完善大調解機制 構筑穩(wěn)定第一防線

【摘 要】 大調解具有運行成本低、適應范圍廣、資源整合力度大、調解方式主動、群眾認可度高等優(yōu)勢。文章以江蘇省江陰市大調解近十年的發(fā)展歷程為例，全面呈現大調解在化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定方面的重要作用。通過江陰的實踐，窺探出當前大調解機制運行過程存在著適用領域的局限、政府的依賴程度高、調解人員的專業(yè)性不足、調解協(xié)議的效力不足等現實瓶頸，并提出構建更加多元化的大調解機制的對策和建議。

【關鍵詞】 大調解；現實瓶頸；機制

【作者簡介】 邵燕，中共江陰市委黨校講師，南京大學社會學院博士研究生。研究方向：社會矛盾與社會治理。

【中圖分類號】 D926 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 2095-5103（2018）02-0004-03

隨著經濟社會轉型的加速升級，與之相伴生的是各種矛盾日漸增多，一些社會矛盾存在著“法院管不著、部門管不好、村里管不了”等狀況。面對這些柔性矛盾，如果不及時處理，小矛盾有可能會成為引發(fā)大糾紛的燃點和導火索。大調解既能關注到鄰里糾紛等小問題，又可以處理影響社會和諧穩(wěn)定的大問題，能夠及時地把社會矛盾化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)。2003年大調解在江蘇南通市成立以來，經過十余年的發(fā)展，得以在全國范圍內推行，獲得了良好的發(fā)展，成為維護社會穩(wěn)定的第一道防線。

一、大調解的獨特優(yōu)勢

大調解是指在黨委、政府的統(tǒng)一領導下，由政法委綜合治理部門牽頭協(xié)調、司法行政部門業(yè)務指導、調解中心具體運作、職能部門共同參與，整合各種調解資源，對社會矛盾糾紛的協(xié)調處理。其目的是將民間調解、行政調解、司法調解等各種調解資源整合在一起，把糾紛化解在基層。當前，大調解在各地已經成為化解矛盾的主要途徑，與其他矛盾化解途徑（信訪、訴訟）相比，大調解具有一些獨特的優(yōu)勢。

1.運行成本相對較低

相較于訴訟和信訪等方式，大調解行動通常能夠一次化解矛盾，是一種運行成本較低的矛盾化解方式（見表1）。從經濟成本上看，矛盾遭遇者選擇大調解化解矛盾是免費的，而信訪特別是一些越級上訪、進京上訪等還需要一定的交通費、住宿費、伙食費等；而訴訟則需要交納案件受理費、勘驗費等。從時間成本上看，大調解是建立在矛盾雙方自愿的基礎上，所以調解時間較短、程序快捷，在化解矛盾方面具有靈活性和及時性。從社會成本上看，大調解是一種低成本的矛盾化解方式，能夠及時、妥當地將矛盾化解在萌芽狀態(tài)；而信訪通常需要協(xié)調其他部門，需要動員其他資源處理問題，一旦處理結果難以被群眾接受，容易引發(fā)越級上訪、進京上訪等治理難題。

表1：三種矛盾化解方式運行成本比較

[矛盾化解途徑＼&經濟成本＼&時間成本＼&社會成本＼&調解＼&免費＼&周期短＼&將矛盾化解在萌芽狀態(tài)＼&信訪＼&交通費、住宿費等＼&不確定性＼&治理成本高＼&訴訟＼&辦案費、勘驗費等＼&周期長＼&治理成本高＼&]

2.適用范圍相對廣泛

大調解涵蓋了人民調解、行政調解、司法調解、專業(yè)調解等多種調解方式，幾乎涵蓋了所有的矛盾領域。從各地的實踐看，大調解既能調解鄰里之間雞毛蒜皮的小事，也能調解專業(yè)性較強的醫(yī)療糾紛、交通糾紛等，甚至還能夠調解諸如勞資糾紛、征地拆遷等剛性矛盾。2013年，江陰市通過大調解成功化解了一起因包工頭攜款外逃而引發(fā)的勞資沖突。為了妥善解決25名農民工工資問題，南閘街道通過大調解讓農民工和欠資企業(yè)進行協(xié)商，并輔以法律途徑追討工資，成功將矛盾化解在萌芽階段，避免了一起集體性上訪事件。

3.資源整合的力度大

當前，一些社會矛盾大多涉及多個部門，化解社會矛盾需要整合多種資源。信訪、訴訟、仲裁等矛盾化解方式，因條塊分割、各自為政，難以形成合力，難以化解復雜性的社會矛盾。大調解成立的初衷就是將化解矛盾糾紛的各種資源整合起來，“齊抓共管、相互配合、形成合力，發(fā)揮最佳作用”。特別是大調解將人民調解、行政調解、司法調解、專業(yè)調解等單一的調解方式整合在一起，發(fā)揮各種調解方式的優(yōu)勢及長處，規(guī)避各種調解方式的不足，將分散的力量整合起來，解決了各部門的銜接問題，調動一切可以利用的治理資源和手段，把矛盾化解在萌芽狀態(tài)，防止矛盾由小到大。

4.調解方式積極主動

大調解機制通過構建實體化的網絡組織體系將各個職能部門的調解組織和調解工作連接起來，延展各個相關部門的調解職能，延伸了調解的工作觸角，同時通過聘用調解員等方式將一些社會力量吸納到大調解組織網絡中。大調解有助于基層政府主動排查社會矛盾，做到“早發(fā)現、早溝通、早化解”。與此同時，各地通過考核機制等手段強化了基層干部的責任壓力，克服了調解動力不足的問題。

5.群眾認可程度較高

大調解機制有助于杜絕推諉、拖延、梗阻現象的發(fā)生，暢通群眾的訴求表達渠道，為矛盾遭遇者提供了一種高效、便捷的矛盾化解方式。筆者參與的一項問卷調查（此次問卷調查共發(fā)放問卷1800 份，實際回收問卷 1738 份，有效問卷數 1717 份，有效回收率 93.42% ）顯示，在被調查者最常用的矛盾化解方式中，大約有60%以上的居民選擇大調解作為化解矛盾的有效方式，而且對調解化解矛盾的滿意率也較高。調查結果顯示：在矛盾得到解決的被訪者中，有77.1%的被調查者認為調解對解決其自身矛盾有作用，而22.4%的被調查者則認為沒有作用。

二、大調解運行的江陰實踐

大調解實施以前，江陰市主要以司法局為牽頭單位，通過人民調解的方式化解各類矛盾糾紛，2007年，江陰市的19個鎮(zhèn)（街道、辦事處）都建立了專職的調解員隊伍， 2008年12月21日，江陰市成立大調解中心，經過十余年的發(fā)展，大調解化解了大量的社會矛盾，充分發(fā)揮了維護社會穩(wěn)定的“第一防線”的重要作用。

1.盡職盡責，化解大量的矛盾糾紛

江陰市大調解工作，緊緊圍繞市委、市政府中心工作，面對復雜多變的矛盾形勢，以提高調處成功率為主線，堅持創(chuàng)新發(fā)展，盡心履職，著力推進社會矛盾糾紛調解機制建設，有效地化解大量社會矛盾糾紛（見表2）。表2是根據《江陰市志（1988-2007）》及《江陰年鑒（2009-2016）》繪制，展現了27年間，江陰市各類調解組織化解的社會矛盾數量的變化趨勢，1988年，各類調解組織每年化解的矛盾數量為3000起左右，而2010年以后，各類調解組織每年化解的矛盾數量都在2萬起左右。此外，江陰市還把調解工作與熱點民生領域相結合，第一時間化解征地拆遷、安置補償、醫(yī)療服務、社會保障等方面的矛盾糾紛，凸顯了調解在熱點難點矛盾化解中的優(yōu)勢作用。endprint

2.健全網絡，調解組織實現全覆蓋

2008年，江陰市學習借鑒南通等地的經驗，在已有的人民調解、司法調解、行政調解運行體系的基礎上，建立了矛盾調處中心，逐步形成了社會矛盾糾紛的“大調解”體系，通過不斷強化大調解的網絡體系建設，實現了調解組織的全覆蓋，基本上形成了市（縣）矛盾調解中心—鎮(zhèn)（街道）矛盾調處中心—村（社區(qū)）調解站—基層信息員的四級工作網絡。按照規(guī)范化建設的要求完成了市調處中心的建設，并全面推進鎮(zhèn)（街道）調處中心的規(guī)范化建設，試點建設村（社區(qū)）調解服務站。此外，在規(guī)模型企業(yè)、行政接邊地區(qū)、流動人口集中居住地、“兩新組織”等領域規(guī)范和設立調委會。積極引導500人以上企業(yè)建立人民調解組織，100-500人以上企業(yè)建立調解聯絡員，全市500人以上企業(yè)調解組織組建率近90%，100-500人企業(yè)建立聯絡員制度的有670余個。有序推進了專業(yè)性人民調解組織建設。

3.注重培訓，全面提升調解員的素質

調解員的專業(yè)素質與調解能力是有效化解社會矛盾的關鍵。當前江陰市通過選聘結合的方式，鼓勵一些既具有豐富的法律知識，又具有豐富群眾工作經驗的人員進入到調解隊伍中來。與此同時，十分注重對已有調解人員的培訓和教育。以“學楓橋、學模范、學身邊典型”為主線，強化對專職人民調解員的業(yè)務培訓，突出提升基層調解隊伍的理論水平和實務能力。通過建立“以獎代補”機制，以專業(yè)調解員績效考核成績?yōu)橐罁l(fā)放人民調解員個案補貼70萬元，推動調解員隊伍專業(yè)化、職業(yè)化進程。

4.整合資源，大調解工作機制不斷完善

江陰市按照部門聯動、上下聯動、條塊結合、以塊為主的原則，切實加強上下之間、左右之間、內外之間的協(xié)調聯動。一是部門聯動，創(chuàng)新工作舉措，在全市公安派出所建立了派駐式人民調解工作機制；著力推進“公調”“訴調”“檢調”工作，每周定期入住人社局的勞動者權益服務中心，為勞動者的維權增加一條新途徑；探索建立“檢調對接”機制，加強息訴服判與人民調解工作對接溝通與協(xié)作。二是上下聯動。市鎮(zhèn)兩級調解組織認真落實“屬地管理”工作原則，對屬本級事權范圍內的事項，立足本級，積極處置。對重大疑難或涉及市鎮(zhèn)兩級有關方面的矛盾糾紛，在市大調解中心統(tǒng)一組織下，各涉案單位共同參與調解。三是內外聯動，注意發(fā)動社會力量，共同做好鈍化矛盾的工作。市鎮(zhèn)兩級調處中心還注重與律師、法律援助機構協(xié)調聯動，組織了法律工作者參與社會矛盾糾紛調處工作，并通過聘請矛盾糾紛調解志愿者等形式，把社會各界熱心調解事業(yè)的人士組織起來，參與社會矛盾糾紛調處工作，形成全社會共同參與、整體聯動的局面。

三、窺探大調解運行的瓶頸

在政府力量的助推下，大調解在硬件設施、經費保障等方面取得了良好的發(fā)展，一定程度上化解了大量的社會矛盾糾紛，成為社會穩(wěn)定的有力防線。但是，通過考察江陰市的實踐可以窺探出大調解在運行中存在的一些瓶頸。

1.適用領域仍有所局限

當前大調解的適用范圍雖然越來越廣泛，但總體上來看，作為一種適用領域較為寬泛的矛盾化解方式，大調解的專業(yè)性不足，因此在應對某種專業(yè)性強、復雜程度高的社會矛盾方面就略顯不足。此外，大調解運行的一個重要前提是基于雙方自愿的基礎上進行調解，這也就決定了調解一般的適用范圍為涉及個體間的糾紛，而對于一些涉及到群體性的社會矛盾則適用不足。

2.對政府的依賴程度高

在實際運行過程中，大調解的主導是政府，無論是硬件設施還是人員的配置都以政府為主導。大調解運作效果的好壞與領導的重視程度直接相關，當上級重視，經費、人員落實到位時，各部門對于調解工作的熱情和配合力度都會加大，一定程度上也促進了大調解化解社會矛盾作用的發(fā)揮。

3.調解人員的非專業(yè)性

當前各地從事大調解的工作人員主要由兩部分組成，一部分是各部門抽調出來的工作人員， 這些人員通常十分了解各項工作的法律法規(guī)，對于一些矛盾調解能夠給予一些法律政策上的指導。還有一部分人員源自于調解志愿者，有的是退休政府官員，有的是有威望、有群眾工作基礎的社區(qū)干部，這一部分調解員有豐富的調解工作經驗。但總體上看，調解人員的專業(yè)性仍有不足，特別難以應對當下日趨復雜的社會矛盾。很多地方也通過聘用制或者購買服務等方式組建了一批專業(yè)的調解員隊伍，但是這一隊伍也存在著因收入水平過低、職業(yè)發(fā)展前景不足等留不住人的難題。

4.調解協(xié)議的效力不足

當前，大調解機制的可持續(xù)運行遇到的一個最大的現實瓶頸就是調解機構所出具的協(xié)議效力不足，這也是困擾理論界和調解實踐的一個重大問題。調解協(xié)議缺乏有效的法律保障，當事人可以隨意反悔，推翻調解決定，重新進入矛盾化解的流程。這個既浪費了調解資源，又挫傷了調解員的工作積極性，還影響了調解工作的后續(xù)發(fā)展。

四、構建更加多元化的大調解機制

當前構建多元化矛盾化解機制已經成為頂層制度設計和基層化解社會矛盾實踐的共識，提供多元化的矛盾化解機制就意味著矛盾遭遇者能夠選擇最有效、最合理的矛盾化解方式。對于大調解而言，多元化的調解方向，意味著將政府主導的大調解機制，轉變?yōu)楦嗟亟柚鐣W絡、社會組織和其他社會力量，從而構建更加多元化的大調解機制，充分發(fā)揮家族、鄰里、社區(qū)等社會網絡調解方面的作用。在一般的矛盾糾紛中，矛盾遭遇者不愿意花費更大的成本，因而社會網絡的解決渠道恰好具備了這方面的優(yōu)點。因此，大調解機制，應完善相關政策將社會網絡納入到調解機制中，大力發(fā)揮仲裁機構、律師事務所、法律服務事務所、婦聯、工會、消費者權益保護協(xié)會等社會組織在化解社會矛盾方面的作用，通過政府購買服務等方式，讓不同層次的社會組織在市場上自行定位，提供多元化的矛盾化解途徑。

參考文獻：

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[4] 江陰市人民政府主辦、江陰市史志辦辦公室編：《江陰年鑒2013》，方志出版社2013年版。

[5] 江陰市人民政府主辦、江陰市史志辦辦公室編：《江陰年鑒2015》，方志出版社2015年版。

責任編輯：侯欣endprint