對領導干部自然資源資產離任審計的若干思考

李 波

一、引言

美國是最早進行環境審計的國家，隨后加拿大、荷蘭等一些西方國家開始進行環境審計的工作，直至20世紀90年代，世界各國也取得了廣泛的發展。特別值得一提的是，國際組織在評價指標方面提出規范化的指數為量化環境做出了巨大貢獻。

十八屆三中全會我國提出應建立損害生態環境終身責任制，并要求對領導干部開展自然資源離任審計后，四川綿陽、貴州、山東、福建、深圳等地都積極大膽的進行了探索和審計試點。此外，湖北黃岡、昆明東川區、陜西西安等地區紛紛提出探索建立領導干部自然資源資產離任審計制度，但是，至目前為止，未有實質性進展，下表為我國部分地市開展領導干部自然資源資產離任審計實踐探索情況一覽表：

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為此，深入對新背景下開展領導干部自然資源資產離任審計的研究，不但有助于調和地方經濟發展與環境資源的關系，也能促使我國堅持走可持續發展之路，具有很大的現實意義。

二、領導干部自然資源資產離任審計的內容

領導干部自然資源資產離任審計工作的開展，應根據本區域的實際情況確定，堅持全面深入，樹立典型的原則，即，重點選取本區域有特色、具有代表性的資源類型。從全國范圍看，審計的內容應包括以下自然資源資產：

（一）森林資源

1.區域森林資源資產制度的建立和完善程度、實施情況與效果等。

2.森林資源資產數據庫和臺賬的健全、完善程度，確權登記、資產核算、森林資源資產數據的質量、更新及時性和數據的準確性等。

3.區域森林資源的管理狀況，相關管理目標的完成情況。

（二）水資源

1.區域水資源資產的來源、數量和質量。

2.水資源管理保護目標責任完成情況。

3.區域日常水資源管理政策落實情況。

4.水資源相關資金征收、管理、使用和投入機制實施情況。

5.區域水環境功能區達標情況。包括：審查水功能區達標考核和開展排污整治情況，落實限制排污總量情況；根據斷面水質監測結果，分析影響水環境質量的主要原因，與區域水環境保護措施的有效性。

6.領導干部任期是否發生重大水環境污染事故，事故責任的界定。

（三）耕地資源

1.區域耕地資源資產的數量、質量、價值的狀況及變動情況。

2.領導干部任期是否發生重大耕地資源污染事故，發生事故后是否及時采取措施，減少耕地資源資產損失。

3.耕地生態補償制度實施情況。

（四）礦產資源

1.礦產資源存量和開發利用情況。

2.礦產資源開發、保護過程中是否存在浪費、污染問題。

3.礦產資源有償利用政策的推行實施情況。

4.開發、轉讓礦產資源過程中是否存在違規問題。

（五）海洋資源

1.本區域海水狀況及變動情況，審查資產質量的升降變化情況。

2.海洋生物多樣性指標，審查資產實物存量（數量）的增減變動情況。

3.海洋資源專項資金收繳管理結余情況。

（六）城市綠地資源

1.城市綠地資源存量和管理保護情況。

2.開發、利用、保護城市綠地資源管理措施的落實情況，是否存在由于其他目的造成城市綠地資源損失的行為等。

3.城市綠地資源所涉及專項資金的編制、執行情況。

（七）古樹名木資源

1.古樹名木資源存量和管理保護情況，主要用區域古樹名木數量指標表征。

2.古樹名木的管理、保護策略、計劃與措施的執行情況。是否存在與古樹名木保護相違背的行為，是否由于其他目的造成古樹名木處理處置不當的情況等。

三、開展自然資源資產離任審計面臨的問題

（一）審計局人手緊張的困難

自然資源資產負債表的編制以及基于此展開的審計工作是一項開創性的工作，國內還沒有成熟的經驗可以借鑒，完全是摸著石頭過河，而且涉及多個平行政府職能部門的協調配合，要兼顧靜態和動態、數量和質量、制度與執行、實物與資金，決定了這項工作必定是非常艱辛和繁重的，以目前各市級審計機關的人手，在完成經濟責任審計基礎上再增加自然資源資產責任審計，必將面臨嚴峻考驗。

（二）自然資源資產負債表的數據填報工作將面臨阻力

一是職能部門在填報敏感數據如土地資源變化的數據時怕得罪人，必定會給審計工作設置一些障礙；二是這項審計工作增加了職能部門的工作量；三是自然資源資產的產權管理制度不夠健全，有關職能部門尚未建立起完備、清晰的臺賬報表，無法準確、迅速填報相關數據；四是管理水平有待提高，比如生態資源環境監測點的布局和數量、監測頻率、監測手段還不夠合理，使得監測結果要么無法具體到某個鎮區，要么由于監測頻次太低使得監測結果缺乏說服力，這些都會影響審計工作效果。

（三）部分審計責任難以界定的困難

一是橫向責任難以清晰界定的問題，比如水資源中水質達標率的問題，各個地市的很多河流都會流經幾個鎮區，這些河流水質能否達標不是其中任何一個鎮區能夠左右的，甚至不是市政府能夠解決的問題。在審計實踐過程中，就可能面臨責任難以界定的困難。二是縱向責任難以界定的問題，部分自然資源資產的所有權、占有權、使用權可能并不在或不全在鎮區，而可能在市一級政府職能部門，對于這種情況就不能和其他鎮區的責任審計采取一樣的標準。

四、推進領導干部自然資源資產離任審計的若干策略

（一）重點審計自然資源資產比較豐富或生態環境保護工作落后的鎮區

在目前各市級審計機關人力物力比較緊張的情況下，可能無法對全市所有鎮區同步開展自然資源資產的責任審計工作，而是重點選擇那些自然資源資產比較豐富或者在生態環境保護方面老百姓反映比較強烈的鎮區開展審計工作，這樣審計工作的價值會更大一些，審計工作也更容易出成效。

（二）先離任審計，再擴展至任中審計

先從離任審計開始做起，以減少總體工作量；再根據實際管理需要和審計人手的儲備情況逐步擴展到任中審計，每年一審，建議審計時間為各地級市政府各職能部門對鎮區的年度實績考核之后一個月內。關于原來擔憂的國土部發布土地資源變化衛星圖斑時間滯后將近一年的問題，本人認為應該以各地級市國土局產權管理科最新的確權土地資源數據為數量依據，結合國土執法監察支隊的違規用地數據、土地規劃利用管理科提供的考核指標，避開時間滯后的難題。離任審計中負債方的數據中涉及到生態環境資源質量的監測指標，建議以最近三次監測的數據取平均值作為填報數據；任中審計則以每年的監測平均值作為填報數據。

（三）審計的對象應該包含各地級市政府職能部門領導和鎮區政府主要負責人

隨著調研的不斷深入，本人發現各地級市政府職能部門相關制度建設和內部管理水平會直接影響面向鎮區級的自然資源資產審計工作效果，這些市級職能部門為鎮區確定的考核指標是否合理、監測手段是否科學、管理臺賬數據是否科學完備，都會直接影響審計工作是否能夠順利開展。臺賬內容應包括：基準年生態環境指標情況、擬離任年生態環境指標自評情況、生態文明差異化考核情況、市離任生態環境審計評估專項工作組抽查核實情況、相關問題及整改落實情況、審計抽查情況。因此，本人建議應將各地級市相關的職能部門也納入審計對象，重點審計制度建設、考核指標設計、管理水平，給出審計意見，確保審計工作能夠落地。

（四）審計的內容要全面、科學、可操作

一是要審計自然資源資產產權登記、管理制度是否建立健全，考核指標是否科學合理，對違規行為的監察、處罰是否及時、準確；二是要摸清楚審計對象鎮區各項自然資源資產的質量、數量及增減變動情況；三是要審計鎮區政府對轄區自然資源資產的保護和利用是否合法合規；四是要審查領導干部任職期內自然資源資產相關經費收支的客觀性、相關性、可靠性。

（五）采取靈活多樣的審計技術和方法

首先向各地級市政府職能部門提取審計對象各項自然資源資產的變化數據、考核指標及考核標準；其次要求審計對象鎮區按照報表的填制要求填報數據，與市級職能部門提供數據進行對比，發現問題；再帶著問題通過走訪調查、座談等多種形式，積極聽取群眾的看法與意見，以了解各鎮區的具體環保措施。

（六）基于自然資源資產負債表進行的審計工作應有所側重

由于區域自然資源稟賦的不同，在審計的自然資源類別篩選時，應遵循優先審計區域特色的、數量豐富的或者較脆弱的自然資源類別。

[1]張宏亮，劉戀，曹麗娟.自然資源資產離任審計專題研討會綜述[J].審計研究,2014,(04).