從依法行政的角度探析加強市場監管主體職責建設

摘 要 煙草部門作為法律授權的履行行政權力的部門，與其他國家行政機關一樣，是依法行政的主體之一。本文結合實際，從依法行政的必要性、緊迫性和實踐性三個方面進行思考，探析加強市場監管主體職責建設的路徑和方法，以期為煙草行業捍衛好煙草專賣法律制度，當好市場監管主體提供參考。

關鍵詞 煙草 依法行政 主體 職能

作者簡介：陳永栓，江蘇省宿遷市煙草專賣局。

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.086

煙草專賣部門是依法行政的主體之一，承擔著行政管理、行政執法等職責，依法行政是市場監管主體職責履行的重要內容，也是市場監管主體職責合法履行的重要保障。因此，探究煙草行業依法行政的緣由和緊迫性，進一步加強依法行政，全面提升作為市場監管主體職責的行政能力，很有必要。

一、追根溯源，強化認識，探究煙草行業強化依法行政建設的內在緣由

做任何事情，從哲學層面講，都有三個基本問題：我是誰？我從哪里來？我到哪里去？探究煙草行業強化依法行政建設的內在緣由，就是要認清是誰和從哪里來的問題。這一問題的清晰，是我們提升思想認識，把握正確方向的根本。

（一） 依法行政是煙草專賣法律的強制規定

從法律規范來看，煙草專賣法律規范賦予了煙草部門市場監管主體的地位，明確了煙草部門既是煙草專賣法及其相關法律法規的執法主體，又是維護兩煙生產經營秩序的主體，擔負著營造公平競爭環境、控制煙草市場風險、保障市場穩定、保護消費者合法權益等職責。可以說，煙草部門所開展的一切執法活動必須要有煙草專賣法律規范的規定，不允許超越法律規范，越權執法、違法執法，依法行政是市場監管主體作為執法機關所必須遵循的行為準則，發揮好市場監管主體職責，就必須要依法行政。

（二）依法行政是全面依法治國的必然要求

從宏觀形勢來看，2014年，習近平總書記提出全面依法治國的方略，并經十八屆四中全會專題討論，發布了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。其中，依法行政是全面依法治國基本方略的重要內容， 推進依法治國就必須加強依法行政，這是依法治國的關鍵和基礎。作為政企合一的煙草行業，不僅是國民經濟的支柱產業，還是執行國家煙草專賣法律的執法機關，依法行政在全國的推進，必然要求煙草行業要緊跟國家步伐，在發揮市場監管主體職責上，強化依法行政的建設。

（三）依法行政是國家局部署的重點工作

從行業層面來看，2014年，國家局為貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，印發了《關于全面推進法治煙草建設的意見》，對“著力依法行政，切實履行法律賦予的職責”提出嚴格要求；2017年，國家局專賣管理工作報告中指出，專賣管理隊伍是履行專賣法律法規賦予職責的主體，是落實專賣管理監督任務的主體，是維護“兩煙”生產經營秩序的主體。其中，國家局將履行專賣法律法規賦予職責作為第一個主體提出，可見國家局的重視程度，履行好專賣法律法規賦予的職責，就是要依法行政。

二、直面現狀，認清問題，探究煙草行業強化依法行政的緊迫性思考

行政機關的行為直接面向社會大眾，具有廣泛的社會影響性。從當前社會大環境來看，發揮好市場監管主體職責過程中，依法行政工作只能強化，不能削弱，主要表現在：

（一）社會發展的法治化，訴訟案件逐年攀升

隨著社會的發展和人民群眾法律意識的提升，近年來行政訴訟案件逐年遞增。以江蘇省為例，2014年全省共受理行政案件14319件，同比增長48.28%；2015年，全省共受理各類行政案件23865件，同比增長66.34%。從全國范圍來看，2015年行政訴訟法修改后，2016年同比修法前受理案件增加了60%-70%。行政相對人對行政訴訟這一法律救濟途徑的有效運用，客觀上推動著作為執法機關的煙草行業更加要注重依法執法、依法行政。

（二）自媒體的廣泛普及，違法與監督成為雙刃劍

當前新興的自媒體平臺正在廣泛運用，并增長迅猛。截止到2016年12月微信全球共計8.89億用戶，而新興的公眾號平臺擁有1000萬個，一年來直接帶動信息消費1742.5億元，相當于2016年中國信息消費總規模的4.54%。當前這一新興的自媒體平臺正在廣泛運用，并增長迅猛。自媒體平臺已與人們息息相關，照片、視頻、錄音，隨時都能夠上傳到網絡并被瘋狂轉發。這一自媒體平臺，不僅成為涉煙違法行為發生的主陣地，而且成為輿論監督的發言地。自媒體的運用使得網絡監督無時無刻不在我們的身邊，任何一次疏忽、群眾的不理解或者程序違法都可能使我們的形象嚴重受損。

（三） 涉煙違法行為多元化，部門職權嚴重受限

當前，隨著社會經濟的發展，社會經營的多元化，涉煙違法行為也朝著多元化發展，比如無證經營行為、快遞卷煙、抓煙機問題、微信售假問題等等新問題相繼出現，但是由于法律權限的限制，很多涉煙違法行為無法由煙草部門監管，在違法行為多元化的新形勢下，如何理清煙草部門的權限，如何劃清不同違法行為的監管機關，如何采取協作配合形式，拓展執法權限的限制等成為煙草部門發揮市場監管主體職責迫切需要解決的問題。

（四） 法律的滯后性與模糊性，執法存在困境

隨著社會經濟和科技的不斷發展，煙草專賣法律法規出現滯后現象，部分法律條款不易操作，新興違法行為執法支撐空白無力，如電子煙的界定和監管問題無相關法律支撐，互聯網售煙、自動售貨機售煙等只有禁止條款而無處罰條款，再比如，對于現場查獲的未銷售出去的假冒卷煙是否需要罰款，各地在具體適用上也存在操作不一致問題，亟需思考完善。

（五） 煙草廣告限制，煙草法律宣傳裹足不前

廣告法對煙草營銷和卷煙品牌的宣傳進行了規定，在具體試行和操作上，有些地方往往對煙草采取過多的限制，煙草法律宣傳慎之又慎。在宣傳的渠道上，沒有能夠跟上信息時代的發展步伐，沒有采取公眾號、自媒體等多種形式宣傳，由于在煙草法律宣傳上的過于保守，社會對煙草專賣法律的理解相對滯后，影響了依法行政的推行進程。endprint

三、聯系實際，履職盡責，從依法行政建設角度推進市場監管主體職責發揮的思考

解決問題，是回答哲學基本問題中到哪去的問題。作為煙草部門，全面推進依法行政工作，促進市場監管主體職責的充分、合法發揮具有重要的現實意義。

（一） 梳理煙草法律規范，列出問題和解決清單

依法行政的基本要求是合法行政，合理行政，程序正當，高效便民，誠實守信，權責統一。對此，煙草部門在具體執行過程中，必須要清晰自身所依據的法律，分清煙草部門有哪些法律是必須執行和遵守的，自身的權力有哪些，這是做到依法行政的基礎和前提。

在理清執法和守法依據的同時，就要對照法律，列出自身在實際操作上存在的問題，一一列出問題清單。比如，在程序正當方面，有的煙草部門注重于實體，在取消經營資格方面，未經過相應的程序，而直接取消。這樣在問題清單列出后，就要有一個相應的解決方案，即必須要經過行政處罰的聽證程序取消經營資格。法律的理清和問題清單的列出和解決是確保依法行政的重要支撐。

（二） 嚴格依法加強市場管控，拓展執法權力受限

當前，面對違法行為隱蔽性更高，違法主體規避法律處罰的能力更強、部門執法權力受限等難題。如果僅靠單一部門單兵作戰愈發顯得勢單力薄、力不從心。基于該情況，該如何有效解決？對此，我們必須要列出當前涉煙違法行為的其他管控機關，積極主動對接涉煙違法行為管控部門，針對無證經營、走私、互聯網售煙及郵寄卷煙、物流托運卷煙等違法行為，分別要對接工商、海關、郵政、交通運輸、通信管理等部門，要與上述行政機關形成協作機制，成立相應的監管工作組，共同管控好轄區市場。部門之間協作機制的建立，不僅避免了越權執法等問題的發生，拓展了權力，而且能夠起到合力管控好市場的作用。

（三） 成立統一組織，打擊重大涉煙違法行為

面對互聯網售假售私案件增多，案件辦理難度加大，打網絡、端源頭難度凸顯、行政訴訟案件增多、跨地域管轄權受限等一系列問題，要求我們要不斷加強與法院、檢察院、公安以及其他執法部門之間的溝通，對重大執法疑難和法律適用疑難問題進行研究和商討解決，合力處理好涉煙大案要案。

國家局提出“政府領導、部門聯合、多方參與、密切協作”的打假打私體系建設，正是破解該問題的可行路徑。如何完善實踐好該體系是一個現實性問題、也是值得研究的問題。在打假打私體系的構建方面，從現實操作層面來看，領導小組的成立是基礎和保障，協作機制的建立和運作是支撐。

對此，有條件的單位，要以政府的名義，成立卷煙打假打私領導小組，切實發揮“政府領導、部門聯合、多方參與、密切協作”的功能優勢，領導小組成員單位應包括煙草、公安、法院、檢察院、海關、交通運輸局、工商、郵政、通信管理等部門，為了保障組織的運行，應建立領導小組工作機制，主要應包括“聯席會議、聯合協作、案件移送、聯合督辦、信息通報、獎懲激勵”等六項工作機制。

（四） 推進立體式宣傳，營造遵法守法氛圍

國家局凌成興局長指出，要理直氣壯地宣傳煙草專賣制度。廣告法僅僅對煙草營銷和卷煙品牌的宣傳給予了規定和限制，作為執行煙草專賣制度的執法機關，法律宣傳是執法機關的普法活動，并不受煙草廣告的制約和限制。對此，必須要多點突破，進一步加強宣傳，為依法行政提供良好的社會環境。當前，在信息化大爆炸的年代，宣傳的路徑和方式也應隨之變化，傳統的傳單形式、廣場形式雖然也具有一定的作用，但終因受眾的有限性而逐漸落伍。

對此，要積極探索構建立體式宣傳策略，在宣傳方式、宣傳主體和宣傳的內容上向多樣化發展。在宣傳形式上，要涵蓋傳單宣傳、廣播宣傳、現場巡回宣傳、電視節目宣傳和自媒體宣傳等等；在宣傳主體上，要突破單部門宣傳，走向多部門聯合宣傳，比如，聯合交通部門對客運站點宣傳；在宣傳的內容上，要突出多主題宣傳。比如針對無證經營、寄遞行業監管、無證運輸等均專門設計宣傳內容。上述宣傳策略的實施，對于促進煙草依法行政工作的開展具有重要的作用。

（五） 建立內部法律專業團隊，為依法行政提供人才支撐

2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》，其中，明確要求建立健全黨政機關法律顧問、公職律師制度，建立健全國有企業法律顧問、公司律師制度。這一舉措是推進全面依法治國的重要舉措，也是行政機關推進依法行政的重要抓手。

煙草執法部門，從職責上看屬于行政機關，從性質上看，屬于國有企業，在煙草行業內部，應全面梳理法律專業人才，建立專家人才庫。法律專業人才庫的建立至少有三個方面作用，一是探討和解決煙草行業或地區法律疑難問題；二是承擔執法人員的法律培訓；三是對煙草部門的執法和守法情況進行監督和審核。上述法律專業團隊的建立，能夠讓專業人才在專業優勢上發揮作用，從而以專業團隊的建立和運作，保障法治煙草的進程，推進依法行政的開展，促進市場監管主體職責的合法發揮。

綜上所述，依法行政工作是一項系統工程，是一項具有內在緣由和現實緊迫性的工程，更是充滿實踐性的工程。在全面依法治國的大背景下，煙草行業通過依法行政工作的推進，能夠更好地發揮市場監管主體職責，管控好市場秩序，為卷煙銷售工作提供良好的市場環境。endprint