我國公共政策監控機制中存在的問題及對策分析

【摘 要】 對于公共政策監控機制而言，它主要是為了保證公共政策在執行過程中內容的合法性和結果的有效性。目前雖然我國公共政策監控手段多樣，但仍存在如監控意識不強、監督主體功能逐漸弱化等問題，這些問題會直接導致公共政策無法落到實處，公共利益的實現也就無從談起。對于這些問題，必須尋求行之有效的措施加以解決，使公共政策監控機制正常有效運行，為公共問題的解決和公共利益的實現提供保證，進而確保公共政策真正發揮應有之效。

【關鍵詞】 公共政策；政策執行；政策監控；對策

【作者簡介】 周建新，鄭州大學公共管理學院碩士研究生。研究方向：公共管理。

【中圖分類號】 D630 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 2095-5103（2018）02-0023-03

公共政策的本質在于政府通過對自身利益和公共利益的考量，在減少主觀和客觀的差距之間作出選擇，并及時有效地解決公共問題。所謂“問題”，就是主觀與客觀之間的差距。所以政策問題或者說公共問題就可以被界定為這樣一種狀況，即社會上一部分人對社會產生了新的需求或者不滿，于是就希望通過政府行為來加以解決。作為解決社會公共問題而非私人問題的工具，公共政策必須服務于社會的發展方向，并保證絕大多數人的利益。在這個過程中，要想達到人們所期望的理想目標或者公共政策的應有效果，就必須通過公共政策監控機制來對公共政策的各個環節實施監控，最大程度地減少因信息不足、有限理性和突發公共事件等問題帶來的公共政策制定、執行等環節中的失誤和偏差，使公共政策最終落到實處。所以，完整、具體且有效的公共政策監控機制對公共政策的制定和執行等各個環節尤為重要。

一、我國現有的公共政策監控機制

公共政策的監控一般不像政策制定、執行、調整、評估等各個環節那樣具有相對獨立性，相反，公共政策監控橫穿于公共政策貫徹執行過程的始末，是政策系統不可或缺的重要組成部分。通過對公共政策各個環節的監控，能夠保證公共政策內容的合法性和結果的有效性，也為公共問題的解決、公共利益的實現提供了強有力的保證。

我國公共政策監控機制主要有權力機關、行政機關、司法機關、中國共產黨、各民主黨派及人民團體和人民群眾的監控。由此看來，我國的政策監控機制已在較為完善的體系下運行。而由人大、人民法院、人民檢察院、人民政協、社會輿論等所形成的政策監控機制，對公共政策整個過程的監控都發揮著重要作用。

二、公共政策監控的必要性分析

1.公共政策監控主體的有限理性需要監控

公共政策監控主體，也就是負責政策監控的行政機構工作人員，他們不可避免地具備著“經濟人”的部分特征，追尋自身利益最大化則是其最明顯的特征之一。在公共政策執行的過程中，如果公共政策對自身有利或者能夠使自身實現自身利益最大化，他們可能會積極地執行此項政策；而如果公共政策與自身利益無較大相關性，他們則可能會怠于執行，或者歪曲執行，甚至抵制執行。

2.公共政策執行的客體差異變化需要監控

公共政策執行客體，就是公共政策的目標群體，即公共政策所針對的特定人員或群眾。一般來說，公共政策的順利執行與否，在很大程度上由公共政策目標群體的接受與否來決定，因此，接受與拒絕關乎一項公共政策成功與否。而公共政策執行客體由于在年齡層次、教育程度、個人發展和利益訴求等方面存在著差異，他們對公共政策的接受程度也各不相同，顯示出多樣化的態勢。因此，針對公共政策目標群體的差異變化，公共政策執行監督主體要不斷向公共政策制定和執行部門反映目標群體對公共政策的可接受程度以及公共政策中可能存在的漏洞或詬病，以此來決定此項公共政策是否需要調整甚至暫停執行。其中如果對公共政策有好的建議或意見，應當充分考慮，以完善該項公共政策。

3.公共政策執行過程的利益博弈需要監控

公共政策的執行過程本身就是一個利益博弈的過程，它對特定目標群體的利益必然會造成不同程度的影響。在公共政策執行的過程中，政策執行主體、政策目標群體和相關利益集團都希望實現自身利益最大化，這就不可避免產生了政策執行過程中的利益博弈。對于基層執行公共政策的行政機構而言，他們會與公共政策的目標群體進行博弈，盡全力消除來自目標群體的約束，以此實現自身利益最大化。而負責公共政策執行的下級行政機構為了完成工作或者追求自身利益最大化，對于上級行政機構下發的公共政策，可能會表面一套，暗里一套，歪曲執行公共政策，與上級公共政策的目標團體之間進行利益博弈。而且，與政策執行主體相比，公共政策的目標群體總是處在相對弱勢的位置，這就在很大程度上決定了對公共政策執行主體監控的必要性。

三、我國公共政策監控機制中存在的問題

公共政策由人制定，由人執行，這就決定了公共政策在運行過程中帶有一定程度的不完善性，從而也就凸顯了政策監控的重要性，即通過監控機制來彌補這種缺陷性。但在現實中，我們可發現公共政策監控機制中存在若干問題。

1.公共政策監控主體功能的弱化

除了中國共產黨執政黨系統和行政系統的政策監控以外，其他多個政策監控都存在著監控主體功能弱化的現象，如人民代表大會及其常務委員會、人民法院、人民檢察院、社會輿論等主體的政策監控。它們存在的主要問題是不敢監控、監控不到位或者監控失職等相關問題。比如對于人民代表大會來說，雖然在憲法中明文規定了人民代表大會對于國家行為的監控權力與地位（包括對公共政策的監控），但由于黨政不分、政策監控的相關具體程序和實施細則的不完善等因素，使得人民代表大會在法律上明確的監控權力無法得以行使從而大大減弱了公共政策監控的實際效力。因此，我國的公共政策監控機制在現實的操作中還存在著較大困難。

2.“官僚制”思想根深蒂固

“官僚制”作為我們現行政府組織的最基本形式，在我國公共政策制定與執行的過程中發揮著體制性基礎的作用。但不得不承認它所具有的科層制的明顯性質，在我國公共政策執行過程中起著相應的反作用，而這一點最突出的表現就是傳統封建官僚思想仍然在政策執行或者監控部門中廣泛存在。比如在公共政策制定過程中，一些地方的政府機構輕視公共政策執行，只重視公共政策制定，把自己制定出來的公共政策以文件或口頭命令的形式傳達給下級部門，對公共政策執行的過程和執行的結果不管不問，使得下級行政部門在政策執行過程中只是簡單應付了事或者象征性地執行，從而導致公共政策原本希望實現的目標無法達到，公共政策的效果也無法有效發揮。再比如在公共政策的執行過程中，負責制定和執行的相關公共政策部門不認真關注公共政策執行的實際結果，只看重本部門的內部利益，追求自身利益的最大化，將公共利益拋在腦后，忽視公共政策執行和落實的最終行政效率。endprint

3.對公共政策監控主體的問責不到位

在對公共政策監控的過程中，監控主體應該由誰來問責和如何問責是我們應該探討的重要問題。問責不清和問責不到位直接影響著公共政策執行的效果好壞及公共利益的實現與否。對于一項公共政策的執行而言，它不是簡單的由單一組織或部門來完成，一般都是由各職能部門甚至行政機構以外的相關執行主體來進行，這就會出現政策執行和監控主體的權責錯亂，更容易在政策執行過程中出現問題而互相推諉責任的現象，主要責任人不清晰。作為公共政策的目標群體和監督主體，廣大人民群眾發揮著不可替代的作用，人民群眾應該是問責的最廣泛主體。但真正在公共政策的具體執行和監控過程中，下級行政機構的問責主體往往是上級行政機構，出現重大問題也只是上級領導追究責任，而不是被人民群眾問責，這就造成了人民群眾這個主要問責主體無權問責而缺位的情況。

四、我國公共政策監控機制的完善

1.不斷提高政策監控主體的監督意識

首先，提高公共政策監控主體的思想素質。不斷強化公共政策監控主體的廉政思想，在干部隊伍中將監督楷模作為榜樣，將貪污腐敗的監督主體嚴懲剔除，真正做到公共政策的監督受益于民，讓人民群眾踏實放心。各監督主體應當樹立立黨為公，執政為民的思想，做到權為民所用、利為民所謀、情為民所系。各黨政機關工作人員在政策監控過程中，要始終秉持著一心為人民的思想，消除“官僚制思想”，做人民的好公仆。公共政策監控主體應當繼續鞏固和加強善于監督、敢于監督、樂于監督方面的思想。

其次，提高公共政策執行監督主體的業務素質。作為公共政策監控的內部主體和外部主體，他們的理論水平、業務水平在不同程度上存在差距，可能還達不到公共政策執行過程中的監控要求，因此應當努力通過各種方式來提高他們的業務素質和公共政策監控水平。監控主體也應當努力提升自身的綜合素質，嚴于律己，敢于突破，使公共政策監控隊伍的整體素質得到不斷提高，監控水平邁向新高。

最后，提高公共政策執行監督主體的法制意識。公共政策監控主體很難只依靠道德素質力量來約束自己，還應當不斷完善公共政策監控的相關法制，使得他律和自律有效融合，使我國公共政策監控主體的綜合素養不斷提高。

2.克服政策監控中的形式主義

形式主義是政策監控中存在的突出問題，產生這一作風的重要原因是監控主體違背了實事求是的思想路線。因此，公共政策監控主體應當深入貫徹黨全心全意為人民服務的宗旨，堅持實事求是的思想路線，一切從實際出發，努力克服政策監控中存在的形式主義之風；同時，公共政策監控主體應將政策落實、為人民排憂解難作為第一要義，樹立正確的世界觀、人生觀和價值觀，真正做到權為民所用，情為民所系，利為民所謀，將政策監控工作落實到位，不做面子工程，不搞形式主義，真正做到對得起黨，對得起人民，對得起自己。

3.完善政策監控中的行政問責制

從公共政策執行角度來講，行政問責制主要是指一種公共政策執行主體在政策執行過程中由于主客觀因素，故意或者過失，不履行或者未正確履行法定職責，以致影響政策執行工作，或者損害政策目標群體的合法權益，給政策執行機關和社會造成不良影響和后果的行為而進行內部監督和責任追究的制度。第一，人民群眾是行政問責的主體，為了使人民群眾的知情權得到有效保障，防止行政機構內部包庇問責對象，行政問責的過程應當對社會和群眾公開。第二，政策執行者在政策執行和監控中的失職行為是行政問責的主要對象，當政策執行者因主觀原因未能有效落實公共政策而損害公共利益時，應當追究其相應的行政責任、政治責任、法律責任和道德責任。第三，完善政策監控中行政問責制的法律條文或制度規定，使政策監控主體嚴格按照法律或制度來執行和監控公共政策的運行，出現問題依法追究，這樣不僅有利于規范政策監控主體的執政行為，也更能保障公共政策依法有效執行。

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責任編輯：鄧菁endprint