構建以管資本為導向的新型國有資本監督考核體系

（高級審計師），（教授），

一、引言

2015年9月中共中央、國務院發布的《關于深化國有企業改革的指導意見》拉開了新一輪深化國企改革的序幕，后續發布的《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》形成了新型的國有資本授權經營體系，并且標志著由管資產轉向以管資本為主導的國有資產管理模式。此后，國務院國資委于2017年4月頒布的《以管資本為主推進職能轉變方案》中明確要求調整優化國有資本監管職能、改進監管方式與手段、著力提高國有資本效率、增強國有企業活力。在國資監管事項調整當中，取消了指導中央企業內部資源整合的監督職能，并且將制定中央企業五年發展戰略規劃和年度投資計劃、經理層成員業績考核以及國有參股企業與非國有控股上市公司重組的重大戰略性決策職能下放至企業層面，國資委的向下授權意味著授權內容為下一步監管與考核的重點。國資委對中央企業的最新舉措進一步引導著國有資本經營管理授權在三個層級職能權責上的重新劃分，那么各個層級考核的側重點有何異同？以上所述的監管職能調整意味著在對國有資本的考核評價上有必要針對各個層級的權責實施有針對性的考核。

三層架構的國有資本管理體系給考核監督帶來了新的挑戰。現有的考核體系與機制基于一般公司法人的框架——法定出資人與公司法人，或者自然人與公司法人的委托授權關系設計考核體系與內容，考核以公司資產經營結果為導向。然而，針對國有性質的最終出資人，中間層的法定出資人授予的是資本運營權，國有資本投資運營公司（簡稱“投運公司”）與經營性國有企業集團兩層在權力配置上將可能存在差異，這意味著原考核體系的理論基礎存在局限。換言之，在國有資本新型三層授權經營體系架構之下，針對國有性質最終出資人與法定出資人的代理委托關系，是否可以同樣采取以經濟增加值為主的考核體系？本文基于國有資本監督考核面臨的新問題，以管資本為導向重構分類別、分層級的國資監督考核體系，并且設計國有資本考核維度與核心考核指標，通過構建由單層委托代理契約下的監督考核轉向基于多層級授權委托鏈條的國有資本考核監督體系，厘清以管資本為導向原則對國資監督考核的實踐要求。

二、以管資本為導向的國有資本監督考核面臨的新問題

以管資本為重點和完善國有資產管理體制是新一輪國資改革的核心要求與內容。“管資本”一詞實質上是針對國資委“管人、管事、管資產”的原職能定位提出的，結合《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》，管資本實質上涉及三個核心問題：一是處理好國有資本出資人與行政屬性之間的矛盾，即解決國資監管干預過多、政資不分、“越位、錯位、缺位”問題；二是進行國有資本優化配置的問題；三是設計以管資本為導向的國資管理體系、運作機制和監管方式。針對國有資本的考核監督問題，結合現有相關研究，發現依然存在以下兩個重要問題有待解決。

（一）國有資本委托經營鏈條中兩級權力配置差異對考核體系造成影響

新近研究對以管資本為導向的國資改革相關問題討論著重從構建科學合理的國資管理體系作為切入點，通過對國有資本管理主體的層級劃分以及分層授權，以解決國有資本出資人與其行政性特征屬性之間的矛盾。構建三層架構的國有資產管理體系是以管資本為導向的國有資產監管核心，三層主體應明確各自的職責邊界，國有資本監管機構對該管的要科學地管好，不該管的絕不越位；投運公司則通過授權經營體制開展資本運作（廖紅偉、張楠，2016；柳學信，2015；駱家駹和李昌振，2016）。在三層國資經營架構中授權經營與授權監管是兩權分離關系中的兩個方面，授權經營必然要有對應的授權監管，否則兩權分離不可能實現，終極所有者將投資權授予專業化的經營者經營，中間出資者被授予資本經營權與資產經營權，中間出資者將資產經營權進一步委托實體企業，形成完整的授權代理鏈條（謝志華，2016）。以管資本為導向的國資管理體系改革研究揭示了現行國資考核的局限，如何進行管資本為導向的國資監督考核這一問題并未得到解決，特別是該體系下的監督機制設計依然模糊。在三層結構對兩層結構的替代下，要實施對國資管理的有效監督考核，首先需要厘清受托經營鏈條中各個主體的權力配置，投運公司應被授予哪些權力？投運公司與經營性國企是否存在權力配置差異？

國資委雖然是國有資本的法定出資人，但無法基于市場化需求對國有資本進行優化配置的具體決策。同時，國資委的行政性特征進一步損害了資本配置的有效性，其從屬法律、裁量性執行、單方意志性等特征，使得其在面臨市場化決策與政策目標沖突時，可以不必通過協商或征得其他利益相關者同意，即可依法自主作出符合政策目標的資本配置決策。另外，從交易成本視角來看，在收益最大化的目標前提下，必須考慮市場運行成本并且降低在資本投資或者資產經營活動當中的交易成本。為了節約潛在交易成本，應根據企業資源進行策略性資源配置，這包括在資本投資領域進行的決策，對采取深度專業一體化決策抑或是橫向多元化策略做出選擇，以實現企業集團整體交易成本最優化。然而，國資委由于缺乏相關經驗，對不同投資領域以及各個業務板塊內的產業鏈的交易成本洞悉能力較弱，難以滿足專業一體化或多元化戰略等資本和資產配置策略對管理能力的需求，容易造成投資領域的進入失誤，導致國有資本錯配并加大集團內外部交易成本。國資委只有將資本配置決策權授予投運公司，才能有效解決多元化資本資產配置策略下準確構造交易成本函數并尋求經濟性最優解的問題。此外，針對第一層委托代理關系，在國資委以國有資本出資后，投運公司需要將最終出資人的投入資本轉化成用于企業生產經營活動所需的各種資產，為了進行上述資本經營活動，法定出資人必須擁有資本配置決策權。

綜上，國有資本授權委托鏈條中兩個層級在權力配置上存在差異：在“國資委——投運公司”這一層關系上，國資委依據《公司法》《企業國有資產法》的有關規定，將行使投資計劃、部分產權管理和重大事項決策權等出資人權力，授予投運公司行使，被授予的這些權力只是資本配置決策權；在“投運公司——經營性國有企業”的代理關系中，授權代理表現為國有企業代理投運公司行使企業具體經營職權，經營性國企被授予資產經營權。從雙層委托代理關系中的兩級權力配置差異來看，各層級的委托契約均需要有獨立的考核治理，兩層考核缺一不可，并且層級之間的考核出發點也不同。上層國資委對投運公司主要針對資本配置決策權來進行考核，下層投運公司對經營性國有企業集團的考核主要針對資產經營決策權。新型國資委托授權經營體系下多層級考核體系的建立存在必要性，應依據委托鏈條中兩級權力配置差異研究如何改進現有的國有資本監督考核體系。

（二）現行國有資本考核內容及方式與管資本目標不對稱

實現資本的保值增值是以管資本為導向的國有資本考核的前提。與非國有資本相比，國有資本由于其來源的特殊性，往往需要承擔公共管理或其他社會性目標，但這并不意味著在經營上要通過犧牲國有資本收益去實現社會福利目標，國有資本的保值增值不僅要保證良好的再投資循環順利進行，同時還要通過保值增值實現資本規模的擴大，才能保證國有資本的控制力、影響力以及抗風險能力。以中央企業經濟增加值考核方案為例，至今國資委共頒布實施了4個版本《中央企業負責人經營業績考核暫行辦法》，逐步強化了對國有資本特定戰略的考核，而最新一個版本體現了對企業經營三大方面的鼓勵，國有資產考核由原來注重利潤考核，轉向鼓勵提升資產周轉效率、鼓勵加大固定資產投資以及鼓勵開展研發活動，逐步突出對中長期戰略性行為的綜合考核。但是，在《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》和《關于完善中央企業功能分類考核的實施方案》兩大政策文件指引下，經濟增加值考核體系在國有資本戰略性產業布局、特定產業領域的分類管理方面仍然存在功能上缺失，雖然部分央企與地方國企在考核過程當中開始加入對國有資本功能的輔助評價指標，但是并未系統性地納入國有資本考核的框架。

新近研究也開始圍繞國有資本如何配合產業政策的實施，以及與多元化產業領域配置的適應性問題等進行探討。實踐中國有企業雖建立了較為統一的考核體系，但是對國有企業的公司治理考核、評價及監管，未能針對不同類型企業有的放矢，在公司考核評價和治理上，應當制定符合各自屬性的評價指標體系和治理準則（高明華，2014）。新時期國有企業改革的主要目標是在建立有效的制度基礎上保證國有經濟遵循“國家使命導向”，并且解決國有經濟現在面臨的“營利性使命”和“公共性使命”沖突（黃群慧、黃速建，2014），這意味著在國有資本監督考核上應當貫徹對應的任務目標。因此，引導國有資本提高對重要產業領域的控制力，能夠最大化利用社會及經濟資源，兼顧平衡社會各階層福利，以及保證公共產品質量。對處于充分競爭中的商業類國有企業，應當實現充分的市場化經營，資本配置決策以及資產投資決策由市場引導，但是在考核上存在一個誤區：是否對充分競爭的商業性國企僅考核其資本回報率和資產經營效率？這是否定的，國有資本在競爭性領域同樣具有其自身的功能與目標，資本投入同樣具有戰略性導向。國有資本投資具有規模大、抗風險能力較強、投入持續性較長等特征，因此應有意圖地將國有資本布局于進入壁壘較高、技術開發難度較大、未來資本收益較高的戰略新興產業，逐步形成較為完整的產業價值鏈條，產生創新知識與核心資源的溢出效應，并帶動非國有資本進入符合國家戰略的相關產業領域。

如何實現國有資本保值增值與國有資本戰略性布局的雙重目標，是以管資本為導向的國有資本監督考核體系改革實踐當中所需解決的重點問題。針對處于充分競爭的國有企業，筆者認為并非僅考察其資本收益率，同時也有必要考核國有資本在充分競爭領域的布局調整以及功能發揮。對國有資本需要進一步強化國有資本保值增值的考核，并且在評價考核上應由原來的一刀切向差異化轉變，分類考核體系的建立具有必要性。

三、構建以管資本為導向的國有資本監督考核體系

（一）構建分類別、分層級的國有資本監督考核體系

1.分類別國有資本監督考核思路。從國有資本管理體系改革實踐可將國有資本投資運營平臺區分為三大類，分別為國有資本投資公司、國有資本運營公司以及國有資本投資與運營功能兼有的大型國有企業集團，并且進一步結合分類管理思路，對國有資本投資公司區分為政策性投資主導與商業性投資主導的國有資本投資公司，各類平臺的功能定位與對應考核思路如下：

（1）國有資本投資公司。整體上側重考核國資的產業布局、功能發揮和保值增值，進一步根據其控股公司的主業進行領域細分。

針對政策性投資主導的國有資本投資公司，對主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，以及主要承擔重大專項任務的商業類國有企業，要合理確定經營業績和國有資產保值增值指標的考核權重，加強對服務國家戰略、保障國家安全和國民經濟運行、發展前瞻性戰略性產業以及完成特殊任務情況的考核。該領域的考核應當將國資的產業領域布局以及國資功能發揮定為核心，并且對整體國有資本進行基于社會目標與經營目標的雙重考核，以保證在維護民生目標的同時，考評能夠達到合理的資本回報率，為產業領域內再投資提供良性循環。

針對主業處于充分競爭行業和領域的商業類國有企業，由于其不承擔社會公共產品與公共服務的供給職能，因此在經營運作上基本遵循市場引導，重點考核經營業績指標、國有資產保值增值能力和市場競爭能力。該領域的考核應當將國有資本的資本經營效率定為核心權重，重點考評商業性投資主導型國有資本投資公司在競爭性產業領域的投資組合整體是否達到合理的資本回報率。在此之上，進一步考核國有資本在競爭性產業領域的功能發揮，這包括國有資本是否有效布局于具有增長潛力和競爭優勢的商業類領域，并且國有資本是否在落后存量上推動產業改造、轉型升級以提高市場競爭能力并恢復經濟效應。

（2）國有資本運營公司。國有資本運營公司的核心功能在于通過股權運營實現國有資本由低端落后產業領域向戰略性新興產業領域的有序流動，在考核上應當將資本營運功能的發揮作為重點。一方面重點考核國有資本的流動狀況，促進國有資本逐步減少在落后產能、無效產能等非戰略競爭性業務的持股比例并實施改制重組，向符合戰略性產業領域合理流動。另一方面，在實現資本流動的同時考核資本收益狀況，國有資本運營公司正在通過一定方式減持非戰略產業領域的國有企業股份，因此還應當重點對資本運作的收益進行監督考核，避免在資產或股權出售交易的過程當中由于決策或定價不當造成國有資產的流失。

（3）大型國有企業集團。該類集團總部在未來將改組成為具有國有資本投資功能的國有資本投資運營平臺，該類國有企業集團往往涉及多元化經營，因此除對企業集團整體的資本回報率與產業布局結構進行綜合性評價，對于相關業務涉及國家重要領域或者對國民經濟具有重要影響的國有企業集團，國資委有必要做進一步的考核，以評價國有資本在上述屬性產業領域當中的戰略性布局情況。在此基礎上，國有企業集團總部對下屬行業板塊專業化控股公司實施以優化行業布局為導向的EVA考核，用以評價國有資本在產業板塊內的功能發揮以及對各個專業化控股公司之間的產業關聯與協同效應，以提高國有企業集團的整體資本配置效率。

2.分層級國有資本監督考核思路。在對投運公司進行區分的基礎上，針對三類平臺實施上下層分級考核，國資委對投運公司層進行國有資本保值增值以及國有資本戰略布局考核，而投運公司則對下屬控股經營性公司進行國有資產的經營狀況、細分行業布局與功能發揮考核，考核體系構建思路框架如圖1所示。

圖1 分類別、分層級的國有資本監督考核體系構建思路框架

國資委對國有資本投資運營平臺層的考核圍繞資本經營權展開，采取國有資本組合投資收益、國有資本產業布局以及國有資本產業功能發揮三者相結合的考核方式。在國有資本組合收益考核上，借鑒淡馬錫經驗，對投運公司的資本綜合回報率進行考核，并且比較具有相似功能的投運公司之間的資本綜合回報率；在國有資本產業布局考核上，設計國有資本特定產業領域的綜合持股比率指標，對綜合持股比率進行考核，保障國有資本在特定產業領域中的綜合持股比率的穩定提高；在國有資本特定功能考核上，分別針對政策性投資主導的國有資本投資公司、商業性投資主導的國有資本投資公司以及股權運作主導的國有資本運營公司差異化的功能設計考核指標，保證國有資本在不同產業領域的功能發揮。

在下屬控股公司層，實施以優化產業布局為導向的EVA考核為主，兼顧國有資本細分行業布局、國有資本細分行業功能發揮的考評方式，新型國有資本管理體系賦予經營性國企資產經營權力并使之成為資產運營實體核心。區別于上層考核，投運公司考核其下屬控股公司應圍繞著資產經營效率展開，通過改良的EVA評價方法考評資本回報率以及國有資本產業布局；針對各個細分領域，進一步針對國有資本特定功能發揮情況細化考核指標，根據各個細分行業國有資本戰略實施考核。針對具有公益性的業務，在保證維護民生目標的同時，通過EVA評價體系等方法考評是否達到合理的資本回報率，實現國有資本的保值增值。商業性投資主導的國有資本投資公司對處于充分競爭行業和領域的商業類國有企業，重點考核經營業績指標、國有資產保值增值和市場競爭能力。

（二）國有資本監督考核維度與考核指標設計

1.國有資本經營效率維度。從資本的逐利性來看，不論是國有資本抑或是非國有資本，實現資本的保值增值是資本經營的首要目標。資本經營效率與資產經營效率有所區別，從資產負債表的視角來看，資產收益是一個公司所控制資源產生的經濟效益，是反映經理人或法人財產管理權屬性的概念，而資本是體現出資人屬性和股東控制權屬性的概念，資本收益則來源于資產經營所得扣除債權人債券收益后的剩余。國資委除了對國有資產經營效率進行考核外，更應當重點考核投入的國有資本整體保值增值能力，國有資本監督考核應當包含資本經營效率維度。

在分層級考核的思路下，上下層依據核心職能定位，對國有資本經營效率的考核具有不同的側重。投運公司被授予資本經營權，其核心職能是進行國有資本的運營并優化資本配置，國資委對該層面應采用資本綜合回報率進行考核，并且權衡資本收益與風險之間的關系。資本收益計算公式如下：

投資組合回報率=（本期投資組合凈值-上期投資組合凈值）/上期投資組合凈值×100%

公式中，投資組合凈值主要包括兩部分，分別是投運公司下屬控股上市公司的當期期末市值，以及所持有的非上市公司當期期末的股東權益。上述回報率計算公式適合于投運公司當年未發生增資活動，又或者是增資額較少的情況，針對國資委向投運公司進行較大規模增資的情況，應當進一步考慮當期出資額對投資組合凈值的影響，在計算投資組合回報率時則需要依據各投資項目的國資持股比例分別計算歸屬于國有股東的資本凈值，并且要扣除當年國資委對投運公司的出資金額，計算公式如下：

調整的投資組合回報率=［∑（項目凈值×持股比例）-上期調整后投資組合凈值-本期出資額］/上期調整后投資組合凈值×100%

上述指標主要側重于對國有資本短期收益的考核，為強化對資本收益能力的中長期考核，構建3年期的投資組合回報率以及10年與20年期的投資組合回報率（其中包括繳納的收益，以及派發給股東的股息），以實現對國有資本經營效率的短期與長期相結合的考核。

為了權衡國有資本投資收益與投資風險的關系，進一步建立投資組合風險回報框架，將股東總回報率和經風險調整后要求的資本回報率進行比較，以此評估投運公司的風險與業績（淡馬錫的經風險調整后的要求的資本回報率通常在8%～9%之間）。針對較為特殊的投運公司，可以根據其自身狀況與歷史數據制定調整后的資本回報率，并經股東大會同意批準。經風險調整后的資本回報率根據資本資產定價模型（CAPM）自下而上計算，將所有投資經風險調整后的目標資本回報率進行加權平均，實際投資回報率應當達到或者超過目標資本回報率。

在國有資本投資運營平臺層面，投運公司采用改良的EVA對下屬經營性國企進行考核評價，同時考核經營性國有企業集團的資本回報率。為克服EVA和經營利潤考核在國資產業布局的考核上的功能缺陷，分別從以下兩方面進行優化：第一，為引導企業做強主業，在計算稅后凈營業利潤時，將企業通過變賣主業優質資產等取得的非經常性收益在稅后凈營業利潤中全額扣除，同時也要把非經營性利潤全額扣除；針對公益性或特殊戰略性產業領域國有企業，對重要的公益性業務或特殊業務的經營成本可減計扣除。第二，資本成本計算當中，可設置差異化的資本成本率，以體現不同產業領域板塊對集團公司產業鏈的價值貢獻程度。在各個板塊的資本成本率計算方法上，依據資本資產定價模型，綜合考慮行業當中的股權成本和債權成本，結合近幾年的數據加權平均計算得出，并每年進行調整。可按照目標產業領域布局結構來計算加權平均資本成本率確定集團企業整體的資本成本率，并且對于重點產業領域的資本成本率給予一定程度上的折算，引導企業集團將國有資本向該類產業領域進行傾斜。

2.國有資本結構調整維度。國有資本實質是國家對宏觀經濟進行調控，并推動相關政策積極落實的重要要素，然而從國有資本的動態變化來看，資源配置的重點不夠突出，在國有經濟并沒有優勢的領域仍然大量配置國有資本，但在需要發揮國有經濟優勢的關鍵性產業中，國有資本投入的增長速度并不快。因此，需要考核國有資本是否真正發揮了服務于國家戰略目標的作用。在布局結構上，競爭類國有資本向價值鏈高端領域、行業中具有核心競爭力的企業布局（王曙光和王天雨，2017）；公益類國有資本向關系國家安全、基礎設施建設、公共服務等領域布局。國有資本的考核還應建立產業結構調整維度，產業結構調整是國資功能發揮的前提，只有在實現國資結構調整的基礎上，才能夠進一步發揮國資在不同產業的功能與目標。

在國資委的層面，采用特定產業領域的綜合持股比率、綜合持股增長率對投運公司進行考核。國有資本的產業戰略性布局目標不僅要求在特定產業領域實現資本比例戰略性配置，而且還要實現國有資本在特定產業領域內的資本運作目標。圍繞政策導向性資本投資公司、商業性導向資本投資公司以及資本運作導向資本運營公司所處的不同屬性產業領域，以及對應的國資功能定位，進行國資產業布局與功能發揮評價輔助指標設計。對國有資本的產業布局狀況進行考核，可設計國有資本特定產業綜合持股比率量化評價國有資本在各個產業領域的控制力，該指標的計算公式如下：

國有資本特定產業綜合持股比率=特定產業國有企業（或子公司）的國有資本/國有資本投資（或運營）公司的全部國有資本×100%

在投運公司層面，則采用特定細分行業的綜合持股比率資產占比以及控股子公司主業集中度對企業集團進行考核。各類國有資本投資或運營公司利用國有資本特定產業綜合持股比率進行國資產業布局考核：政策導向性資本投資公司重點考核國有資本在重要公益性或者具有特殊戰略性產業領域的綜合持股比率及變動，使得綜合持股比率保持穩定提高；商業性導向資本投資公司則要促進符合戰略要求的產業領域的國資占比提升，以及加快對落后的充分競爭業務的國資退出速度，重點考核國有資本在落后細分行業的綜合持股比率及變動，以及符合戰略要求的競爭性產業領域的綜合持股比率及變動，同時嚴格控制同類業務的一級集團企業個數。

對于企業集團層面而言，不僅需要有效地發揮國有資本在特定產業領域的規模效應，同時價值鏈中各環節子公司的互補性資源交換也應有效提高國有資產的資源整合能力與經營效率，減少內部交易成本，提升企業管理效率。基于此設計對集團控股子公司主業關聯的考核指標，該指標計算公式如下：

控股子公司主業集中度=與集團主業相關的子公司數（資產規模）/企業集團控股子公司總數（資產規模）×100%

分別通過與集團主業相關的子公司數占比，以及與集團主業相關的子公司資產規模占比來量化評價企業集團各個業務單元的關聯程度。以資產規模計算的集中度與基于子公司數量計算的指標相比，除了要注意避免子公司資產規模過大對指標合理性的影響，還要考慮國有資本的杠桿效應，在混合所有制改革的背景之下，能夠促使控股子公司通過多種方式引入非國有資本發展主業關聯業務，以較少資本實現集團內部的價值鏈整合，提升國有資本配置效率。

3.國有資本功能發揮維度。在實現國有資本的布局的前提下，利用控股股東地位，落實對各個產業領域的國家戰略與政策，真正發揮國有資本的影響力及控制力。國有資本對公益性與自然壟斷性產業的資源配置功能是國有資本的核心功能之一。國有資本通過適度的政府調控，能夠解決公共產業市場調節所存在的失靈問題。從資源供需來看，公共產業資源有限，市場化可能導致資源重復配置并且缺乏整體性安排，造成經濟資源的浪費，導致較低的供給效率；從產品服務價格水平來看，市場化定價難以保證社會各階層對公共產品的可獲得性，使得各階層福利平衡受損；從產品或服務質量來看，市場競爭下產品的差異化將導致公共產品與服務質量存在差異，除了加大公眾的信息搜索與匹配成本，還將會加劇公益性資源與社會福利分配不公等問題。

基于此，區分不同屬性領域來對國資功能發揮維度進行指標設計。依據國有資本在特定產業領域內的資本運作目標，進一步細分國有資本功能發揮評價指標。對政策導向或公益類國有企業，重點考核成本控制、產品質量、服務水平和保障能力，保證完成國家的特殊任務；對商業性導向的國有企業，國資功能發揮體現在如何提高主業競爭力和增強核心產業的創新能力上，重點考核市場競爭能力、經營業績指標和國有資產保值增值率；對投運公司則重點考核國資股權運作效率。基于此，對三類平臺的國有資本功能發揮考核的指標設計內容如表所示。針對國資產業布局與功能發揮評價指標的設計依據如下：

（1）政策性投資為主導的國有資本投資公司及下屬集團企業在國有資本功能發揮的考核上應至少涵蓋以下內容：保證公共服務受眾增長、人員人均貢獻率、創新能力、單位研發投入與科技成果收益轉化率等指標明顯提升；對運營成本率、資源價格增幅比例等進行考核，維持該類指標在政策合理區間之內。

（2）結合《關于推動中央企業結構調整與重組的指導意見》的要求，從以下兩個方面優化國有資本在充分競爭的商業類國企的配置效率：一是結合供給側改革的導向要求，逐步退出產能過剩、技術落后的產業，使落后存量轉換為符合未來需求的增量投資，通過市場化手段去產能、去杠桿，實現經濟效益最大化；二是加快國有資本進入具有發展潛力的戰略性新興產業的速度，實現國有企業集團對產業板塊的戰略性布局。因此，商業性投資為主導的國有資本投資公司及下屬集團企業在國有資本功能發揮的考核上應至少涵蓋以下內容：對競爭性產業領域盈利能力及增長速度與同行業龍頭企業或領先企業的對標比較；提高市場化為導向的混合所有制改革企業（或者核心子公司）比例、整體資產證券化水平以及戰略投資者引入比例。

國有資本功能發揮考核指標

在整體資產證券化水平的考核評價上，基于當前上市公司信息披露內容的局限性，在計算資產證券化率時可以結合國有控股上市公司財務報告中披露的實際控制人信息來進行，在明確國有性質的實際控制人與上市公司中間的股權鏈條以及股權結構的基礎上，以投運公司或國有企業集團對全部上市子公司的持股資產占總資產比例來衡量資產證券化率程度，具體的計算公式如下：

由于投運公司的資產證券化率計算范圍包括控股的下屬上市專業化公司及其所控股的所有上市子公司，因此計算資產證券化率可以采取自下而上的方式。涉及交叉持股時根據母公司實際控股比例計算，并且僅以能夠實際控制為標準選取上市子公司，而不再考慮具有重大影響的參股公司。

（3）股權運作為主導的國有資本運營公司及下屬集團企業在國有資本功能發揮的考核上應至少涵蓋以下內容：維持國資盤活增量與存量轉入比例穩定提升；提高新興產業市場規模及增長率、縮短投資項目的回收周期、提升資產證券化水平與戰略投資者引入比例。投運公司則應大力發展前瞻性戰略性產業，并對低效、無效投資和“僵尸企業”加速清理，因此應對國有資本在前瞻性戰略性產業綜合持股比率及其變動、落后淘汰產業綜合持股比率及其變動、落后淘汰產業與新興產業國有資本比重（國有資本低效存量轉換效率）進行重點考核。

4.配套改革維度。國有資本的配置效率提升還需要配套改革的同步推進實施：從公司治理來看，國有企業集團的治理結構依然不完善，特別是國有獨資企業董事會結構單一，激勵約束的相容性設計依然缺乏，未能夠形成科學合理的市場化資本配置決策機制；從混合所有制改革的推進來看，國有資本在不少企業仍然以獨資或絕對控股形式存在，相應領域中具有技術、人才等資源優勢的民資、外資等非國有資本與國有資本的協同發展效果不佳，并且在資本市場中的杠桿效應未能得到充分發揮；從供給側改革現狀來看，產業結構落后、企業創新能力不足導致難以驅動國有資本向有效領域配置，國有資本配置效率低下。基于此，本文將配套改革維度作為國有資本考核的第四個維度，該維度作為擴展考核，從完善公司治理結構與機制、推進混合所有制改革以及推進供給側改革三個方面，進一步發揮對國有資本經營以及資源配置效率的積極影響。綜合以上四個維度的國有資本考核體系見圖2。

圖2 國有資本考核的四大維度

在完善公司治理結構與機制方面，可采取以下指標進行考核：進行股份制改革企業（或控股子公司）比例、進行外部董事會改革（子公司）比例、專職外部董事規模及比例、市場化選聘的董事或經理人數量及占比、進行業績考核和薪酬管理等職權試點比例等。在推進實施混合所有制改革方面可采取以下指標進行考核：以市場化為導向混合所有制改革企業（子公司）比例、集團整體資產證券化水平、戰略投資者引入比例、通過增量方式實施員工持股計劃企業（子公司）比例及授予股份規模占比等。在推進供給側改革考核上，可采取以下指標：企業的全要素生產率及其增長率、下屬各部門投入產出比例、研發投入規模占營業收入比例及其增長率，各類知識產權（如發明數、專利數）數量增長率、單位研發投入與科技成果收益轉化率等。

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