論中國國家治理的三元互動結構

內容提要 本文試圖從整體性視角出發建構中觀層面的中國國家治理內在權力結構與運行機制。在基于統治集團、官僚集團與民眾三方治理主體，正當性、合理性與合法性三元治理價值，意識形態、績效與程序三重治理壓力以及政治教化、晉升激勵與法制建設三種治理手段的基礎上，本文建構出當代中國國家治理中的“三元互動治理”結構，并指出“三元互動治理”結構的核心制度邏輯在于國家治理過程中三元主體在統治風險與有效治理兩個維度上的多元互動。

關鍵詞 三元互動治理 國家治理 地方治理 府際關系 制度邏輯

〔中圖分類號〕D035.3 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X（2017）07-0112-07

引言：宏大敘事下的中觀機制——中國國家治理的理論增長空間

國家治理是社會科學的永恒命題。基于中國歷史悠久、地域廣袤、區域間差異巨大的天然特征，中國國家治理的邏輯問題正在日益成為學術界廣泛關注的重要學術命題。近年來，關于中國國家治理邏輯的相關研究相對集中于社會學領域，一些具有代表性的學者以“統治風險與地方分權”的視角對分析與研究中國的國家治理問題進行破題，為我們提供了新的研究視野。這一視角最具代表性的理論包括“行政發包制”①“中央治官，地方治民”②以及“帝國的治理邏輯”。③所謂“統治風險與地方分權”的概括源于曹正漢的研究發現，他在研究中指出，中國的中央政府在治理過程中面臨著兩個目標，即保持中央政府的政權穩定與提高國家的治理效率，④基于此目標預設前提，他將上述三種理論概括為“統治風險與地方分權”的視角。

在此視角下，第一種觀點即“行政發包制”理論的代表是周黎安。他認為中國的治理結構與純粹的科層制與外包制在行政權的分配、晉升激勵和內部考核與控制三個維度上都存在著系統性的差異，從而使行政發包制呈現出科層制與外包制之間的混合形態。⑤在行政發包制的理論框架中，“集權-分權”悖論周黎安：《轉型中的地方政府：官員激勵與治理》，上海人民出版社，2008年。成為了該理論所試圖揭示的現象，而剩余控制權、屬地管理及其所導致的自由裁量權和實際控制權則是構成行政發包制的核心要素。進而，周黎安特別強調，行政發包制在公共服務所面臨的質量壓力、統治風險與治理成本之間存在著張力，從而在民眾質量壓力的影響下使治理模式在發包制與科層制之間擺動。周黎安：《行政發包制》，《社會》2014年第6期。第二種觀點即“中央治官，地方治民”理論的代表是曹正漢，他認為，中國治理體制的基本特征是治官權與治民權分設，中央政府主要執掌選拔、監督和獎懲官員的權力（所謂“治官權”）；而地方官員則掌控實際管治各地區民眾的權力（所謂“治民權”）。只要地方官不違背中央政府所定大政方針，均可以因地制宜地行使其治民權，靈活地處置所管轄地區的民眾事務。曹正漢：《中國上下分治的治理體制及其穩定機制》，《社會學研究》2011年第1期。在這種模式下，中央政府降低執政風險的一個可行策略在于“分散燒鍋爐”機制，曹正漢：《“分散燒鍋爐”——中國官民分治政治體制的穩定機制探索》，《領導科學》2010年第24期。這一比喻十分形象地闡釋了上下分治的政治體制具有高度彈性，從而實現分散執政風險與實現治理效率之間張力的平衡。第三種觀點即周雪光所提出的“帝國的治理邏輯”著眼于在中國的大歷史（macro-history）觀黃仁宇：《中國大歷史》，生活·讀書·新知三聯書店，2014年。之下，試圖重新審視并概括國家治理的制度邏輯。在組織層面，借鑒馬克斯·韋伯的理論視角，帝國的治理邏輯認為中國的官僚集團不是建立在法理權威基礎上的，而是依附于君主專斷權力之下。周雪光將其概括為“君主官僚制”，并指出這一模式的特點，即皇權與官僚權力各自擁有其正當性基礎，官僚集團的正當性源于自上而下的授權，從而這一模式呈現出“向上負責”的特征——皇權與官僚權在正當性基礎上既交融又緊張，以及二者在組織制度層面存在緊張關系——這種組織運作特征進而為帝國的治理邏輯提供了組織基礎；周雪光：《國家治理邏輯與中國官僚集團：一個韋伯理論視角》，《開放時代》2013年第3期。在此組織基礎上，基于組織的常規機制與動員機制的雙重互動，形塑了國家治理的常規型機制與運動型治理機制，而這兩種機制間既相互矛盾，又互為依賴，并在一定條件下互相轉化，周雪光：《運動型治理機制：中國國家治理的制度邏輯再思考》，《開放時代》2012年第9期。進而為帝國治理機制間的轉化提供了機制基礎。此外，周雪光還指出，帝國的治理邏輯形成了層層遞進的三個基本關系，即“委托與代理”“正式與非正式”“名與實”。周雪光：《從“黃宗羲定律”到帝國的邏輯：中國國家治理邏輯的歷史線索》，《開放時代》2014年第4期。基于此，中華帝國在治理過程中，基于既有的組織困難，并衍生出相應的制度安排，并輔之以隱含著的治理轉化機制，從而形成了相對邏輯自洽的邏輯鏈條。這些研究的共性在于其默認一個中央政府在治理過程中所面臨的前提，即正如周雪光指出的，權威體制的核心是中央統轄權與地方治理權之間的關系；兩者之間的緊張和不兼容集中體現在權威體制與有效治理之間的內在矛盾。周雪光：《權威體制與有效治理：當代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時代》2011年第10期。在此矛盾之下，中央政府在不斷的“集權-放權”擺動中實現國家治理的動態平衡。

基于曹正漢教授的綜述性工作，曹正漢：《統治風險與地方分權：關于中國國家治理的三種理論及其比較》，《社會》2014年第6期。本文無意對這一組理論做全面的梳理。通過進一步的觀察，我們不難看出，目前的分析視角多集中于“中央-地方”與“國家-民眾”兩個層面，但是上述兩種視角尚具有進一步整合的空間。相比于單一線索下的視角，基于整體性視角來觀察中國的國家治理無疑具備更進一步的深刻性。周雪光曾試圖從這兩個視角出發，提出具備整合性視角的理論構架，周雪光：《中國國家治理及其模式：一個整體性視角》，《學術月刊》2014年第10期。但該框架尚未觸及國家治理內在的權力運行機制。與此同時，田先紅就中國信訪制度的分析引入了“國家-官僚集團-群眾”的分析框架，對中國國家治理中的信訪現象進行了探索，但此分析框架有待進一步抽象化，從而尋找到中國國家治理中具有共性的核心變量。田先紅：《國家、官僚集團與群眾：信訪制度的一個分析框架》，《人文雜志》2017年第2期。此外，上述三種假說仍然存在著值得進一步商榷的議題——“行政發包制”著眼于中央政府在面臨壓力下與官僚制之間治理結構的調適性波動，雖然它暗含了民眾的“公共服務壓力”這一外在變量，但未能將民眾這一主體內在化使得其分析難于真正揭示這種外在變量因素所導致的治理結構的變化；“中央治官，地方治民”創新性地提出了上下分層的治理結構，但這一模型仍然存在一定的不足：首先是“治官”與“治民”的概念定義略顯宏大，缺乏概念上的周延性，特別是“治官”與“治民”是否存在清晰的界限問題，尚有不甚明晰之處。雖然曹正漢對這一問題做出了解釋性的回應，指出“治官”包括對官員的人事管理以及施政行為和投資行為，“治民”則包括對民眾實施管制以及提供公共服務等維度，并進一步由此拓展出了“上級治官，下級治民”的嵌套式結構，曹正漢：《統治風險與地方分權：關于中國國家治理的三種理論及其比較》，《社會》2014年第6期。但諸如海關、金融、國稅、外匯管理等涉及全局性公共產品提供的情形，顯然不是“地方治民”所能完全涵蓋的；“帝國的治理邏輯”雖然給出了高度概括性的邏輯鏈條，但其邏輯概括顯得過于抽象，缺乏明確的權力結構與運行機制的描述，從而使其解釋力仍停留在抽象層面，限制了這一假說的解釋力與適用范圍。endprint

與此同時，上述三種假說仍然存在著兩個共性問題：其一，他們所著眼的“中央-地方”分析實則忽略了中國政治權力結構的復雜性?；谏鲜鰧W者深厚的歷史社會學背景，中國古代相對簡單的國家治理結構無疑影響了學者們的判斷。雖然“中央-地方”作為簡化模型，在學理上加以討論是可取的，但是中國官僚集團的結構復雜性遠非“地方”可以概括。雖然周雪光在后續的研究中關注到了“官”“吏”之別，周雪光：《從“官吏分途”到“層級分流”：帝國邏輯下的中國官僚人事制度》，《社會》2016年第1期。但“官”內部的結構性差異仍然需要我們加以重視。不難看出，上述三種假說的共性在于：其一，它們將中央政府的職能部門認為是“中央”的一部分，而非“地方”的一部分，而恰恰中央政府的職能部門在具體的行政實踐中，其行為邏輯與“地方”具有更大的共性，因此在國家治理主體的劃分層面，存在著有待商榷的問題；其二，他們共同將“法制”這一特殊的制度供給形式在國家治理中發揮的作用加以選擇性地“忽略”了，誠然，一方面由于學科背景的差異，使得政治學者、經濟學者與社會學者較少地關注到法制問題；另一方面，既有學者在研究中往往追求邏輯對中國古代國家治理的解釋性，而中國古代與現代社會在法制的理念與實踐中存在著巨大差異，這也是此類研究假說忽略法制這一變量的因素之一。從而僅僅將法制一般化為普通的制度安排加以預設，但反觀國家治理的現實，縱向府際間的“共謀”現象與地方公共政策的“變通執行”現象深刻地表明，法制的缺失深刻地影響了當代中國的國家治理；王頻、陳科霖：《我國縱向府際關系失序現象及其內在邏輯》，《學術論壇》2016年第6期。其三，上述代表性學者的研究多停留在宏大敘事或案例描述的層面，但對中國國家治理邏輯中觀層次的研究處于相對缺失的狀態。

基于此，在本文的討論中，我們嘗試將傳統的二元分析拓展到三元分析。為此本文首先建構基于統治集團、官僚集團與民眾三方治理主體；正當性、合理性與合法性三元治理價值；意識形態、績效與程序三重治理壓力以及政治控制、晉升激勵與法制建設三種治理手段之上的“三元互動治理”分析框架。提出超越于傳統社會學分析視野的統合性分析框架，挖掘并解讀超越宏大敘事的中觀層面的當代中國國家治理中核心的權力結構與運行機制，提升理論對現實的解釋力，進而為形成中觀視角的中國國家治理邏輯假說提供可資借鑒的分析框架。

一、統治集團、官僚集團與民眾：“三元互動治理”的治理主體

在“中央-地方”的分析視角下，“中央”一般被用于指稱中央政府及其職能部門，而“地方”則指代地方政府及其職能部門。但本文的分析將基于這樣的主體劃分關系展開，即作為國家治理核心的“統治集團”、受“統治集團”之委托開展具體國家治理行為的“官僚集團”，以及國家治理的對象——“民眾”。本文的主體劃分與既有研究的主體劃分間的重要區別在于“官僚集團”概念的界定。本文認為，官僚集團既包括地方政府及其職能部門，同時亦包括中央政府的職能部門。這一劃分既超越了傳統的“中央-地方”二分，又不同于“中央+省”“市縣鄉鎮”的二分，而是將作為國家治理中居于最核心地位的統治者定義為“統治集團”，而將具體落實統治集團統治意志的代理人定義為“官僚集團”。基于這樣的主體劃分，當我們再次回顧“統治風險與地方分權”的視角時，不難看出國家治理實質上涉及到統治集團、官僚集團與民眾三方的互動。對于處在政權最高層級的統治集團而言，它面臨著提升治理效率與維持政權穩定的難題，而這兩大難題涉及到了統治集團與官僚集團以及其與民眾三方主體兩兩之間的關系：

對于其中第一個難題——提升治理效率而言，它突出地體現在“統治集團-官僚集團”關系中。由于官僚集團是決定整個國家治理效率的前提，國家公共物品的提供、政策的落實均需官僚集團加以執行，因此這里涉及這一派學者所反復關注的“中央-地方”行為機制，故而中央或采取“上下分治”，或采取“行政發包”，抑或采取“正式-非正式”機制轉換的策略加以治理，從而維持國家治理的基本效率；對于第二個難題——維持政權穩定，它則涉及到統治集團與民眾間的關系。如何維持國家的治理結構又不使其產生動亂？其根源在于民眾對統治集團統治的服從——當民眾服從統治集團的統治時，國家的治理則趨于穩定，反之亦然。因此統治集團則力圖通過種種不同的策略從而實現民眾高于底線的服從，從而維持國家治理的基本穩定。

進一步，通過超越傳統的“中央-地方”和“國家-民眾”視角，我們可以將分析視角轉向“統治集團-官僚集團-民眾”的三元主體分析視角?！敖y治集團-官僚集團-民眾”的分析視角不但提供了整合三大主體間關系的可能，同時亦揭示了這三者之間在治理過程中可能存在著的傳導機制。在建構“統治集團-官僚集團-民眾”的分析視角時，我們借鑒了曹正漢“官民分治”的思路。在曹正漢的分析框架中，中央對“官”與“民”采取了分治的策略，他認為這種治理體制可以分散執政風險并自發調節集權程度。曹正漢：《中國上下分治的治理體制及其穩定機制》，《社會學研究》2011年第1期。事實上，這種“官民分治”現象所反映出的根源則在于“治官”與“治民”間邏輯的差異，進一步形成了“統治集團-官僚集團”“統治集團-民眾”的主體間邏輯關系。與此同時，“官僚集團-民眾”的關系體現在在“統治集團-民眾”關系基礎上經“統治集團-官僚集團”的傳導下所生成的治理邏輯。

二、正當性、合理性與合法性：“三元互動治理”的治理價值

在一個社會中，對治理的效果加以評判的價值觀有三種，分別是“正當性”（legitimacy）、“合理性”（rationality）和“合法性”（legality）。陳科霖：《合理性、合法性與正當性：地方政府改革創新的多重張力及其重構》，《當代中國政治研究報告》2016年第14輯。正當性關注執政者之所以執政的基礎，簡單來說即“國家治理緣何使被統治者得以服從”；合理性關注執政者執政的人性評價，簡單來說即“國家治理是否符合天理、人性與邏輯”；合法性關注執政者，簡單來說即“國家治理能否在既有制度約束下進行”。endprint

正當性、合理性與合法性在國家治理中發揮著重要作用，它以價值的形式為治理主體提供了對其他主體及其行為的價值判斷。對統治集團、官僚集團與民眾三方主體而言，兩兩間共存在著三組關系。在論及這三組關系的核心價值之前，首先需要說明的是，在這三組關系中，每組關系都或多或少包含了三元治理價值的各個方面。但我們依然可以從這三組關系中抽離出影響這組關系的核心價值：

首先，對于統治集團與民眾之間的關系，正當性是主要的影響因素。正當性是執政者賴以執政的基礎，當一個統治集團喪失了對其民眾進行統治的正當性來源時，這個國家的治理即將面臨失敗。因此民眾在評價統治集團的統治時，會考慮其統治是否能夠建立對自身的權威，當統治集團的統治能夠被大多數民眾所認可時，民眾基于認同統治集團的權威，從而服從這一統治，進而維持國家基本的穩定；而當統治集團的統治無法被大多數民眾所認可時，民眾則難于認同統治集團的權威，從而拒絕服從其統治，進而導致國家治理的崩潰。因此，通過正當性價值建立的“權威-服從”機制維系了統治集團與民眾在國家治理中的互動關系。

其次，對于統治集團與官僚集團之間的關系，合理性是主要的影響因素。在中國這樣的地域廣袤的大國中，國家治理必須依靠層層“委托-代理”所構建的官僚集團加以完成。由于國家治理的大政方針需要官僚集團加以落實，而官僚集團能夠完成“委托-代理”的職責的前提是統治集團的政策相對合理，當統治集團的政策存在不合理之處時，官僚集團便會采取諸如“變通”，甚至拒絕執行的方式對國家的政策給予回應。因此在這一層面上，統治集團必須賦予官僚集團以合理的制度安排，從而在合理的約束條件與適度的激勵機制下實現官僚集團的正常運轉。在統治集團與官僚集團之間的合理性關系中，績效考核與激勵機制扮演著重要的角色，他們相互配合共同保障了國家治理合理性目標的達成。因此，通過合理性價值建立的“激勵-競爭”機制維系了統治集團與官僚集團在國家治理中的互動關系。

再次，對于官僚集團與民眾之間的關系，合法性是主要的影響因素。在中國的國家治理中，統治集團作為一個最高層級的主體并不直接參與對民眾的治理，而是通過層層“委托-代理”的方式，依托官僚集團對民眾加以管理。在中國的國家治理中，官僚集團與民眾之間主要是通過合法性加以維系。這種合法性在古代的帝國治理與現代的治理中有不同的表現形式：在古代的帝國治理中，由于不存在現代意義上的法治，調節官僚集團與民眾之間的關系一方面依靠國家制定的成文法（法制），一般在實際中多體現為要求官僚集團依法征稅、公正斷案與廉潔從政。當官僚集團違反法制對其的約束時，統治集團則通過一系列的監察體制對官僚加以問責，從而維系民眾的基本利益；在現代的國家治理中，則通過法制實施，特別是通過公法實現對公權力的法制約束，從而使官僚集團不至于權力膨脹過度從而侵犯公民權益。因此可以說，建立在官僚集團與民眾之間的合法性價值，更多地體現在由統治集團所主導的，意在緩和官僚集團與民眾間的矛盾，并將二者間的張力有序降低至相對可控的平衡機制，進而維系了官僚集團與民眾在國家治理中的互動關系。

三、意識形態、績效與程序：“三元互動治理”的治理壓力

一般來說，國家可以通過三種方式，即通過一種價值性的承諾、通過提供公共服務、通過一個普遍被接受的國家領導選拔程序趙鼎新：《當今中國會不會發生革命》，《二十一世紀（網絡版）》2012年12月號，http：//www.cuhk.edu.hk/ics/21c/issue/articles/134_1210035.pdf.進而獲得認同。在國家治理中，上述三種方式在國家治理的主體間從不同的側面或直接或間接地為統治集團施加了壓力。

首先是意識形態壓力。意識形態壓力即統治集團的執政需要民眾對執政者的意識形態加以認同。在社會主義的意識形態中，“堅信社會主義體制比資本主義更優越是官方意識形態最重要的組成要素之一。這背后的主要假設是：社會主義生產關系比資本主義生產關系更有利于生產力的發展”?；谶@樣的意識形態前提，社會主義國家往往會作出承諾，即“社會主義國家必定會達到資本主義國家的經濟發展水準，而且在可預見的歷史時期內還將超過資本主義國家”，[匈]雅諾什·科爾奈：《社會主義體制——共產主義政治經濟學》，張安譯，中央編譯出版社，2007年，第47～49頁。因此這種“社會主義優越性”成為了國家治理強烈的意識形態正當性來源。在一系列政治教化的基礎上，統治集團可以被民眾始終意識到其能夠獲取執政者地位的原因是執政者所提供的意識形態及其衍伸出的公共政策的科學性與正確性。這種意識形態正當性往往通過政治運動（Political Movement）的形式加以體現，從而在基于政治教化的基礎上維持國家治理的正當性基礎。

其次是治理績效壓力。改革開放伊始，國家治理的核心任務是推進社會主義經濟現代化建設，這在中央領導人的講話與表態中亦被反復明確。鄧小平在1987年4月26日會見捷克斯洛伐克總理什特勞加爾的談話中指出：“搞社會主義，一定要使生產力發達，貧窮不是社會主義。我們堅持社會主義，要建設對資本主義具有優越性的社會主義，首先必須擺脫貧窮”。參見《鄧小平文選》第3卷，人民出版社，1994年，第225頁。學術界有觀點認為，中國共產黨的執政正當性來源呈現出明顯的“績效正當性”（performance legitimacy）特征。所謂“績效正當性”，即“通過發展經濟，改善人民的生活水平，滿足人民的基本需求而獲得大多數公眾對政治體系的認同”。②何顯明：《績效正當性的困境及其超越》，《浙江社會科學》2004年第5期。簡單來說，績效正當性即將執政者的正當性來源鎖定在以執政績效提升為衡量指標的發展模式之特征。何顯明認為，績效正當性普遍被作為后發國家建構政治正當性的普遍性策略。②發展成為了各個社會主義國家的第一要務，這構成了績效正當性在社會主義政權下產生的現實基礎。

再次是治理程序壓力。程序的重要性在法學界屢被提及，針對程序意義的認識存在兩種觀點，即程序工具主義與程序本位主義，陳端洪：《法律程序價值觀》，《中外法學》1997年第6期。程序工具主義僅僅將程序視為一種工具，而程序本位主義則認為程序的意義恰恰內涵于程序的“過程”之中。在英美法系中，法律的正當程序（Due Process of Law）原則已經成為了憲法與法律權威的重要保障；在政治學中的程序，主要是指公民的“自主性”或“自決權”（self-determination），即可以自由地、不受外界（主要是公權力）干預地做出自己的決定。從這里可以看出，程序正當性天然地內涵了自由、民主與法治的基因，它反映出了民眾的基本政治訴求。中國國家治理的程序壓力主要體現在推進民主制度建設、國家有序向市場與社會放權以及社會主義法治建設方面。但是由于我國改革采取了“先經濟后政治”的改革策略，從而使政治體制改革落后于經濟體制改革，因此這一方面導致了程序正當性的發展相對滯后；與此同時，黨和國家對待政治體制改革慎重的態度決定了程序正當性的推進需建立在非程序化的基礎之上，從而使國家治理的程序壓力在一段時間內依然十分突出。endprint

四、政治教化、晉升激勵與法制實施：“三元互動治理”的治理手段

中國的國家治理在具體操作層面存在著三種形式的治理手段，我們將其概括為政治教化、晉升激勵與法制實施。由于意識形態的抽象性，使得意識形態的被認同需要建立在統治集團的政治教化的基礎之上。政治教化是政治社會化的一種重要方式，在中國的國家治理中，政治教化幾乎是無處不在的，例如政治理論的學習、英雄事跡的宣傳，甚至在文學藝術層面亦渲染著濃重的政治教化氣氛，例如：“共產黨辛勞為民族，共產黨他一心救中國，他指給了人民解放的道路，他領導中國走向光明，他堅持了抗戰八年多，他改善了人民生活，他建設了敵后根據地，他實行了民主好處多”（《沒有共產黨就沒有新中國》），用敘事的方式講述了共產黨在革命歷史中的中流砥柱作用，從而樹立了共產黨執政的這一基于歷史事實的正當性。通過統治集團的政治教化，特別是對克里斯瑪式的偉大領袖形象的塑造，可以使民眾在基于對領袖的崇拜之中“發自內心地”服從統治集團的統治，從而建構最為穩定且長久的克里斯瑪式正當性基礎；晉升激勵則體現在以GDP考核為導向的央地博弈行為機制中，統治集團和官僚集團在績效考核與政治激勵的雙重作用下，實現其行為的互動。這種晉升激勵在現實中多表現為晉升錦標賽的形式，周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經濟研究》2007年第7期；周飛舟：《錦標賽體制》，《社會學研究》2009年第3期。即地方官員“為晉升而競爭”。在這種激勵機制下，統治集團在基于維持政權穩定的基礎上向官僚系統施加提升績效的要求，而官僚系統則基于政治上的晉升激勵而完成這一績效目標，從而不難看出，這種晉升激勵實則是在割裂的兩個維度上實現了統治集團與官僚集團的利益最大化；法制實施是通過加強依法治國從而規范政府行使公權力的手段，它調整了官僚集團與民眾間的關系。由于國家并不直接與民眾相接觸，而是通過層層“委托-代理”而產生的官僚集團加以治理，因此民眾對合法性的需求與程序壓力便通過國家的法制實施加以展現出來，即通過國家主動推行的法制實施進程，使官僚集團與民眾間的緊張關系能夠得以平衡。

結語：“三元互動治理”分析框架基本結構與核心邏輯

在基于前述分析的基礎上，我們將國家、官僚集團與民眾三方治理主體，正當性、合理性與合法性三元治理價值，意識形態、績效與程序三重治理壓力以及政治教化、晉升激勵與法制實施三種治理手段進行邏輯上的整合，形成了如圖1所示的治理結構體系：

在“三元互動治理”的結構體系中，統治集團、官僚集團與民眾三大主體間構成了三組基本關系，即“統治集團-民眾”“統治集團-官僚集團”與“官僚集團-民眾”。需要說明的是，在這三組關系之中，正當性、合理性與合法性并非是孤立存在的，而是分別貫穿于各主體之間。但在國家治理的具體操作層面，作為調節某一關系的核心價值則是相對集中的：在“統治者-民眾”關系中，正當性價值起到了調整二者關系的核心作用，基于民眾對統治集團的意識形態壓力，統治集團一方面通過政治教化堅定民眾對意識形態的信仰；另一方面在具體的治理過程中借助官僚集團對民眾加以治理——在具體的治理鏈條中，作為第一對關系的“統治集團-官僚集團”關系涉及前者向后者的分權，基于政治教化所形成的意識形態壓力，統治集團將其轉化為可量化的績效壓力施加于官僚集團之上，因此合理性價值扮演了調整此二者之間行為關系的紐帶，統治集團在具體操作中以基于職務晉升的激勵措施促進官僚集團效率的最大化，從而實現統治者的目標；而在作為第二對關系的“官僚集團-民眾”這一關系中，民眾日益興起的程序壓力迫使官僚集團逐步轉向依法行政，因此合法性價值調整了官僚集團與民眾的關系。并且法制實施處于統治者的控制之下，故而官僚集團與民眾的關系在間接層面受控于統治集團。統治集團除了自發調節集權程度外，主導了國家治理的規則制定權與修改權，從而“彈性地”維持了國家治理的穩定，并最大限度地提升國家治理的效率。

在“三元互動治理”結構中，“統治風險”的因素源于三個向度，即民眾是否服從統治集團統治的風險、官僚集團是否執行統治集團意志的風險以及民眾對官僚集團治理的抗爭風險；而“有效治理”亦體現在三個向度之上，分別表現在意識形態的認同、治理績效的發揮以及治理的程序與法理等層面。相比于既有的分析框架，“三元互動治理”的意義在于：首先，對統治風險做了深層次的解構，使得國家治理的風險貫通于各參與主體之間，并具有不同的表現形式；其次，拓展了有效治理的層次，使得有效治理不僅僅體現在經濟層面的績效，而且包括了意識形態與程序的有效治理，而后者的“有效”可能恰恰是決定國家治理的更深層次的重要因素。這種分析視野的拓展亦是本文試圖提供的貢獻之一。

本文在基于整體性視角下對中國國家治理邏輯的考察過程中，嘗試用中觀層面的視角加以解讀，并就中國國家治理的核心主體、價值、壓力與手段進行了理論化的建構。如何辨析“三元互動結構”與其他傳統模式的治理結構間的關系，進一步尋找“三元互動結構”的核心要素與重要變量，并將這一治理結構用于對現實治理現象的解釋，無疑是有待研究的重要主題。

作者單位：浙江大學中國地方政府創新研究中心、深圳大學當代中國政治研究所

責任編輯：秦開鳳endprint