城市社區社會組織發展中的政府職能轉型研究

徐明婕++李媛媛

【摘 要】 城市社區社會組織能夠增強居民社區意識，加強政府同社區居民的溝通，更好地滿足社區居民需要；同時社區社會組織還可以分擔大量公共服務方面的政府職能，減輕政府在社區治理中面臨的壓力，有利于城市社區的建設與發展。然而要實現這種創新治理模式，就必須切實發揮社區社會組織的服務功能，進而實現自治主體的自治管理，因此需要政府轉變傳統角色，對自身職能進行合理準確的定位，明確政府與社區社會組織之間的管理功能劃分。文章通過對J市L區D社區社會組織發展情況的調查，思考在城市社區社會組織發展中，L市政府在職能轉變過程中存在的問題及其產生的原因，并據此提出相關對策建議。

【關鍵詞】 社會組織；政府職能；職能轉變

【作者簡介】 徐明婕，山東農業大學文法學院2015級碩士研究生。研究方向：地方政府與基層治理；李媛媛，山東農業大學文法學院副教授、碩士生導師。研究方向：地方政府與基層治理。

【中圖分類號】 D669.3 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 2095-5103（2018）02-0018-03

一、問題的提出

傳統社區管理中，我國社區建設走的是“自上而下”的推進方式，地方政府負責出錢，把大量的資源、工作派發到社區居委會，由其完成社區的建設工作，整個過程充滿行政化色彩。這種“自上而下”的道路使得政府、居委會負擔很重且效率低下，居民的滿意度也并不高，很難適應社區和社區社會組織發展以及社區服務的需要。隨著對社會、市場關系的主觀認識的深化，政府逐漸從先前的“劃槳者”轉變為“掌舵者”，對社會組織的性質及功能也有了新的認識。政府逐步意識到社會組織是社會治理的重要主體和依托，必定通過各種舉措來培育和發展城市社區社會組織，以期實現更好的社會治理。但需要注意的是，政府必須要對自身角色進行合理準確的定位，選擇恰當的方式支持城市社區社會組織的發展。基層政府與城市社區社會組織之間關系的研究與城市社區的建設與發展、社會治理的有效性息息相關，因此筆者走訪調查J市L區D社區，以該社區社會組織的發展情況作為切入點，通過對基層政府在該社區社會組織發展中的職能定位研究，系統分析兩者之間存在的問題及產生的原因，從而找到在城市社區建設過程中兩者之間應具有的正確關系，以期實現更有效的社會治理。

二、D社區社會組織發展中的政府職能調查

1.J市L區D社區社會組織概況

J市L區D社區占地面積0.09平方公里，現有駐區單位3個，社區共有居民樓35棟，現有居民1631戶，共計4921人。社區黨委下設五個黨支部、10個黨小組。該社區所有居民樓全為開放式，其中大部分為純居民。社區沒有集體收入，政府為了促進社區發展，每年下撥30萬的“群眾工作專項經費”到社區，主要用于群眾工作、群眾活動以及社區建設等方面。目前小區以文體娛樂類為主的社會組織共計12個，其中在L區民政局注冊備案的有3個，骨干成員100多人，志愿者500多人。該社區居委會辦公用房1530平方米，設有健身房、舞蹈室、閱覽室等眾多活動場所，為社區內社會組織提供了充足的活動場地。社區以“悅目娛心、知文達禮”為理念，積極開展了豐富多彩的文體活動，著力打造便捷社區、誠信社區、智慧社區、文化社區。

2.D社區社會組織發展中的政府職能分析

（1）重建新關系——積極培育社區社會組織。“強政府—弱社會”的社會模式，使政府在社區管理中體現出濃厚的行政化色彩，居委會更多的是為了完成上級政府下發的工作任務，容易忽視社區居民的真正需求。從另一方面看，由于基層政府任務繁重，對居民的需求無暇顧及，使政府的辦事效率、效果不佳，居民的滿意度也很差。而在創新的社區治理中，政府注重對社區社會組織的培養與發展，將部分公共管理事務交由社區社會組織來做，不僅減輕了自身負擔，也提高了社區居民的生活質量。

L區通過開展公益創投大賽，協助各街道社區自行挖掘社區公益項目，培育發展社區社會組織，促進居民參與社區工作，同時推動社區組織走向社區公益。D社區將目光集中在了“全職媽媽”這一特殊而又普遍的群體上，通過開展“樂融幸福家”——全職媽媽互助成長家園活動，邀請轄區內全職媽媽參與，旨在幫助她們緩解生活壓力和不良情緒，從而更好地思考與解決家庭問題，更加積極地面對生活。與此同時，L區倡導的社區、社工、社會組織、社區志愿者“四社聯動”，建立資源共享、優勢互補、相互促進的良好機制，形成了基層治理的新的良好格局。作為四社中的“一社”，政府自上而下倡導社會組織的形成與發展，從長遠來看，這對社區社會組織自身的成長十分有益。作為城市社區中重要的發展新動力，在有關社區社會組織成立的類型方面，D社區居委會副主任談到，每個小區中社會組織類型并非完全一樣，這主要取決于小區自身的特色、社區環境或者社區居民的需要。D社區社會組織目前以文體為主，未來力求做到多方面類型的發展。不同社區的居民會根據自身需要，自發醞釀成立社會組織，自行運作，政府、居委會為他們提供資金、設施等的支持。

（2）重塑新角色——服務、監督社區社會組織。傳統政府扮演了一個“管理者”角色，政府負責出錢、出力完成社區的各項建設工作，在這種濃厚的行政化色彩影響下，社區社會組織很難有一個適宜生長的環境。筆者通過對D社區居委會工作人員的訪問，得知在目前的社區治理中，政府職能正逐步退出，政府不再處于絕對主導地位，而是以“服務者”的身份，為社區及社區社會組織的發展提供必要的資源。治理主體也更加多元化，政府越來越重視與非政府組織的合作治理。這種協作關系，不僅減輕了政府在管理方面的負擔，使社區治理更加接地氣，同時還給社區社會組織的發展提供了一個寬松的環境。同時政府還扮演著“監控者”角色。目前的社會組織不光需要政府的硬件投入、資金支持，在一些軟件、想法、政策落地實施上仍舊需要從政府、社區居委會第一時間來獲取，所以現階段社會組織不排斥政府的引導。目前該社區內的社會組織已經可以比較順暢地運作，一些公益活動的舉辦都是社會組織成員自己主導、策劃，同時也帶動了居民參與度的提高。endprint

三、D社區社會組織發展中的政府職能轉型障礙及原因

1.政府職能轉型障礙

（1）對待城市社區社會組織的兩難態度。把原本屬于政府提供的部分服務轉讓給社會組織，不僅減輕了政府負擔，而且轉讓的社會服務也能使社區居民的需求得到最大化的滿足，同時會吸引更多的社區居民參與其中，從而提升了居民的信任感。然而由于傳統的“官民”意識和“官本位”思想的存在，使基層政府的角色轉變也不可能在短期內完全實現。基層政府既需要社區社會組織來彌補其在社會治理方面的不足，又在一定程度上希望能夠“控制”社區社會組織，這種兩難的態度影響著政府對其職能轉變的把握。因此如何真正做到正確對待社區社會組織、理順政府與社區社會組織的關系成為政府轉變職能的一個障礙。

（2）社區社會組織合法性欠缺。筆者由工作人員處了解到，該社區目前擁有社會組織12個，其中在L區民政局注冊備案的僅有3個。在我國，絕大部分社區社會組織其實并未獲得合法性身份，近年來隨著社會組織管理體制的改革與探索實踐，我國部分地區已經逐步放寬了社區社會組織的登記備案門檻，但與當前社區社會組織較弱的資源籌集能力相比，仍存在較大落差，而煩瑣的登記備案手續也在無形中把社區社會組織拒之門外。社區社會組織合法性身份的缺失將會限制其資源獲取能力，可能會導致該組織很難另外申請企業等的外部資助，因此組織在持續發展方面容易遇到難題。

（3）社區社會組織對政府過度依賴。D社區沒有集體收入，社區社會組織的發展需要依靠政府每年下撥的30萬“群眾工作專項經費”，因此在現階段對政府有著很大程度的依賴。社區社會組織產生的基本目的就是讓其滿足政府自身無力應對的居民新需求，分擔政府的社區管理與服務工作。但在發展的初級階段，社區社會組織仍舊需要政府對其實行監管與扶持，主要表現在自身在活動中各種資源的獲取，因此社區社會組織就會對政府的監管產生資源依賴。

2.政府職能轉型障礙的原因分析

（1）政府對社區社會組織不放心。D社區社會組織中注冊在案的還是少數，大部分都未取得合法身份，因此在與基層政府、社區居民等主體交往過程中容易受到質疑；即便完成注冊的組織，由于現實情況也會受到較多的行政干預，使其自身的發展能力受到限制，在社區居民中很難樹立一種獨立的自我形象。由于大多數居民對其認識仍舊不全面，不能正確地認識其與社區居委會等的差別，因此在社區社會組織進行活動時，居民參與度還存在一定的問題。這必然會導致基層政府對社區社會組織存在一定的信任度缺失。

（2）政府對社區社會組織準入門檻過高。現階段城市社區社會組織總體發展還不成熟，其中絕大多數社區社會組織也沒有完成注冊，主要是因為我國對社會組織采取雙重管理體制和分級管理原則，其特點就是門檻較高、限制較多，這就導致了社區社會組織在獲取“合法身份”時面臨較高的要求。但是隨著社區社會組織管理體制的改革與發展，政府對其的“登記”門檻已經有所降低，但手續的煩瑣依舊將其無形地拒之門外。

（3）強政府-弱社會關系過于穩固。城市社區社會組織不僅要依靠政府提供的資金、場所等有形資源，在無形資源如權威、公信力等方面也依賴于基層政府的支持。多數居民對社區社會組織的認識有限，不僅不能充分理解其存在的重要性，對于如何參與以及參與其中的規則也不甚明白，甚至會產生不信任感。而對于政府扶持的社區社會組織，社區居民會給其打上“官方”標志，將其歸為基層政府一方。依托政府的權威或者公信力，社區社會組織在社區內開展活動、提供社區服務時，能夠更容易地整合社區資源，也更容易獲得社區居民的信任。

四、對城市社區社會組織發展中政府職能轉型的建議

1.搭建社區社會組織發展平臺，提高社區社會組織服務能力

政府應逐漸做到將其職能限于宏觀調控層面，大力培育與發展城市社區社會組織，提高其提供服務的能力。可以通過開展公益創投活動，建立一個社區、社會組織、社工專業人才的資源對接平臺，加大政府對社區社會組織的財政投入，幫助增加專業社工的就業崗位，促進社會組織的成長與發展，提高社區社會組織的服務能力，進而贏得基層政府和社區居民的信任感。L區民政局通過舉辦社區公益創投大賽，挖掘社區公益項目，培育發展社區社會組織，促進居民參與社區工作，發展社區居民成為社區義工，同時推動社區社會組織走向社區公益，為社會組織提供一個廣闊的發展平臺。公益創投大賽的舉辦不僅加強了政府與社會、社區社會組織的互動，擴大了社會服務范圍，提高了服務質量和效率，同時也豐富了基層社區治理的方式，增強了社區治理的能力。

2.改革“準入”制度，創新扶持政策，促進社區社會組織獨立運行

在制度環境“合法性”方面，大部分社區社會組織仍處于一種“非法”的窘境，這其中有許多量化條件的限制，比如注冊資金、組織人數、活動場所等；在制度環境“資源”方面，充足的資源是社區社會組織健康發展的重要前提和保障。因此在目前社區社會組織發展階段，政府應該適當放寬其準入門檻，簡化登記手續，方便賦予其合法性的身份，同時通過多種渠道為其提供所需的各類資源，如人力、物力、財力、技術等，以盡可能地幫助其快速成長。另外在政策扶持方面，雖然政府每年會下撥專項經費給社區，但一個社會組織要想持續發展下去，不是依靠資金就可以實現的，政府應從多方面對社區社會組織提供扶持幫助。政府部門在現階段應該起一個主導作用，鼓勵、培育各種社會組織的發展，培養引進高學歷、高能力、專業化的社工人才，加大基層社會力量參與社會治理的政策支持力度，落實各項優惠政策，放松管制，這樣才能最終實現對社區社會組織直接管理的“離場”以及對其政策支持的“到場”。

3.創新社區文化，塑造公民意識，促進居民參與社區社會組織發展

政府作為社區文化建設的引導者，應根據不同社區的文化特色，運用多種形式，培育積極向上的社區文化。政府可以通過宣傳、普及社區社會組織的發展及相關知識，使更多的人們了解周圍社區社會組織的性質及與自身存在的利益關系，從而喚起他們的公眾參與意識，增強他們的參與積極性，能夠真正投入到社會服務當中。D社區的“黨員管家班”，是由社區中的4位老人經商量組建而成的志愿團隊，在成立之初引起了居民對其成立目的的質疑，但經過該組織的不懈努力與堅持，通過人們的口口傳播，小區居民了解到這是一個真正為社區居民提供幫助的公益組織，逐漸對它不再有任何質疑。目前該組織已發展到60多人，其中也有普通群眾。作為黨領導下的人民群眾，只要有人想參與、愿意參與，希望發揮自己的余熱來幫助他人、實現自己的價值，就會被組織所接納，居民對此也體現出極大的參與熱情。

所以說，基層政府在搭建對接平臺、改革相關制度和政策的同時，也應該注重在構建社會主義和諧社區過程中的社區文化建設，注重居民公眾意識的宣傳與傳播，通過培育居民的合作意識、共同體意識，塑造社區居民的公民意識，從而使社區居民能夠積極參與到城市社區社會組織的發展中來，不斷壯大社區社會組織的隊伍，為城市社區社會組織的發展提供源源不斷的后續力量。

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責任編輯：富裕endprint