政府科技項目第三方評價的影響因素與發展對策

邵 邦,范明超

(1.中車工業研究院有限公司，北京 100070；2.中國科學院地理科學與資源研究所，北京 100101；3.山東現代學院，山東 濟南 250104)

為應對世界競爭格局的演變和重振經濟的需求，各國更加重視用科技評價提升科技管理水平，優化科技資源配置。黨的十八屆三中全會以來，政府科技項目執行過程中的第三方評價(以下簡稱第三方科技評價)日益成為引導科技活動方向、規范科技資源配置的重要方式和手段，也成為加快創新驅動發展戰略的重要組成部分。《科學技術成果鑒定辦法》的廢止，為第三方科技評價的發展創造了有利條件。

學術界雖然對“第一方”和“第二方”的界定有所差異，但是普遍認為“第三方”是獨立于前兩者的專業機構[1-4]。第三方科技評價作為一種委托代理模式，將傳統的二元博弈擴展為三元甚至多元博弈，制度建設和機制設計是實現第三方科技評價目的的前提和保障[6-13]。以同行評議和科學計量為代表的評價方法已較為成熟，但是評價目的和評價方法的適切性問題日益得到學者們的關注[14-18]。從學術理論構建和發展角度，對政府科技項目執行過程中影響第三方科技評價效果的主要影響因素進行實證研究，不僅可以促進中國科技評價理論的發展，還可以為中國科技體制改革提出發展對策。

1 研究假設

1.1 機構屬性與科技評價

第三方科技評價機構的獨立性是科技評價結果公平公正的重要基礎。徐雙敏認為第三方是與服務對象和被評價對象無任何隸屬關系和利益關系的一方[1]。包國憲認為第三方是獨立于政府部門之外的第三方組織[2]。倪星認為第三方評價是不同于政府內部評價和普通公眾外部評價的獨立專業性機構的評價[3]。程國祥指出第三方包括受委托的研究機構、專業組織，區別于政策制定者和執行者[4]。

在中國現行體制下，科技管理部門既是科技評價的管理者又是組織者,同時還是監督者，使具體評價過程中難免會出現以政府行政命令確定評價結果的現象，這樣勢必會造成科技評價結果的可信度降低。第三方機構在“到位不越位，獻策不決策，過程控制，及時溝通”原則下參與科技評價，可以有效改變決策、組織和評價不分家的現狀，優化科技管理模式[5]。基于此，本研究假設第三方科技評價機構的機構屬性對第三方科技評價效果有影響。

1.2 制度設計與科技評價

第三方科技評價涉及的主體包括委托方、受委托方和被評價[6]。傳統科技項目管理中存在的“項目組織單位-項目承擔單位”的委托代理模式，在第三方科技評價機構參與后，將在以前基礎上增加“項目組織單位-第三方科技評價機構”的委托代理關系。王明明等將博弈主體分為申請單位、組織單位、第三方機構，將博弈過程分為申請單位是否申請、組織單位是否委托第三方、第三方是否接受委托、組織單位是否接受申請、第三方是否努力、承擔單位是否努力七個階段，并在匹配第三方評估經費，保證第三方機構獨立性，建設信譽機制等方面提出發展建議[7-10]。還有學者從制度建設和運行機制[11]、項目后評價[12]、績效評價[13]等方面進行研究，分析了第三方評估制度建設的重要意義，提出了進一步發展的建議。

在中國科技評價相關政策文件中，雖然對科技評價的目的、原則、程序等有相關的要求,但是,內容不夠詳盡導致科技評價難以適應實踐中的新問題，缺乏有效落實措施導致容易出現有章不循的情況,最終使得評價過程和結果偏離既定目的和原則。而第三方科技評價機構參與后，可以嚴格貫徹評價原則，明顯優化評價過程。基于此，本研究假設第三方科技評價的制度設計對第三方科技評價的效果有影響。

1.3 方法選取與科技評價

同行評議法和科學計量法是目前科技評價的主要方法，兩種方法在實際運用中有其合理性一面，也有其備受詬病的一面。同行評議方法最早用在英國《哲學學報》的稿件評審中，二戰前后，美國癌癥研究咨詢理事會和美國科學基金會也開始邀請外部科學家參與擬資助項目遴選，經過長時間的探索，同行評議系統逐步形成[14]，成為評定科研工作的學術水平和重要程度的主要機制，其評價結果也日益成為決策的重要依據[15]。但是，無論美國還是英國，都對專家評議有著強烈的改革呼聲，因為很多時候專家意見變成官員和科學家之間的“默契”和“潛規則”。

科學計量學是運用統計學和數學對科學活動的產出進行定量分析的科學[16]，1963年，“科學引文索引數據庫”(SCI)的誕生為定量分析科技情況提供了數據平臺。科研產出質量不但反映科研工作的聲望，還在同行評議中扮演重要角色，同時，論文引用次數也可被認為是論文質量的精確測量。主要科學計量學指標包括論文數量、被引頻次、影響因子等[17]，這些指標被普遍應用的同時，也有學者對數據精確性、文獻覆蓋范圍、一般效度、指標效度等提出質疑，在中國科技評價中還出現了SCI濫用的問題[18]。

隨著研究和實踐的不斷深入，其他方法也在不同情境下使用，如經濟回報率分析方法、回顧性分析方法、指標分析方法等日益受到專家學者的重視。此外，其他學科與評估學的跨學科研究也衍生出一些新的方法，如以“solow余值法”為代表的計量經濟學方法、以CCR模型為代表的數據包絡分析方法和基于內生增長理論的科技投入產出績效評價方法等。在科技評價活動中，針對不同的評價項目，在評價方法的選擇上要考慮適切性。基于此，本研究假設評價方法的選取對科技評價效果有影響。

1.4 能力建設與科技評價

黨的十八大以來，《中共中央 國務院關于深化科技體制改革 加快國家創新體系建設的意見》《國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》《關于深化中央財政科技計劃(專項、基金等)管理改革的方案》等文件陸續出臺，對科技管理體制進行優化改革，其中第三方科技評價成為改革的重要抓手。第三方科技評價機構參與政府科技項目管理，一定程度上改善了原有科技管理體制的非帕累托最優狀態，但是如果第三方機構沒有相應評價能力，那么政府科技項目組織方、承擔方和第三方機構三元主體博弈仍非帕累托最優[19]。

第三方機構科技評價能力體現在評價人才配置、評價專家水平、評價指標設置和評價流程安排等方面。專業的評價人員可以保證評價過程的科學性，高水平的專家隊伍可以保證評價結果的權威性，科學的指標和流程設置可以保證評價流程的規范性，最終提高了科技評價正確的概率，使得科技項目總體收益達到最高。基于此，本研究假設第三方科技評價機構的能力建設對第三方科技評價效果有影響。

2 數據與結果

2.1 描述性分析

為調查第三方科技評價機構屬性、第三方科技評價制度設計、第三方科技評價方法的選擇和第三方科技評價機構評價能力對第三方科技評價效果的影響程度和作用機制，2017年3月，本研究選取政府科技管理部門、科技服務公司、高校和科研院所等第三方科技評價相關方進行問卷調查。考慮調查數據可得性，本次調查采用匿名方式，在中國科學院地理科學與資源研究所、北京市技術市場協會、中關村科技服務業產業聯盟、清科控股招商交流平臺、第十五屆科技評價會議五個微信交流群中展開。其中，中國科學院地理科學與資源研究所是科研單位，北京市技術市場協會是技術市場監督、管理部門，中關村科技服務業產業聯盟是包括第三方科技評價機構在內的科技服務組織，清科控股招商交流平臺涵蓋了政府科技管理部門、高科技企業等科技評價相關方，第十五屆科技評價會議交流群是科技評價學術研究的主要力量，調查選取的樣本具有較好的代表性。

本次調查共回收問卷339份，去除無效問卷42份，共回收有效問卷297份，其中中國科學院地理科學與資源研究所63份、北京市技術市場協會41份、中關村科技服務業產業聯盟89份、清科控股招商交流平臺58份、第十五屆科技評價會議46份。在本次調查回收的有效問卷中，男女占比分別為54.68%和45.32%，性別分布比較均衡；25～34歲和35～49歲占比分別為44.44%和35.96%，年齡分布相對集中；本科和碩士及以上占比分別為27.78%和54.39%，學歷普遍較高；從事科學研究、科技管理和科技服務的比例分別為25.73%、14.62%和19.59%，職業分布與本研究主題比較契合。

考慮調查對象的耐心和興趣，以及本研究的調查內容和目的，問卷共設置20個單選問題，其中主要調查問題全部采用李克特5級量表，分別為“非常同意”“同意”“說不清楚”“不同意”和“非常不同意”。主要調查問題包括“現階段第三方科技評價機構獨立于項目組織方和承擔方”“現階段第三方科技評價執行中有明確的法律和規范”“現階段第三方科技評價的方法選取與評價目的相契合”等，由于前期研究和調查對象對第三方機構的科技評價能力沒有明確的概念，問卷將研究假設中的能力建設細化為“現階段第三方機構具有專業的評價人員”“現階段第三方機構具有權威的專家隊伍”“現階段第三方機構能夠設置科學的評價指標”和“現階段第三方機構能夠制定合理的評價流程”四個問題進行調查。

2.2 驗證性分析

政府科技項目第三方評價調查信度分析結果顯示，Cronbach’s Alpha系數的計算結果為0.850，可見調查量表信度非常好，數據可信。對機構屬性、制度建設、方法選取、評價人員、專家隊伍、評價指標、評價流程等自變量問題進行因子分析，從KMO和Bartlett的檢驗結果來看，Bartlett球形檢驗統計量為2228.638，檢驗的P值接近0，表明各變量之間有較強的相關關系。而KMO的統計量為0.921，說明適合做因子分析。

因子分析的結果如表1所示，通過特征根由大到小的排列順序、各因子的貢獻率和累積貢獻率，總共提取了一個因子，它的特征根為5.360，它解釋了原始變量方差的76.575%，表明因子分析的效果比較理想。

表1 各因子所解釋的原始變量的方差

提取方法：主成分分析。

從因子得分系數矩陣，可以將公因子表示為各變量的線性組合。得到的因子得分函數為：f1=0.141x1+0.167x2+0.163x3+0.168x4+0.166x5+0.167x6+0.170x7,式中的x已經不再是原始變量，而是標準化變量。

以評價效果為因變量，機構屬性、制度設計、方法選取以及包括評價人員、專家隊伍、評價指標、評價流程的能力建設為自變量，進行回歸。由模型匯總表(見表2)、方差分析表(見表3)可知，整個回歸方程的擬合優度為0.655。雖然擬合優度的值并不高，但是從方差分析表的F檢驗知，整個回歸方程通過了F檢驗，說明整個方程的擬合效果較為理想。

表2 模型匯總

表3 方差分析

因變量:評價效果;預測變量:(常量),機構屬性,制度建設，評價方法,能力建設。

機構屬性、制度建設、方法選取的系數均通過了5%的顯著性檢驗，能力建設的系數通過了10%的顯著性檢驗，這表明整個方程的回歸系數是顯著的。另外，方程的回歸系數均為正，說明現階段的評價效果應該與現階段的機構建設、制度建設、方法選取和能力建設呈正相關(見表4)。

表4 系數分析

因變量:評價效果。

3 結論與討論

3.1 明確政府科技管理部門與第三方機構的職責

政府科技管理部門應盡量減少對科技評價活動的干預,凡第三方機構能評價的應交由第三方機構去評價。具體而言，其一，政府科技管理部門應規范從事科技評價活動的第三方機構的資質,并對資質進行嚴格的審核；其二，政府要建立第三方科技評價的標準和規范，以保證科技評價的質量；其三，政府要建立健全第三方科技評價監督機制和獎懲機制,監督第三方機構遵守法律規定和評價規范的情況，形成優勝劣汰的發展態勢。

3.2 加快第三方科技評價法律建設進程

第三方科技評價的發展除了需要明確的政策指導外，更需要有相關法律予以支撐。用法律的形式確認第三方科技評價的效力，不僅可以保證其嚴肅性和權威性，而且可以為科技評價發展提供法律前提和依據。中國已初形成科技評價法治制度的基礎，但因起步晚，基礎相對薄弱。現階段，中國需要加快有關第三方科技評價的法律建設進程，盡快制定有強制力的第三方科技評價法律，特別是要對科技評價活動的實施予以規范，對評估結果的使用提出要求。

3.3 明確第三方科技評價的基本原則

在確保公開、公平、公正原則的前提下，還要切實履行評價落實原則、懲罰落地原則和專家問責原則。其一，第三方科技評價要堅持目標導向和問題導向，不能走過場、講條件、跑關系。其二，第三方科技評價的結果要嚴肅對待，對單位和個人的獎懲要落實到位，加大違約方短期行為的成本。其三，嚴格專家資格審核制度，落實回避、輪換、備忘制度，如出現問題，應精準問責，避免“舉起板子不知打誰”的現象出現。

3.4 第三方科技評價機構要加強自身能力建設

第三方機構要想在激勵競爭中把握發展機遇，需不斷加強自身能力建設。其一是加強評價隊伍建設，無論是評價負責人，還是評價組成員，無論是專職人員，還是兼職人員，都應學習科技評價知識，并不斷進行跨學科、跨專業、跨領域學習，以應對科技評價對象和內容的多元化。其二是加強專家隊伍建設，開展科技評價工作的專業群體應由各領域資深專家組成。其三是加強市場競爭力，第三方科技評價將逐步市場化運作，要想在激烈的競爭中生存發展，必須具備獨特優勢和良好聲譽。

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