論緊急狀態下行政權力的法律控制

摘 要 緊急狀態在當前社會較為多發，由于各類緊急狀態出現生往往沒有預兆，難以防范，對行政權力的依賴也因此非常高。基于此，本文以緊急狀態與行政權力概述作為出發點，分析運用行政權力應對緊急狀態的原則、以法律控制緊急狀態下行政權力的必要性等內容，并著重給出目前我國緊急狀態相關立法的不足以及可行的強化建議，旨在通過分析明確狀況，完善理論，更好的指導后續工作。

關鍵詞 緊急狀態 行政權力 法律控制 法律條文

作者簡介：宋銳，河南科技大學法學院碩士。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.057

在面對緊急狀況時，如何保障民眾權益和社會財富免受損失，是各國、各地面臨的共同任務。一般來說，應對緊急狀態需要政府部門進行組織、執行，這對行政權力的運用提出了較高要求。總體來看，目前各國的緊急狀態處理帶有一定的共通性，這種共通性的突出體現是行政的高效率，隨著時代不斷發展，緊急狀況和行政權力之間的矛盾也日益突出，分析緊急狀態下行政權力的法律控制，對后續工作有一定的積極意義。

一、緊急狀態與行政權力概述

（一）緊急狀態概述

緊急狀態，是指發生或者即將發生特別重大突發事件的危險狀態，國家機關通常要行使緊急權力，對事件進行控制、消除安全隱患、降低社會危害、解除實際威脅，相關行政行為是按照憲法、法律規定的權限進行的。隨著社會發展，緊急狀態事件呈現逐漸增加的趨勢，近年來，多發于戰亂地區的自殺性襲擊、各地的火災，自然災害等，均屬于緊急狀態 。

（二）行政權力對緊急狀態的控制作用

一般來說，緊急狀態出現后，各地的行政部門需要進行緊急應對，包括控制險情、疏散群眾，善后處理等等。由于大部分緊急狀態發生在公共場合，或者會造成較大影響，不可能依靠民眾自發處理，而且資源調運、統籌組織等工作也是民眾無法完成的，行政機關往往是應對緊急狀態的核心。

二、運用行政權力應對緊急狀態的原則

（一）適當原則

運用行政權力應對緊急狀態的首要原則是適當原則。所謂適當原則，是指政府職能部門在行使行政權力時，要充分考慮緊急狀態的級別，避免由于部署不當導致緊急狀態無法得到有效控制，或者由于處理不當導致其他后續問題 。

（二）集中原則

集中原則是指行政權力的集中，其反應的核心是行政權力的高效行使，可以理解為“專事專管”、職權明確。此外，集中原則還包含資源、人力、財力方面的集中，當大規模緊急狀態發生時，需要行政部門集中力量進行救災、善后工作。如某地出現地震，應由政府部門組織救援工作，如果人力、物力等無法有效集中，勢必導致救援工作難以進行。

（三）簡化原則

簡化原則是在應對緊急狀態時，行政工作應是簡單、直接、流程化、模式化的，從而最大程度上保證工作的效率 。

三、以法律控制緊急狀態下行政權力的必要性

（一）保證行政行為合法

依法治國是我國的基本國策，“法制化”建設則是我國當前階段的主要目標，行政權力是國家政府部門的主要權力，直接影響國家各項工作和社會生產生活，這要求一切行政行為必須在法律允可的范圍內進行，應對緊急狀態的行政權力同樣如此。

（二）便于問題分析和追責

通過法律控制緊急狀態下的行政權力，對于問題分析和追責有一定的作用，這種作用體現在規范化的工作流程、模式化的處理方式等方面 。

（三）避免權力濫用

權力濫用問題在各國行政系統中均是較為常見的，無論“三權分立”還是民主集中制原則，由于各類實際管理工作均要由行政機關負責，當緊急狀態出現后，為求快速進行處理，在缺少法律支持的情況下，行政人員很可能出現權力運用不當或者權力濫用等問題。

（四）保障民眾權益

以法律控制緊急狀態下行政權力，能夠有效的保證民眾利益，使行政權力得到約束。大部分情況下，緊急狀態下的受害群體都是普通民眾，在進行救災和善后等工作時，民眾的權益也是相關部門關注的重點，在缺少法律控制的情況下，行政權力的運用不當很可能造成民眾利益受損。

四、目前我國緊急狀態相關立法的不足

（一）緊急狀態的標準不明確

緊急狀態的標準在我國較為模糊，除去大型自然災害、火災等情況下，其他情況如何加以界定，是法律控制需要注意的核心問題。比如我國至今沒有一部完整統一的《緊急狀態法》，緊急狀態的界定以及處理方式僅在憲法和一些規范性法律文件中有所涉及，而且大部分是應對單一事件的。由于社會處于持續發展中，這些針對單一事件的法律條文往往不具有代表性，不能應對新情況，導致緊急狀態出現時，無法采取具有合法性依據的應急處置措施，也難以建立統一的領導、組織、指揮系統，導致緊急狀態無法得到有效控制。

（二）政府職能部門權責劃分不明

“專事專管”是現代社會發展的一大趨勢，也是政府部門行政權力運用的要求，在法律控制的基本前提下，需要明確進行政府職能部門權責劃分，然而目前來看，我國沒有專門的緊急狀態管理機構，也缺乏統一應急協調機制，政府部門的分工不夠明確，這些對于緊急狀態的處理和控制十分不利。法律控制的基本追求是使行政權力合法、高效，更好的應對緊急狀態，立法工作和實踐工作的結合有助于清楚地劃分上下級政府之間的權限、政府各部門之間權限，建立應對緊急事件的高效行政體系需要相關部門在后續工作中給予重視。

（三）沒有足夠細化的法律條文

細化的法律條文可以保證各項工作有法可依，緊急狀態下的行政權力運用存在一定的特殊性，這更要求完善的、細化的法律條文作為支撐。比如上文所述的救災款運用問題。如果在法律條文中明確規定救災款的運用方式和比例，則可以有效防止人員擅用救災款，也便于對不當行為進行追責。同時，細化的法律條文也有利于相關工作形成模式，流程化、規范化進行，確保法律控制下行政權力行使的高效率。endprint

（四）監督機制沒有對應完善

緊急狀態下政府行使行政權力具有集中性、簡化性等特點，這意味著很多政令的下達可能是無法得到有效監督的。從立法監督上看，緊急事件發生后，為防止政府行政權力濫用，立法機關應對行政機關的一些行為進行全程監督。但目前我國應對緊急狀態的法律并不完善，監督工作因此即沒有明確的工作重點，也缺乏基本的法律依據，不利于緊急狀態下行政權力的監督，政府可能在非法情況下擴大權力范圍或者侵害民眾利益，后續工作中需就這一情況思考解決辦法。

五、強化緊急狀態下行政權力法律控制的建議

（一）明確緊急狀態的標準

緊急狀態標準的明確，是法律控制下開展后續工作的主要要求和基礎，后續工作中，首先應將“緊急狀態”引入憲法，并盡快制定完整的、涵蓋各方面情況的《緊急狀態法》，使其與憲法相呼應，構成我國緊急狀態法律體系的核心。以《緊急狀態法》的制訂為例，具體來說，應要求人員應用互聯網廣泛收集緊急狀態的各類信息，并總結其發展趨勢和特點，作為數據依據充實到《緊急狀態法》中，并根據各地區的實際區別不斷完善細節內容。《緊急狀態法》應包括緊急狀態標準、啟動程序、民眾以及行政機關的法律職責和義務、應急辦法等等。尤其應注意的是，《緊急狀態法》應給定民眾權益的保護內容，避免行政權力濫用導致民權受損。

（二）明確職責劃分

以法律控制作為基本要求，強化緊急狀態下行政權力的核心措施之一是明確進行職責劃分。上一小節給出了制定《緊急狀態法》、將“緊急狀態”引入憲法等基本建議，職責劃分也可以在此基礎上具體進行。首先，要求各地建立專門的“緊急狀態應對辦公室”，該辦公室應獨立在消防部門、公安部門之外，不具備行政權力，只進行緊急狀態的捕捉和警報，并對行政權力的行駛進行監督，直接隸屬于當地最高立法部門，做到“專事專管”。其次，要健全現行有關緊急狀態的單行法律，特別針對現實社會中層出不窮的新情況，并將各類緊急狀態與對應部門掛鉤，如自然災害應預警與氣象部門形成聯系，消防工作則主要由消防部門負責。總體來看，由于緊急事件所具有的基本屬性是相同的，也應建立具有統一指導價值的法律文件，明確各部門職責劃分的同時給出綜合指導 。

（三）細化法律條文

有關緊急狀態的法律條文目前來看并不完善，這給法律控制工作帶來了很多不利影響，細化法律條文因此顯得十分必要，除了上文所述的大數據收集分析法外，還可以將《戒嚴法》、《傳染病防治法》等法律的部分條文作為參考，生成具有綜合指導意義的法律條文，指導緊急狀態下的行政權力運用。應用該方式時，需要明確參考法律和《緊急狀態法》之間的差別，避免概念混用。尤其需要注意的是，法律條文的完善應注意保護民眾隱私權，比如《傳染病防治法》，在控制疫情時，對于被感染的民眾應進行隔離治療，但不宜隨意泄露民眾信息，使民眾權利得到基本的尊重。法律條文的持續完善還可以通過開放法律平臺的方式進行，政府部門可以在門戶網站上設立交互平臺，請民眾就緊急狀態下的行政權力運用獻言獻策，選取其中較有價值的作為立法工作的參考，持續完善法律條文。

（四）完善監督體制

監督體制的完善可以借鑒國外緊急狀態制度，也可以建立層次化的監督體系使監督工作得到實際落實。對國外進行借鑒，主要包括緊急狀態的宣布、防控機制的啟動、事故原因調查和追責制度等，其參考價值應視社會發展實際水平而定。層次化的監督體系可以在當前階段直接提升相關工作水平，應通過法律方式給予明確。立法機關應盡快出臺法律，要求各地建立獨立于現有監督機構外的緊急狀態監督小組，并將小組與“緊急狀態應對辦公室”融為一體，選取一位領導人集中負責，下設各個監督部門，分別對應資金使用、物質分配、人員管理、預警機制等等環節，針對所有工作進行監督，使緊急狀態下的行政權力在一定壓力下行使，這一措施有助于控制權力濫用等問題，使法律控制落到實處。

六、總結

通過分析緊急狀態下行政權力的法律控制，了解了相關基本內容。總體來看，行政權力有利于控制緊急狀態，應用原則包括適當、集中、簡化等。通過法律控制緊急狀態下的行政行為，有利于保證行政行為的有效性，但目前我國相關立法工作較為滯后，監督也不完善，可以通過明確緊急狀態的標準、明確職責劃分、細化法律條件、完善監督體制等進行優化。后續工作中，應用上述理論有利于通過行政權力應對緊急狀態。

注釋：

余心怡. 暴恐突發事件下的行政應急權.中南民族大學.2015.

龐博. 恐怖活動突發事件中行政緊急權的規制.安徽大學.2015.

張祥鳳.試論我國突發公共衛生事件中行政強制的不足與規制.華東政法大學.2014.

王君.突發事件中警察行政強制措施研究.安徽大學.2013.

吳昱江.緊急狀態下的法治與行政特權——康德、施米特與洛克的理論局限.政法論壇.2017，35（2）.118-127.endprint