工程項目、保障性住房建設項目、“一帶一路”項目等內容。鑒于項目建設涉及資金多、持續周期長、影響廣泛等特點，本文也將其視為政策跟蹤審計績效評價需要重點關注的對象之一，具體設置了項目建設維度。通過審計的跟蹤反饋，查明具體項目施工進度、資金使用和完工情況，通過項目建設推進的具體情況對政策執行的效率和效果做出客觀評價。

（3）財政資金使用情況。政策落實和項目建設都需要財政資金同步跟進，如何有效開展政策跟蹤審計績效評價，不可避免地要對資金使用情況進行考核：核查資金使用的經濟性、效率和效果，是否存在資金沉淀，是否存在閑置資金挪作他用，專項資金的使用是否符合既定標準等方面都需要審計及時跟進監督。為此，本文設置了財政資金維度，將資金使用情況當作績效評價中的財務目標，用財務數據具體量化，以評價政策在過去時段的執行績效。

（4）審計整改情況。政策跟蹤審計不僅要關注查處的問題，還要針對后期整改情況進行跟蹤反饋，形成“事前-事中-事后”的監督循環。政策落實、項目推進與資金使用體現在事前與事中，三者都反映過去時點的績效考核。而審計整改情況則是事后評價指標，通過匯總前三個維度整改情況以反映未來審計的重點和方向。因此，本文設置了審計整改維度，充分發揮審計全覆蓋的監督需求。

2.平衡計分卡下政策跟蹤審計績效評價維度的內在聯系。平衡記分卡包括財務、顧客、內部經營流程、學習和成長四個維度。其中內部經營流程與顧客維度是其重點評價內容，而評價基點立足于財務維度，這三個維度都是對過去業績的考核，學習與成長維度則反映評價對象未來成長性。因此，本文借鑒上述評價思路（詳見右圖），將財政資金維度作為評價基點對應財務維度，反映政策落實和項目建設過程中資金的使用情況。而政策落實是起點，項目建設是過程，二者是政策跟蹤審計的兩大重要內容。因此將政策落實維度對應內部經營流程維度，反映的是“政策制定-傳達-執行-反饋”。項目建設維度對應顧客維度，反映政策落實伴隨項目推進，而項目建設又是政策執行的直接產物。上述三個維度均是對政策執行過去情況的績效評價。而審計整改維度對應的是學習與成長維度，反映通過審計監督對政策執行效果改進情況的反饋，為后期考核評價提供方向，以保證政策跟蹤審計績效評價的完整性和持續性，反映政策執行效果的未來業績評價。

3.政策跟蹤審計績效評價指標設計。本文以國家審計署2015年5～12月每個月披露的《穩增長促改革調結構惠民生防風險政策措施貫徹落實跟蹤審計結果》中的相關內容和數據為基礎，將政策跟蹤審計績效評價體系以上文四個維度為基礎進行縱向細化。具體如表1所示，分析如下。

平衡計分卡下政策跟蹤審計績效評價體系維度構建思路

表1 政策跟蹤審計績效評價指標設計

（1）本文將政策落實維度分解為政策執行偏差率、政策執行缺失率和政策執行違規資金占比三個具體指標。其中：政策執行偏差率反映政策執行主體在政策落實過程中未能完全按照預期軌跡執行政策而產生的結果偏差，體現的是政策落實未能實現預期效果；政策執行缺失率是指相關單位和區域完全沒有執行國家既定政策，導致政策執行存在空白的區域范圍，該指標主要反映政策缺失的范圍大??；政策執行違規資金占比反映相關單位在落實具體政策過程中存在問題的貨幣量化性指標，側面反映了政策執行的效果和效率。三者分別從審計查出的問題數量、政策落實的范圍覆蓋和政策落實過程中違規資金來量化評價政策跟蹤審計在政策落實方面的績效成果。

（2）將項目建設維度細化為項目建設滯后率、項目建設缺失率和項目建設資金缺失率三個具體指標。其中：項目建設滯后率是指晚于規定期限開工或完工的項目建設占比；項目建設缺失率是指已超過規定開工期限且截至審計日仍未開工建設的項目占比；項目建設資金缺失率則指項目建設未到位資金占投資總額的比例，側面反映了由于資金缺失導致項目滯后或未施工情況，是項目建設推進情況的財務評價指標。

（3）在財政資金維度上選擇資金盤存率、資金挪用率和資金違規率三個具體指標，以評價資金使用效果。其中：資金盤存率是指財政資金已撥付但資金管理者未按照財政預算合理使用而導致的閑置資金占撥付資金總額的比例，該指標也是政策落實和項目推進滯后的側面反映；資金挪用率反映資金管理者將指定用途資金挪作他用或將專項資金使用超出既定范圍的資金占比；資金違規率是指審計發現違規資金總額占審計抽查總金額的比例，反映了政策落實和項目建設過程中資金使用總體的合法、合規性，是政策跟蹤審計績效評價財務考核指標。

（4）將審計整改維度細化為政策調整率、項目推進增長率和資金盤活率三個量化指標，以評價審計在政策執行過程中發揮的效力和重要性。其中：政策調整率是被審計單位對查出問題進行主動調整的數量占比；項目推進增長率表示審計反饋后，項目建設推進較審計前增長情況的量化反映；資金盤活率表示審計查出盤存資金后，相關部門積極盤活資金，推進政策落實和項目建設的量化反饋。三者都是審計在政策跟蹤審計績效評價中的量化反映。

三、政策跟蹤審計績效評價體系的實證分析

1.AHP指標權重確定。為了計算表1內各指標權重，本文利用了層次分析法構造判斷矩陣，并邀請專業學者和政策執行部門領導進行重要性標度。具體而言，就是用九級分制表示各分指標之間的差異，再利用各分指標的相對重要程度來確定權重。

在上述研究步驟下，本文采用和積法計算指標權重。根據專家的打分反饋，整理計算出各層級指標的權重（如表2）。研究發現：在準則層指標中，政策落實維度權重最高，項目建設維度次之，審計整改維度權重最小。這說明大多數專家認為影響政策跟蹤審計績效評價的重要因素集中在政策執行效果、項目建設進展和資金使用情況方面。即政策執行偏差越小，項目建設按期推進，資金合理跟進，政策跟蹤審計的效果越好。而審計整改維度權重最小反映出政策執行只重當前，不重視后期整改。具體而言，在政策落實維度中A1的權重最大，可能是因為當前政策的執行普遍存在上傳與下行偏差；在項目建設維度中B1的權重占比最大，可能是因為很多民生工程建設周期長、影響廣泛、審批手續復雜等，即使資金已經到位仍易出現項目滯后問題，反映出項目建設在政策執行過程中的重要地位；在財政資金維度中C1的權重最大，可能是由于政策執行偏差和項目建設滯后直接導致大量財政資金閑置、使用效率低下，這也揭示出政策落實和項目滯后的主要原因不是資金問題；在審計整改維度中D1占比遠大于D2和D3，這主要是由于政策調整直接影響到項目建設推進和資金使用，同時政策調整產生的影響也遠遠大于后兩者。

表2 基于AHP政策跟蹤審計績效評價各指標相對權重

2.一致性檢驗。為了驗證專家反饋的評價結果與審計實際的內在一致性，本文又對上文構造的判斷矩陣進行了一致性檢驗。如表3所示，上述5組判斷矩陣的C.R.值都小于0.1且λmax均稍大于判斷矩陣維度，說明依據專家打分得出的各指標權重符合邏輯，判斷矩陣符合一致性要求。因此，可以根據表2中的指標權重與披露數據結合對政策跟蹤審計績效評價開展具體應用。

表3 政策跟蹤審計績效評價指標一致性檢驗

四、政策跟蹤審計績效評價具體應用

1.數據來源及分析。本文的原始數據全部來自于國家審計署2015年5～12月披露的8份《穩增長促改革調結構惠民生防風險政策措施貫徹落實跟蹤審計結果》。由于5月和12月相關信息未披露，因此本文在統計時，剔除了這兩個月份的相關指標和數據，選擇2015年6～11月的審計公告內容和數據作為研究重點。總結可知，政策跟蹤審計范圍、審計單位數量、審計項目數量都在不斷擴大；在審計金額上，由于每期審計內容的差異性，其涉及金額也存在巨大差異；當前政策跟蹤審計的“力度”和“廣度”也在不斷加強與加深。

2.描述性統計分析。具體數據如表4所示。

表4 描述性統計分析

（1）政策落實維度。政策執行偏差率（A1）的均值最大，但波動幅度極小。這說明影響政策跟蹤審計績效評價的關鍵因素取決于政策執行偏差率，另外也揭示了在政策執行方面出現的偏差情況比較嚴重，急需審計跟蹤監督及時糾偏。而政策執行缺失率（A2）和政策執行違規資金占比（A3）在各月的分布差異較大，說明不同月份政策執行效果和政策執行資金使用效果存在顯著差異，主要是由于在不同的時間段審計關注的政策內容和涉及的資金不同，因此執行效果也存在較大波動。

（2）項目建設維度。項目建設滯后率（B1）的均值高于項目建設缺失率（B2）和項目建設資金缺失率（B3）的均值，這可能是因為滯后項目投資金額巨大、影響廣泛，且很多都是關系民生的基礎工程，因此審計越加重視，查處的問題越多；另外，通過項目建設資金缺失率（B3）可知，項目建設滯后及缺失不是因為資金問題，而是資金以外的其他原因。例如可行性分析、審批、部門之間協調不暢等因素導致項目建設滯后或無法開工。

（3）財政資金維度。主要問題集中反映在違規資金的使用方面，資金違規率（C3）的均值高達0.242。雖然資金違規率（C3）的均值最大，但是違規資金包括政策執行違規資金、盤存資金、挪作他用資金等，計算發現盤存資金占違規資金的87.19%，說明資金閑置問題突出，相關責任主體未能將資金投入到運作階段。另外，項目建設滯后率（B1）和項目建設缺失率（B2）的均值也能側面反映出資金閑置問題。

（4）審計整改維度。項目推進增長率（D2）和資金盤活率（D3）反映出審計結果整改情況顯著，被審計單位通過審計監督發現問題并及時解決，有效推動了項目建設及存量資金盤活；然而政策調整率（D1）各月份存在顯著差異，突出月份調整率接近一半，但總體看來卻不到18%的調整率，該指標揭示了政策調整周期長、短期內政策調整效果難以顯現，因此更需要審計持續不斷地跟蹤反饋。

3.評價指標排序及綜合得分計算。由于不同月份政策跟蹤審計內容具有差異性，即使在相同績效考評指標中，各月份審計績效也不具有可比性。為了解決這一難題，本文采用評分法，按照數據計算結果的差異性進行高低排序，具體結果如表5所示。其中，政策落實維度、項目建設維度和財政資金維度指標計算結果越小，反映違規現象越少，則得分越高；而審計整改維度細化指標計算結果越大，反映整改越及時、審計監督效果越好，因而得分越高。對其指標進行高低排序以后，乘以各指標在表2對應的綜合權重，就可計算得出該指標對應的綜合得分。采用該種處理方法可以使各月份績效評價效果具有可比性。

表5 各月份具體指標排序及綜合得分

4.實證結果與分析。首先，政策跟蹤審計績效綜合得分呈現顯著遞增趨勢，反映了政策執行效果越來越好。尤其是從7月以后，績效綜合得分由2.474增長到11月的4.619，增幅高達86.7%，很好地體現出在審計“力度”和“廣度”加強的情況下，政策執行效果越來越理想。其次，每個月的得分顯著提高，從側面反映了審計的強勢介入讓政策執行違規現象越來越少（詳見表6）。其次，從各考評維度可知，除了7月，其他月份綜合得分的高低取決于政策落實情況的好壞，即政策落實情況越好，綜合得分越高。該結論與表5中政策執行偏差率（A1）顯示的結論一致。表明當前政策跟蹤審計績效評價應重點關注政策落實情況，尤其是政策執行偏差方面。最后，進一步研究發現財政資金維度得分也呈現遞增趨勢，表明隨著審計監督的加強，資金使用更加規范合理；而審計整改維度的得分出現較大波動，說明政策調整的難度大，短期內效果難以顯現。

五、研究結論

本文將平衡計分卡績效評價應用到穩增長惠民生政策跟蹤審計的績效評價中，構建了4個評價維度和12個細化考評指標，隨后對每個考評指標進行量化并使用評分法計算其對應的綜合得分，從而得出不同月份下政策跟蹤審計績效現狀。研究發現：

1.政策落實情況是政策跟蹤審計績效評價的決定性因素。政策落實情況的得分高低直接決定了該月政策跟蹤審計績效評價的綜合得分。而在政策貫徹落實情況中，政策執行偏差率又是關鍵因素，其反映了地方執行國家政策的效果，即是否按照國家政策的既定軌跡執行，這為后期政策跟蹤審計指明了審計重點和方向。

2.隨著審計監督的加強，地方在政策落實、項目推進和財政資金使用方面的問題顯著減少。審計的強勢介入，讓當期越來越多問題暴露的同時，也對后期產生積極影響，即審計發現問題后的督促整改能夠對后期政策執行、項目推進和資金使用起到規范作用。

3.審計后期整改效果不佳。在審計內容、范圍和金額不斷“擴張”的情況下，審計的績效得分依然不斷增長，說明隨著審計關注點的不斷延伸，其作用和威力也是與日俱增。但是，審計整改維度綜合得分出現較大波動揭示出當前政策跟蹤審計發現問題后的整改效果不佳，政策調整的難度大、短期內效果難以顯現等問題需要審計機關予以持續跟蹤監督。

表6 政策跟蹤審計績效評價綜合得分

國務院.關于印發穩增長促改革調結構惠民生政策措施落實情況跟蹤審計工作方案的通知.國辦發明電［2014］16號，2014-08-24.

申志東.運用層次分析法構建國有企業績效評價體系［J］.審計研究，2013（2）.

朱智鴻.政策跟蹤審計作用及路徑探析［J］.財會月刊，2016（21）.

汪小華.公共政策跟蹤審計免疫應答機制構建［J］.財會月刊，2016（28）.

朱智鴻，趙明華，陳文紅.政策跟蹤審計相關問題思考與對策建議［J］.財會月刊，2017（12）.