基層政府公共服務(wù)外包存在的問題分析

摘 要 本文從公共服務(wù)外包出發(fā)，一方面，公共服務(wù)有利于增加公共服務(wù)的數(shù)量，可以更好提高其效率；另一方面，可能有腐敗問題的產(chǎn)生、監(jiān)管的缺乏等問題，本文提出政府應(yīng)當(dāng)積極承擔(dān)起自身的責(zé)任，加強(qiáng)監(jiān)管，以此能夠更好地保障社會大眾的利益。

關(guān)鍵詞 基層政府 公共服務(wù) 外包

作者簡介：高文玥，南京工業(yè)大學(xué)，碩士研究生。

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.065

上個世紀(jì)的70年代以后，全世界開始了新公共管理運(yùn)動，在這一新思想的影響下，部分西方國家的政府部門開始進(jìn)行了一些改革，政府以前所扮演的角色發(fā)生了改變，瑞典、英國、美國等國進(jìn)行了公共服務(wù)供給制度的改革，其中許多國家選擇了將公共服務(wù)外包作為一個新的提供的選擇，中標(biāo)的私營企業(yè)由此變?yōu)榱颂峁┱撸ㄟ^國家財(cái)政，向這一些機(jī)構(gòu)支付一定的服務(wù)費(fèi)用。

這幾年，受整個大環(huán)境的影響，我國的公共服務(wù)外包迅速發(fā)展起來，各級政府也對這一領(lǐng)域進(jìn)行了積極的探索和嘗試，在實(shí)踐的過程中積累了一定的經(jīng)驗(yàn)和成果，出現(xiàn)了多種形式和多種途徑的外包實(shí)踐，如進(jìn)行采購、購買服務(wù)、某些崗位的服務(wù)出現(xiàn)社會化現(xiàn)象等。黨的十八屆五中全會提出了，一切為了人民，要增加公共服務(wù)的數(shù)量，以此提高服務(wù)的質(zhì)量。由此，可以看出中央層面對這一領(lǐng)域的高度的重視，將此作為公眾的基本權(quán)利，作為改善社會公眾生活質(zhì)量的重要內(nèi)容進(jìn)行安排。

一、政府公共服務(wù)外包的提出及范圍界定

公共服務(wù)是由政府提供的，是公共品的一種特殊形式，是非排他性和非競爭性的一種服務(wù)。公共服務(wù)是指政府將某些具體的生產(chǎn)職能轉(zhuǎn)到私營經(jīng)濟(jì)組織或者非營利組織，通過簽訂合同的方法，由私營經(jīng)濟(jì)組織或者非營利組織提供公共服務(wù)。按照一些機(jī)構(gòu)對其的定義是：政府與一些私營經(jīng)濟(jì)組織簽訂合同，由它們向社會提供公共服務(wù)。

美國學(xué)者薩瓦斯在《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》總結(jié)到，民營化可以說是完善政府公共服務(wù)質(zhì)量的最好方法，要把更少的政府作為理想目標(biāo)，即政府應(yīng)該改變自己，政府將主要角色留給私營部門。在薩瓦斯的觀點(diǎn)提出后，一開始就被政府官員們視為邪說，受到了非常猛烈的抨擊。但是隨著新公共管理的出現(xiàn)以及不斷的興起，政府部門需要轉(zhuǎn)變自身承擔(dān)的角色，公眾也迫切需要政府公共服務(wù)的供給進(jìn)行改革。

在西方國家的不斷影響下，我國也出現(xiàn)了對公共服務(wù)外包的研究，在很長的時間有專家學(xué)者以及一些官員提出了各類觀點(diǎn)。與西方形成差別的是，我國的政府公共服務(wù)外包是指，政府以特定的公共服務(wù)委托給私營企業(yè)或者非營利組織，通過簽訂合同的方式，在供給服務(wù)的領(lǐng)域，引入了市場機(jī)制，由私營企業(yè)或非營利組織在約定的期限內(nèi)提供相應(yīng)的服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的活動。它包括以下幾層含義：一是核心，是指公共服務(wù)的市場化，在這一形式下，政府不會再處于一個壟斷的地位，也可以更好提高服務(wù)的質(zhì)量，在一定程度上降低了行政成本。二是雙方是以合同的方式，而這是一種行政合同，約定的雙方共同同意的，有助于保障雙方的利益，完成特定的行政目標(biāo)，簽訂合同后政府對此還是具有監(jiān)督指揮的權(quán)力的。三是對于哪些服務(wù)可以外包，這一范圍是明確的，它既不是隨意劃分的，不是包含全部的，也不是固定不能改變的，既要明晰外包的范圍，也要能夠適時調(diào)整范圍。

二、我國基層政府公共服務(wù)外包存在的困境與問題

事實(shí)上，公共服務(wù)的合同外包雖然帶來了優(yōu)點(diǎn)，但是可以看到發(fā)達(dá)國家的合同外包的實(shí)踐中也存在著失敗的教訓(xùn)，甚至可能出現(xiàn)“逆向合同外包”的情況與現(xiàn)象，即政府可能會回收已經(jīng)外包的服務(wù)，這說明，公共服務(wù)外包是存在著一些缺陷的，需要得到重視。

（一）對合同外包的界定不明，理解出現(xiàn)偏差

部分基層部門的工作人員對合同外包會有錯誤的認(rèn)識，簡單將其等同于政府的采購或者部門重新招聘人員，即通過勞務(wù)派遣、尋找代理等方式聘用編外人員來提供服務(wù)。例如遍布一些街鎮(zhèn)的協(xié)管員的組織，這些隊(duì)伍在一些基本的公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮了重要的作用，但是，這類行為并不屬于真正意義上的合同外包，而僅僅是增加了崗位，只是在重復(fù)招人，這無疑使得政府部門的人數(shù)增加，反而使得部門膨脹，并且增加了政府的開支。

（二）政府招標(biāo)中可能會產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象

政府公共服務(wù)外包的過程中需要進(jìn)行公開招標(biāo)，公開招標(biāo)的目的是讓符合條件的投標(biāo)者相互競爭，政府希望以最低的成本，選出那些真正實(shí)力的私營企業(yè)給社會公眾提供相應(yīng)的服務(wù)。政府招標(biāo)過程中必須遵守公開、透明、平等正義的原則，以此來保障競標(biāo)人，以及社會公眾的合法權(quán)益不受侵害。這一階段可以說是十分重要的，但是現(xiàn)實(shí)中，招投標(biāo)領(lǐng)域可以說是腐敗的重災(zāi)區(qū)，政府官員可能出現(xiàn)利用自己手中的權(quán)力貪污，主動向?qū)Ψ剿饕X財(cái)?shù)默F(xiàn)象；或者承包方主動向官員行賄；政府與企業(yè)處于信息不對等的地位，那么它就可能為了獲得利于自身的信息而采取一些非法的手段；政府部門也有可能處于某種原因，將招標(biāo)信息透露給某一家單位，這對其他家企業(yè)極為不公平。因此，在整個招標(biāo)的過程中，如不加嚴(yán)格監(jiān)管，就有可能產(chǎn)生權(quán)力“尋租”問題，滋生腐敗，破壞政府在人民心中的形象。

（三）合同外包的監(jiān)管缺失

一般來說，政府公共服務(wù)外包的目的是為了更好的服務(wù)，減少一些不需要的開支費(fèi)用，但這不意味著，政府在合同外包后，可以對公共服務(wù)的提供情況不聞不問，一些學(xué)者指出，服務(wù)外包其實(shí)可能會對政府提出更高的要求，監(jiān)管可以說就是其中之一的責(zé)任和職責(zé)。然而，由于各種原因，基層政府在簽訂合同后，由于錯誤的觀念或者專業(yè)知識的缺乏，不能對合同的履行過程進(jìn)行監(jiān)管；個別企業(yè)以利益至上，不惜降低服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量，來追求更多的利潤；一些基層政府甚至有甩包袱的思想，只想著部門利益，只考慮如何降低自己的行政成本以及減少政府的監(jiān)管任務(wù)，這樣的后果是公眾的利益受損，而最終承擔(dān)失敗責(zé)任的將是基層政府。

（四）合同外包規(guī)范化缺乏endprint

目前，在制定公共服務(wù)外包時，缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)，對于服務(wù)外包的范圍、外包的對象、外包的監(jiān)管方式、外包的方式等都沒有具體的規(guī)定，很多時候，這些問題往往與由基層主要領(lǐng)導(dǎo)來決定，這就由他們個人來決定了，取決于他們是否擁有專業(yè)知識和保持客觀、中立的態(tài)度。但是當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生更換，服務(wù)外包的內(nèi)容也有可能隨之更換。可以說，基層政府的合同外包整體上處在一個初級階段，還需要不斷的實(shí)踐，經(jīng)驗(yàn)的積累，以便更好地推動服務(wù)外包朝著規(guī)范合理的方向發(fā)展。

政府公共服務(wù)外包合同在一定程度上，依然缺乏一定的可操作性。政府選擇服務(wù)外包后，政府需要和企業(yè)簽訂合同，但是，由于公共服務(wù)大多數(shù)是一些“軟”性服務(wù)，承包方提供的服務(wù)如何很難進(jìn)行鑒定，在合同中如何體現(xiàn)出這些標(biāo)準(zhǔn)也給政府帶來一些挑戰(zhàn)。同時，擬定此類合同，需要專業(yè)的、多方面的知識，政府部門可能缺少這樣的人才，導(dǎo)致制定出的外包合同缺乏可操作性，往往會讓雙方對合同中的具體內(nèi)容的理解產(chǎn)生分歧，結(jié)果產(chǎn)生許多的行政合同糾紛案件，進(jìn)而影響到公共服務(wù)提供的最后效果。

三、完善基層政府公共服務(wù)合同外包的對策分析

為了更好的發(fā)揮公共服務(wù)外包的正面作用，防范可能存在的風(fēng)險，針對基層政府公共服務(wù)合同外包存在的問題，有必要采取相應(yīng)的措施，推動自身的改革，轉(zhuǎn)型為服務(wù)型的角色，完善服務(wù)過程中的外包。

（一）明晰公共服務(wù)外包的范圍

首先要明確的是，外包的范圍并不是說可以隨意進(jìn)行選擇，它必須是要有一定的邊界的，因此最需要做的是合理界定外包的范圍，更好發(fā)揮它的作用。

對于這一范圍的界定，對比中國和西方國家選擇外包的范圍，我們可以發(fā)現(xiàn)，隨著社會的發(fā)展，兩者的外包的范圍都在不斷地增加，例如像清潔服務(wù)、廢棄物的處理、道路維護(hù)的服務(wù)被承包出去，而且西方國家已經(jīng)嘗試將監(jiān)獄管理、治安維護(hù)外包出去。

因此，在保證整個社會的基本公平、在能夠方便簡易測評公共服務(wù)的質(zhì)量和結(jié)果的前提下，政府可以選擇相應(yīng)的服務(wù)實(shí)行外包，這樣可以更好地實(shí)現(xiàn)最初的目標(biāo)。

（二）構(gòu)建一個公共服務(wù)外包透明公正的招標(biāo)體系

公共服務(wù)外包的招標(biāo)過程應(yīng)該始終保持公開、透明和公正性，讓廣大的社會公眾享受到高質(zhì)量的服務(wù)，而不是讓招投標(biāo)領(lǐng)域成為官員腐敗的場所，讓政府形象受損，導(dǎo)致最終效果與最初的目標(biāo)背道而馳，在這一過程中，應(yīng)該始終遵循著公平的原則，為社會構(gòu)建一個公開、公平、公正和透明的招標(biāo)體系，避免可能出現(xiàn)的權(quán)力尋租的現(xiàn)象。政府可以通過各式的大眾傳媒，如廣播、電視等，以及其他多種方式對招標(biāo)的是想進(jìn)行廣泛的宣傳，對于招標(biāo)說明書進(jìn)行認(rèn)真說明，吸引那些真正的優(yōu)秀企業(yè)前來招標(biāo)，并要提前一段時間進(jìn)行宣傳，留給投標(biāo)的企業(yè)充足的時間準(zhǔn)備。評標(biāo)委員會要按照《招投標(biāo)法》的規(guī)定組建其中的成員，要成為成員，一定是要具備專業(yè)知識、獨(dú)立于政府之外，保證成員與招標(biāo)沒有利益聯(lián)系的前提下，專家的評估才能夠保證正確性，保證客觀性。同時，由于是公共服務(wù)的招標(biāo)，這與廣大群眾的日常生活息息相關(guān)，因此，招標(biāo)的過程也應(yīng)該有公民的參與，讓社會參與進(jìn)來，提升招標(biāo)的透明度。

（三）健全基層政府的責(zé)任機(jī)制

在這里，要明確這樣一個概念，那就是選擇公共服務(wù)外包，并不是將公共服務(wù)全部交給市場和社會來完成，政府沒有事情做，相反，服務(wù)外包可能會對政府提出更高的要求，監(jiān)管就是其中之一的責(zé)任和職責(zé)。

政府公共服務(wù)外包可以說不是完全的民營化，這樣做的目的只是轉(zhuǎn)變自身的職能，為了實(shí)現(xiàn)一定的行政目標(biāo)。因此，政府不能夠置身事外，不對這些外包的服務(wù)負(fù)責(zé)，政府將服務(wù)移交出去，只是將服務(wù)的提供者轉(zhuǎn)移給了私營企業(yè)或者社會組織，轉(zhuǎn)移的并不是服務(wù)責(zé)任。可以說，將公共服務(wù)外包后，政府，但是這給政府的監(jiān)管能力提出了更高的要求。另一方面，還要對承包方進(jìn)行監(jiān)管，這關(guān)系到整個社會公眾的基本權(quán)利，能否得到很好的滿足。如果政府監(jiān)管不力，出現(xiàn)的后果理應(yīng)由政府承擔(dān)，并且應(yīng)該追究其法律責(zé)任。

具體的說，就是基層政府在這一過程中要不斷加強(qiáng)對企業(yè)的監(jiān)管責(zé)任。政府不僅要保證能夠?qū)卜?wù)有一定的資金投入，不是說外包之后，政府就可以不聞不問，可以完全忽視它的存在，反而需要轉(zhuǎn)變自己的職能，進(jìn)一步調(diào)整基層的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，為轉(zhuǎn)型為服務(wù)型政府打下一定的基礎(chǔ)，不致受此約束。為此，基層政府需要做到降低在日常管理活動中存在的一些不必要的指出的比重，將盡可能多的資源投入到諸如基本公共服務(wù)這類能夠改善民生，提高社會生活質(zhì)量的舉措上來，把更多的資源、資金投入到滿足社會公共需要的方面。同時，對于購買公共服務(wù)，要建立起一個成熟的預(yù)算機(jī)制，對于每年計(jì)劃購買的公共服務(wù)，要將其納入到每一年的預(yù)算中。

基層政府對于整個外包的過程都需要進(jìn)行監(jiān)管以及掌控，這些過程包括但不局限于對承包方的考查與選擇、對合同制定的規(guī)范、對承包方履行合同的評估、對成本的核算等各個環(huán)節(jié)，其中，尤其要值得基層政府注重的是，需要第三方的參與，第三方參與到對承包方的資質(zhì)審查，對其跟蹤調(diào)查，以及最后的評估與評價，這樣從客觀的方面以及大眾的滿意度對公共服務(wù)外包的效果進(jìn)行多層次、多范圍的評估，能夠及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題、改進(jìn)問題，不斷提升這一服務(wù)的能力、質(zhì)量、態(tài)度和水平。同時，政府在整個外包的過程中，還應(yīng)該負(fù)有擔(dān)保的責(zé)任。當(dāng)發(fā)現(xiàn)由于承包方自身的違法或違約行為，對社會造成了影響，應(yīng)該由承包方主動承擔(dān)責(zé)任，但是，如果出現(xiàn)承包方無法完全承擔(dān)的、或者由于某些原因無法進(jìn)行承擔(dān)的，此時政府應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，有效地保護(hù)社會的整體利益不受損害。

（四）構(gòu)建政府公共服務(wù)外包監(jiān)督評估體系

一些基層政府的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，政府將公共服務(wù)外包給民營企業(yè)，在簽訂完合同后，政府要做的只是支付一定的費(fèi)用，其余的一切事情就交由企業(yè)去做，政府不需其他的做法。這樣的觀念其實(shí)是錯誤的，企業(yè)往往是以利潤至上的，可能為了追求更多的利益而不惜降低服務(wù)的質(zhì)量。政府在將公共服務(wù)外包后，應(yīng)對企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督評估，發(fā)現(xiàn)其提供的服務(wù)存在問題時，應(yīng)該及時督促企業(yè)改正，在必要之時必須向組織索賠，如果組織不能夠改正，那么政府有權(quán)收回該組織提供的服務(wù)。endprint

同時，更為重要的是要構(gòu)建一整套科學(xué)合理的評估體系，對企業(yè)進(jìn)行一個評估，同時在這一過程中還要注重征求整個社會的意見建議，畢竟社會公眾與服務(wù)是密切相關(guān)的，是直接有關(guān)的。在政府與企業(yè)簽訂合同之時，雙方可以約定，如果評估結(jié)果超過一定分值，企業(yè)可以得到額外的獎勵，但是如果分?jǐn)?shù)比一定分值低，那么企業(yè)就必須按一定比例給出傭金。

（五）建立公眾評價和反饋機(jī)制

社會公眾其實(shí)是最直接接觸到公共服務(wù)的，也是服務(wù)的主要消費(fèi)者，公眾也許不能直接影響公共政策，但是公眾在享受到公共服務(wù)后，會做出最直接的、也最正確的評價。公共服務(wù)最初的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)該是滿足一定的公共需求，滿足社會大眾的切身利益，改善民生。因此，基層政府要善于了解公眾的真實(shí)想法，知道公眾對于服務(wù)的滿意程度，可以利用問卷調(diào)查、訪談、開座談會等方式，引導(dǎo)社會公眾參與到公共服務(wù)的績效評價中來。當(dāng)政府得到公眾評價的最終結(jié)果時，一方面是要反饋給服務(wù)的提供商，讓其能夠不斷改善自己的服務(wù)方式、提高服務(wù)的質(zhì)量；另一方面，公眾的評價也對政府的規(guī)劃產(chǎn)生影響，下一輪公共服務(wù)外包如何進(jìn)行計(jì)劃、如何調(diào)整，這些都應(yīng)該依據(jù)公眾的評價，也有利于政府不斷總結(jié)合同外包的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

四、結(jié)語

公共服務(wù)市場化改革中，政府公共服務(wù)外包是非常重要的舉措，不僅在一定程度上提高了公共服務(wù)的質(zhì)量，而且使得許多的治理方法上發(fā)生了變化，對行政部門的治理方式產(chǎn)生了極大的影響，使部門能夠更加積極轉(zhuǎn)變職能，積極轉(zhuǎn)變自身的定位。

公共服務(wù)不再只有政府一家提供，而是政府、市場、社會這多元的主體參與進(jìn)來，多中心治理可以發(fā)揮各個供給主體的優(yōu)勢，對政府在這一基本服務(wù)領(lǐng)域存在的不足，其他主體可以進(jìn)行補(bǔ)充和完善。但是要注意的是，這不意味著政府不用承擔(dān)提供公共服務(wù)的職責(zé)，而是對其有了更高的要求了。

政府作為制度的制定者，有義務(wù)制定公平的政策，保證提供充足的服務(wù)，讓大眾可以享受平等的基本公共服務(wù)，同時作為監(jiān)督者，政府不僅要約束自身行為，在法律許可的范圍內(nèi)活動，也要對承包方有足夠的監(jiān)督，保證最后提供的服務(wù)是合乎合同的，這樣才能保證公眾的權(quán)益，完善自身的形象，得到大眾的認(rèn)可。

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