多元主體協(xié)作下公共文化服務(wù)效能優(yōu)化研究

劉雪芬

（武漢輕工大學(xué)藝術(shù)與傳媒學(xué)院，武漢430023）

一、引言

黨的十九大再次強(qiáng)調(diào)“大力實施文化惠民工程，提升基本公共文化服務(wù)水平和效能”，為公共文化服務(wù)提供了明確方向，推動了公共文化服務(wù)的新格局的出現(xiàn)，公共文化服務(wù)效能優(yōu)化機(jī)制研究成為一個亟需探討的議題。實際上，針對公共文化服務(wù)建設(shè)過程中，公共文化產(chǎn)品短缺、政府供給能力滯后、供給有效性不足等深層次的矛盾，公共文化服務(wù)模式已從“政府單一”結(jié)構(gòu)朝著“多元主體參與”的協(xié)作模式轉(zhuǎn)變。然而，從實際績效來看，并非所有模式都是有效的，不同模式下，各相關(guān)主體的適用性、積極性和效果也存在很大差異。因而，在優(yōu)化公共文化服務(wù)效能，創(chuàng)新多元參與機(jī)制現(xiàn)實要求下，基于多元主體協(xié)作視角探討公共文化服務(wù)效能優(yōu)化具有重要的理論與應(yīng)用價值：其一，有助于厘清公共文化服務(wù)效能優(yōu)化與提供方式之間的邏輯關(guān)聯(lián)，立足于國情進(jìn)行研究，有助于在實證分析的基礎(chǔ)上推動公共文化服務(wù)等領(lǐng)域的系統(tǒng)研究，實現(xiàn)共同參與的全面分析，有助于精細(xì)化的探索多元主體協(xié)作供給、共同參與的微觀機(jī)理和制度邏輯，為本領(lǐng)域的研究提供創(chuàng)新性的學(xué)術(shù)資源。其二，有助于通過效能優(yōu)化研究，實際了解公共文化服務(wù)的現(xiàn)實供給與需求狀況，以及投出產(chǎn)出效率，為進(jìn)一步深入工作提供實際依據(jù)；有助于理清公共文化服務(wù)建設(shè)過程中存在的問題和漏洞，為公共文化服務(wù)體制改革、效能提升提供實踐指導(dǎo)；有助于整合構(gòu)建公共文化服務(wù)體系中基層公共文化建設(shè)的各方力量，理清政府、自治組織、合作社、企業(yè)、社會組織等多元主體間的利益關(guān)系和自身優(yōu)勢，形成多元主體協(xié)作的穩(wěn)定高效模式，優(yōu)化公共文化服務(wù)效能，為實現(xiàn)多元主體參與的公共文化服務(wù)提供可操作化的政策依據(jù)和制度方案。

二、國內(nèi)外研究的現(xiàn)狀和趨勢

國內(nèi)外學(xué)者對相關(guān)議題的研究主要集中于公共文化服務(wù)模式及其效能提升等內(nèi)容展開。

（一）公共文化服務(wù)模式研究

部分研究者對公共文化服務(wù)模式研究基于“政府單一主體”視角，生產(chǎn)和供給都由政府承擔(dān)，另一部分學(xué)者則認(rèn)為應(yīng)把公共文化服務(wù)推向市場化。還有一部分學(xué)者則根據(jù)以上兩種模式可能出現(xiàn)的政府失靈和市場失靈問題，提出多元化供給模式，即以政府為主導(dǎo)，引入市場機(jī)制，多元主體協(xié)作參與公共文化服務(wù)，構(gòu)建科學(xué)的公共文化服務(wù)體系，建立政府主導(dǎo)、多元主體協(xié)作，引入公眾、社會評價和需求決定的自下而上的“以需定供”的公共文化服務(wù)模式。以此解決公共文化服務(wù)效率低下、供給與需求脫節(jié)、城鄉(xiāng)差別大、資源浪費等問題，促進(jìn)公共文化服務(wù)高效化、均等化發(fā)展。

（二）公共文化服務(wù)效能研究

公共文化服務(wù)是公共文化服務(wù)的重點和薄弱環(huán)節(jié)，受供給主體單一、特定區(qū)域、特定人群等因素限制，供給嚴(yán)重不足與供給無效并存、“被迫性”需求、需求表達(dá)不足、供給不均等問題突出，研究者普遍認(rèn)為，多元化主體協(xié)作是我國公共文化服務(wù)體系建設(shè)的現(xiàn)實選擇和未來發(fā)展趨勢。提高服務(wù)效能是構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的核心內(nèi)容，也是公共文化服務(wù)建設(shè)的目標(biāo)。早期研究主要集中于公共圖書館、博物館等單個公共文化服務(wù)領(lǐng)域的投入產(chǎn)出效能評估，但公共文化服務(wù)領(lǐng)域廣泛，各門類地域差異較大，因此并沒有形成一套全球公認(rèn)的權(quán)威性公共文化服務(wù)效能評估理論體系。效能結(jié)果方面，普遍認(rèn)為，目前公共文化服務(wù)單一供給與多樣化需求不匹配，城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)差距大，公共文化服務(wù)投入產(chǎn)出效率低下。在優(yōu)化公共服務(wù)效能方面，研究者提出搭建數(shù)字化服務(wù)平臺、整頓人才隊伍、依法治理、建立科學(xué)管理體制等對策。

（三）公共文化服務(wù)多元主體協(xié)作機(jī)制

公共文化服務(wù)多元主體協(xié)作模式是指政府、社區(qū)、企業(yè)和非營利組織等多元主體能夠公正平等地開展協(xié)作，共同參與公共文化服務(wù)建設(shè)的治理模式。毛少瑩（2009）圍繞政府主導(dǎo)、社會參與、市場配置的“多元參與合作模式”，提出政府作為供給者的“權(quán)威”+“多中心”型，政府與民間伙伴關(guān)系型的公共文化支出模式等兼顧公平與效率的多元主體協(xié)作模式。也有一些學(xué)者注意到我國不同區(qū)域間文化產(chǎn)品消費需求及供給模式不同的特點，提出文化產(chǎn)品的供給模式應(yīng)依據(jù)文化資源的利用特點和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實進(jìn)行選擇。

三、公共文化服務(wù)投入總體現(xiàn)狀——以博物館為例

（一）全國博物館整體性投入分析

1.財政總投入增幅較大，保證博物館免費開放事業(yè)的順利進(jìn)行

自2008年起全國博物館先后實行全面免費開放，為實現(xiàn)博物館經(jīng)費保障，國家以財政投入形式對各地博物館免費開放工作做了支撐。博物館基本情況綜合年報顯示，近年來，財政投入在博物館總收入中所占份額均超過70%，有的年份甚至超過80%，可以看出國家財政對博物館免費開放工作的大力支持。財政投入對全國博物館的總投入逐年遞增，且增幅較大，超過20%。

2.全國博物館機(jī)構(gòu)數(shù)及從業(yè)人員保持小幅平穩(wěn)增長，但高級職稱從業(yè)者比例較低

數(shù)據(jù)顯示，全國博物館機(jī)構(gòu)總數(shù)在2009-2016年間保持平穩(wěn)小幅增長，增幅在10%左右，有的年份增長相對較快，超過15%。全國博物館從業(yè)人員雖然在少數(shù)年份出現(xiàn)微幅下降，但在隨后便逐步回升，且增幅10%左右。其中，博物館安全保衛(wèi)人員增幅高于總體從業(yè)人員增幅，而擁有高級職稱和中級職稱的從業(yè)人員增幅則小于總體人數(shù)增幅，高級職稱從業(yè)人員又小于中級職稱從業(yè)人員增幅。目前，我國博物館從業(yè)人員特征為“流動性小、職稱偏低、高學(xué)歷少”，文物系統(tǒng)工作人員隊伍相對穩(wěn)定，流動性不強(qiáng)。從職稱上看，具有研究員和副研究員等高級職稱的人員僅占被調(diào)查總數(shù)的6%左右，館員和其他人員占被調(diào)查總數(shù)的達(dá)80%，高級職稱人員不足。

3.全國博物館場地面積逐年遞增，且產(chǎn)值增速快于實際擁有產(chǎn)權(quán)建筑面積

博物館場地面積的投入增加保證了公共服務(wù)的質(zhì)量，自博物館逐步實現(xiàn)免費開放以來，博物館場地投入逐年遞增，增幅保持在10%左右，其中展覽用房和文物庫房場地面積均保持平穩(wěn)增長。博物館實際擁有產(chǎn)權(quán)面積低于實際使用房屋建筑面積，但實際擁有產(chǎn)權(quán)建筑面積增速較高，有的年份達(dá)到20%，產(chǎn)值增加近30%。

（二）地區(qū)博物館投入比較分析

1.財政撥款注重分配，對博物館事業(yè)較落后地區(qū)稍有傾斜

國家在對博物館大力投入財政資金的同時，也注重財政分配，對起步基數(shù)較小、博物館事業(yè)較為落后的地區(qū)稍有傾斜。

2.博物館機(jī)構(gòu)數(shù)平穩(wěn)增長

各地區(qū)博物館機(jī)構(gòu)數(shù)平穩(wěn)增長，部分地區(qū)經(jīng)歷調(diào)整階段，這是地區(qū)博物館在主要依賴財政支撐的條件下，進(jìn)行內(nèi)部組織優(yōu)化，最終形成最優(yōu)機(jī)構(gòu)設(shè)置。

3.東北三省及西南地區(qū)高級職稱比例較高

東北三省及西南地區(qū)高級職稱比例較高，達(dá)到10%，湖北、上海等地高級職稱人員比例在7%左右。從數(shù)據(jù)分析來看，高級職稱比例較高的地區(qū)，其專業(yè)技術(shù)人員站總從業(yè)人數(shù)比例也相對較高，均在50%以上，可見，專業(yè)技術(shù)人員在博物館事業(yè)方面能夠產(chǎn)生較多的成果。但也可以看出，在較高比例的高級職稱人員中，80%以上都是副高級職稱，而擁有正高級職稱的人不足10%。另外，由于博物館的文物保護(hù)需求，其從業(yè)人員中安保人員比例較高，多數(shù)地區(qū)在20%-40%范圍以內(nèi)。

4.西部偏遠(yuǎn)地區(qū)博物館建筑面積投入基數(shù)較小

西藏自治區(qū)、青海省、海南省、寧夏回族自治區(qū)博物館實際使用建筑面積則不超過10萬平方米，與其他省市差距較大。

（三）博物館公共服務(wù)現(xiàn)狀分析

1.博物館藏品及年修復(fù)文物數(shù)均呈平穩(wěn)上升態(tài)勢

自2009年以來，我國博物館藏品數(shù)量呈平穩(wěn)上升態(tài)勢，其中“本年從有關(guān)部門接收文件數(shù)量及藏品征集數(shù)”年度差異較大，這與各年實際情況及特殊考古挖掘事件或捐贈事件相關(guān)。全國博物館每年修復(fù)文物數(shù)也在逐步增加。

2.全國博物館舉辦展覽個數(shù)穩(wěn)定增長

展覽是博物館最主要的活動方式，也是博物館服務(wù)社會、服務(wù)民眾，開展社會教育的最好形式。數(shù)據(jù)顯示，我國博物館舉辦陳列展覽的次數(shù)基本保持穩(wěn)定，且展覽形式和方式日趨多樣化和豐富，出現(xiàn)了主題展覽、臨時展覽、特色展覽、聯(lián)合展覽、下鄉(xiāng)展覽等。

3.自全國博物館逐步免費開放以來，博物館參觀人次迅速上升

博物館參觀人次迅速上升，體現(xiàn)出博物館免費開放公共項目的顯著成效，一直保持較高水平的參觀人次，并以每年年均10%的增長率持續(xù)增加。值得關(guān)注的是，未成年人參觀人次占總參觀人次比例持續(xù)下降。

我國博物館收支總體平衡，結(jié)構(gòu)不盡合理，項目支出比例較大。我國博物館理念收支總體平衡，但歷年數(shù)據(jù)顯示，博物館在收藏、展覽、科研、教育等博物館基本功能上的支出不足，而在文物征集、館藏品保護(hù)、陳列展覽等項目經(jīng)費上支出較大，占年總支出的50%左右。由此可見，我國雖然博物館的收支總體上能夠維持平衡，結(jié)構(gòu)不盡合理，項目支出比例過大，應(yīng)在加大博物館投入的同時，重視博物館支持結(jié)構(gòu)的合理分配。

四、公共文化服務(wù)效能評價的實證分析——以博物館為例

公共文化服務(wù)效能評價指數(shù)旨在為國家文化財政投入提供一種可行性、便利性和可比性的衡量標(biāo)準(zhǔn)，能夠用來計算和評估不同公共文化服務(wù)不同行業(yè)、不同層級的公共文化服務(wù)效能，便于實施縱向和橫向的比較，堅持公共文化服務(wù)建設(shè)的“公益性、基本性、均等性、便利性”原則，為公共文化服務(wù)建設(shè)的財政投入決策提供客觀準(zhǔn)確的指導(dǎo)依據(jù)。公共文化服務(wù)效能指數(shù)的構(gòu)建是通過一個多指標(biāo)的綜合體系來反映公共文化服務(wù)財政投入產(chǎn)出效率。對博物館效能問題的研究，從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角分析實際上就是對博物館的投入指標(biāo)和產(chǎn)出指標(biāo)進(jìn)行進(jìn)行量化，作定量分析。

（一）模型設(shè)定

DEA模型的基礎(chǔ)原理是建立在數(shù)學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)提供的客觀信息構(gòu)造生產(chǎn)可能性邊界，通過比較決策單元偏離DEA生產(chǎn)可能性邊界的程度，對決策單元的投入產(chǎn)出效率進(jìn)行相對有效性分析，是一種評價同類型決策單元（DMU）工作績效相對有效性的工具。

（二）指標(biāo)體系的確立

博物館效能評價分析中，以省份為單位進(jìn)行劃分，構(gòu)建績效評價體系是對博物館開展績效評價的前提和基礎(chǔ)，指標(biāo)體系要求具有科學(xué)性、適用性與有效性。博物館績效評價指標(biāo)體系的建構(gòu)是一個涉及基本要求、目的、原則、評價模式、指標(biāo)設(shè)計、驗證踐行的多環(huán)節(jié)的系統(tǒng)工程。

1.評價指標(biāo)體系

博物館效能評價分析結(jié)果如何主要是各省博物館的投入與產(chǎn)出是否有效率，針對博物館自身功能及免費開放后出現(xiàn)的主要問題和根據(jù)新形勢下博物館的功能定位，構(gòu)建評價模型所用投入和產(chǎn)出的指標(biāo)體系。其中，以Y表示產(chǎn)出，主要指產(chǎn)品和服務(wù)供給，以及服務(wù)人次等；X表示投入，主要指資金、人力、固定資產(chǎn)（設(shè)施設(shè)備）等。

2.產(chǎn)出指標(biāo)

博物館功能是博物館作為公益性機(jī)構(gòu)為大眾提供文化服務(wù)，這是體現(xiàn)博物館存在價值的關(guān)鍵因素，基于此，博物館效能評價分析產(chǎn)出指標(biāo)如下：

表1 博物館產(chǎn)出指標(biāo)信息

3.投入指標(biāo)

博物館投入指標(biāo)主要考慮財政撥款、資金來源、從業(yè)人數(shù)、固定資產(chǎn)等指標(biāo)，基于此，博物館效能評價分析投入指標(biāo)如下：

表2 博物館投入指標(biāo)信息

（三）模型測算

借助模型分析軟件，以投入為導(dǎo)向，計算得到2013-2016年我國省域博物館投入產(chǎn)出效率，截取DEA綜合效率值結(jié)果，進(jìn)行整理以后，有下表3，顯示2013-2016年我國省域博物館效能評價結(jié)果對比情況。安徽、重慶、甘肅、廣東、海南、河北、河南、湖南、江西、遼寧、寧夏回族自治區(qū)、山西、四川、天津、西藏自治區(qū)、云南等16個?。ㄊ?、自治區(qū)）在2013-2016年均保持了DEA有效，其模式及服務(wù)方式值得其他地方總結(jié)借鑒。

表3 2013-2016年我國省域博物館績效評價結(jié)果變化

陜西在2013年為無效決策單元，經(jīng)過改善，在隨后三年均實現(xiàn)DEA有效。廣西、湖北在2013年和2014年均為無效決策單元，但其效率值有所上升，在2015年實現(xiàn)了DEA有效，并在2016年繼續(xù)保持有效。黑龍江、內(nèi)蒙古、青海、新疆在四年均為無效決策單元，且效率值不穩(wěn)定，處于波動狀態(tài)，應(yīng)引起重視，積極進(jìn)行改善。其他省份則均是有一到兩年的無效狀態(tài)，因繼續(xù)保持關(guān)注，看效率值能否保持穩(wěn)定，并從中找尋當(dāng)年效能無效的原因。尤其是江蘇、吉林出現(xiàn)了無規(guī)律波動，2014和2015年為無效決策單元，在2013年和2016年分別實現(xiàn)了DEA有效率，說明其投入模式及產(chǎn)出方式在調(diào)整，處于波動狀態(tài)，應(yīng)對其投入模式及產(chǎn)出方式進(jìn)行分析，保證其有效穩(wěn)定性。

將2013-2016年，我國各?。ㄊ?、自治區(qū)）博物館投入產(chǎn)出效率排名變化情況形成直觀圖形，有下圖1?？梢钥闯鑫覈┪镳^投入產(chǎn)出績效排名較不穩(wěn)定，每年排名情況變化較大。

圖1 2013-2016年我國各省博物館績效排名變化

五、公共文化服務(wù)效能優(yōu)化的路徑選擇

實現(xiàn)公共文化轉(zhuǎn)型改革，公共文化單位作為我國傳統(tǒng)文化事業(yè)單位，不符合市場運行規(guī)律，在現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的建立條件下，應(yīng)遵循社會發(fā)展和市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，重新整合政府、社會及公眾三者的關(guān)系，實現(xiàn)轉(zhuǎn)型改革。建立健全財政投入長效增長機(jī)制，作為公益性公共文化機(jī)構(gòu)，財政投入的幅度與使用效率直接制約其職能的發(fā)揮，對欠發(fā)達(dá)地區(qū)本級財政資金配套困難，應(yīng)加大中央投入力度與比例。建立以效能為導(dǎo)向的考評機(jī)制，將公共文化機(jī)構(gòu)效能考核結(jié)果與獎懲激勵措施相結(jié)合，形成以考核促服務(wù)的常態(tài)機(jī)制。發(fā)展多元化主體共同作用于公共文化。

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