優化糧食安全保障的法律體系

李楠

【摘要】隨著城鎮化進程的加快，耕地非農化、農村勞動力流失、農民種糧積極性下降等因素對我國糧食安全的影響日益突出。通過法律手段保障糧食安全具有獨特的優勢，也是國際通行的保障糧食安全的方法。我國的糧食安全保障法律體系已初步建立但尚不完善，為完成新時期確保糧食安全的戰略任務，應制定和完善糧食安全立法，優化糧食安全保障的法律體系。

【關鍵詞】城鎮化 糧食安全 法律保障

【中圖分類號】DF8 【文獻標識碼】A

“國以民為本，民以食為天”，自古以來，糧食安全一直是一國的立國之本，民生之基。作為世界上人口最多的國家，至2015年，我國糧食產量實現了十二年連續增長，2016年我國的糧食總產量為61623.9萬噸，比2015年減少0.8%。總之，我國的糧食安全狀況仍不樂觀，糧食安全水平總體偏低。

城鎮化規模的不斷擴大使我國糧食產業被邊緣化，影響糧食安全

隨著科學技術的進步，我國農業科技得到長足發展，在最大程度上提高了我國糧食生產能力。然而糧食生產依賴于土地、人口和資金等資源，在我國工業化、城鎮化進程不斷加快的背景下，大量土地、人力和資金由農村集聚到城市，城鎮化規模的不斷推進使糧食產業被邊緣化，從而影響了糧食安全。

第一，耕地非農化，直接影響了糧食生產能力。糧食生產以土地作為基本的物質條件，土地尤其是優質耕地直接決定著一個國家或地區的糧食生產能力。隨著經濟的發展，我國城鎮化發展的速度和規模空前，人口的居住、基礎設施建設都需要占用大量土地。在快速城市化進程中，我國耕地流失呈加速態勢。雖然農村人口的遷移能空出大量宅基地進行復墾，但建筑占用的耕地，要實現再恢復則難度極大，產生實際效益的周期亦長。耕地的非農化不僅使得耕地的數量減少，而且使得耕地的質量發生變化，直接影響了糧食生產能力。

第二，農村勞動力流失，種糧主體面臨著數量和質量的雙重下降。糧食生產離不開耕地，同樣離不開農業勞動力。相較于農業發達國家，我國農業生產的機械化水平不高，傳統農業主要依賴于農村勞動力。現階段我國農業現代化水平有所改善，然而大量的農村勞動力仍是農業生產的重要保障。隨著城鎮化規模的不斷推進，大量高素質勞動力從農村向城市集中，成為城鎮化的重要建設者。同時，在我國大部分地區，與在農村從事農業生產相比，進城務工的收入較高，作為經濟理性人，農民在種糧收益低的情況下，紛紛從農業流向城鎮第二、第三產業等相對高收益的行業，造成農村青壯年勞動力大量流失。農村勞動力大量向外轉移，弱化了糧食生產的基礎，現有農村勞動力明顯出現“女性化”“老齡化”趨勢，種糧主體面臨著數量和質量的雙重下降，對糧食生產非常不利。

第三，農民種糧積極性下降。農民從糧食生產中得到的收入直接影響農民的種糧積極性。自2000年以來，我國農用生產資料價格的大幅上漲導致了農民種糧成本的提高。與高企的生產資料價格相比，糧食平均銷售價格的漲幅偏低，盡管糧食銷售價格在上漲，但上漲的幅度遠遠不及生產成本的上漲幅度。農民種糧的低收益影響了其從事糧食生產的積極性，許多農民寧愿進城務工也不愿在家從事農業生產，留守農村種糧的農民為降低生產成本，或進行粗放耕種，或縮小糧食作物種植面積和投入，或棄耕摞荒，導致糧食產量下降。

我國初步建立起了適應社會主義市場經濟要求的糧食安全法律保障體系

糧食安全具有重要的公共利益，是關系到國際民生的重大戰略問題，必須加以重視和保障。糧食安全可通過技術進步、加強管理、政策支持和立法規制等手段予以保障，其中，法律具有的穩定性、嚴謹性、強制性等特征使其保障具有獨特優勢。國外有許多發達國家紛紛采取法律手段保障糧食安全，如美國制定了《農業調整法》和《聯邦農業完善和改革法》（1996），日本相繼出臺《新糧食法》（1995）、《糧食、農業和農村基本法》（1999）、《食品安全基本法》（2007），促進市場化改革。

第一，目前我國初步建立糧食安全法律保障體系。從目前中國糧食安全立法來看，我國尚未有保障糧食安全、調整糧食問題的專門法律，對糧食安全問題進行規范的主要有《中華人民共和國農業法》《糧食收購條例》《糧食流通條例》《中央糧食儲備管理條例》等一系列法律法規。其中《中華人民共和國農業法》是我國農業領域的基本法，其在第五章首次提出了“糧食安全”的概念，確定了國家有保障糧食安全的責任，要求國家建立耕地保護制度，主產區和主銷區購銷合作制度，糧食安全預警制度和中央和地方分級儲備調節制度等。《糧食收購條例》《糧食流通條例》《中央糧食儲備管理條例》屬于國務院頒布的行政法規，其主要規定了糧食生產、流通、交易和儲備等環節的法律規則和違法責任。此外還有一些法律法規直接或間接涉及到糧食安全問題，如《種子法》《農業技術推廣法》《食品安全法》等，以上法律法規共同構成了我國的糧食安全法律保障體系。

第二，我國糧食安全法律保障距離我國實現依法治國，完成新時期確保糧食安全的戰略性任務尚有巨大差距。首先，立法層次低，法律體系不健全。目前，我國屬于嚴格意義上對糧食安全進行調整的法律只有《農業法》第五章的規定，但其規定比較原則化，內容簡單，難以直接適用。《糧食收購條例》《糧食流通條例》《中央糧食儲備管理條例》雖然在實踐中發揮了較大作用，但它們僅僅是國務院頒布的行政法規，而且更多的糧食安全問題是靠部門規章、地方性法規來規定，其立法層次低，與糧食安全問題的戰略地位明顯不符。與糧食地位相當的金融、能源產品已都有相應的基本法律。糧食安全是一國經濟安全的基礎，卻缺乏一部統領全局的基本法，這不能不說是一種缺感。

其次，相關法律法規實踐操作性不強。現行有關糧食安全保障的法律規定過于籠統，基本上是實體法律規定，缺少運行程序上的具體規定。一些法律法規在執法主體、職能任務、管理體制、保障措施、違法處罰等方面存在諸多問題。比如《農業法》中規定了要建立糧食安全預警機制，但對于預警機制的運作模式、預警組織機構、相關主體的法律責任等實施方案、實施程序都沒有規定，亦沒有具體的配套法規，這使得預警機制的規定流于形式，立法的目的落空。同時，由于糧食安全法律法規比較零散，這導致糧食安全法律規定之間出現不協調甚至沖突的情況，造成執法標準不一、責任不一的結果。

最后，法律內容不健全。雖然我國已經初步建立了涵蓋糧食生產、流通、消費等各環節的糧食安全法律保障體系，但還有許多方面存在法律空白，如糧食質量安全認證制度、糧食質量安全檢測體系、糧食貿易法律規則等都只有原則上的法律規定而沒有具體的實施細則。

制定和完善糧食安全立法，優化糧食安全保障的法律框架

糧食安全對國家的發展極為重要，在目前我國糧食安全法律體系尚有缺陷的情況下，應當制定和完善糧食安全立法，優化糧食安全保障的法律框架。

第一，盡快出臺《糧食法》。2014年國務院法制辦公室將修改后的《糧食法（送審稿）》及其說明全文公布，征求社會意見，這意味著我國糧食安全立法又向前邁進了一步。《糧食法（送審稿）》彌補了《農業法》對糧食安全籠統規定的不足，注重增強國家對糧食的宏觀調控，對糧食綜合生產能力建設、糧食生產積極性保護、糧食流通與經營、糧食質量安全、糧食調控與儲備管理等糧食生產、流通、交易和儲備等各個環節都進行了立法規定，同時規定了國家農業行政管理部門、糧食行政管理部門、工商行政管理等監管主體各自的職責范圍。與《農業法》的“糧食安全”的原則性規定相比，《糧食法（送審稿）》的內容得到極大完善，其一旦生效，糧食安全的保障即能有法可依，并且職責到人。但該項目還屬于“需要抓緊研究、待條件成熟時提出的立法項目”或是“預備項目”，需要更加深入的研究和論證。

《糧食法（送審稿）》經過修改，對各方面都進行了完善。但筆者認為其還存在著一些問題和遺漏。首先，作為糧食安全保障法律體系的基本法，制定《糧食法》的基本目的是通過法律手段實現我國糧食安全戰略，《糧食法（送審稿）》雖然多次提到“糧食安全”一詞，但卻沒有明確界定“糧食安全”這一概念的內涵和外延，同時也沒有明確給出糧食安全的標準，這就導致難以根據其內涵來綜合評估糧食安全，判斷《糧食法》實現的社會效果。目前，聯合國糧食和農業組織（FAO）關于糧食安全的定義為各國所廣泛接受，其認為“只有當所有的人在任何時候都能在物資上和經濟上獲得足夠、有營養和安全的食物，來滿足其積極和健康審核的膳食需要及食物喜好時，才實現了糧食安全”。可以看出，聯合國糧食和農業組織（FAO）的糧食安全概念不僅有數量上的要求，還有足夠安全、富有營養、保證健康等質量和品種的要求。雖然聯合國糧食和農業組織（FAO）對糧食安全的定義得到許多國家的認同，但其概念更多是基于改善世界上貧窮落后國家的饑餓情況而提出的一個糧食供應的目標，與我國現階段糧食安全工作的實際情況差異較大。糧食安全是個系統工程，不僅涉及到糧食的供應，還包括需求的平衡，也涉及到糧食的生產、流通、儲備、消費等各個環節。“糧食產量不足是不安全，過剩也是不安全；儲備不足是不安全，過度儲備也是不安全”。因此筆者認為，糧食安全應是國家能防范和控制各個環節的糧食風險，保證國家糧食供求平衡。具體從宏觀上來說，國家的糧食獲取能力充足；從微觀上來說，個人能獲得數量充足、營養安全的糧食，過上有活力和健康的生活。

其次，《糧食法（送審稿）》未對轉基因糧食問題進行規定。目前社會各界關于轉基因糧食及食品安全性的爭論愈演愈烈，筆者認為，在轉基因糧食的安全性尚無定論之前，《糧食法》應專門對轉基因技術在糧食品種上的應用進行立法規定，加強對轉基因糧食的市場監管，對轉基因糧食的科研、試驗、進出口等各個環節應實行各個具體的安全控制措施，對違反監管的組織和個人追究嚴格的法律責任，同時應該建立預警機制，提前預防轉基因糧食的潛在風險。

第二，完善與糧食安全有關的相關法律。鄧小平同志曾經說過“農業的發展一靠政策，二靠科學”。我國糧食產量能取得“十一連增”好成績的一個重要原因就在于農業科技的飛速進步。為了進一步推進我國農業科研水平，加快農業科研成果的轉化和應用，需要對現行的《農業技術推廣法》進行修訂，加強農業科研和科技推廣的交流，加大財力投入，并加強對農技人員的培訓，提高農技人員的知識水平。同時，對《農業法》的相關實體規定具體化，比如完善、細化關于農業投資和農業保險的條款，增加關于農業投資和保險的主體、政府對農業投資和保險的投^及政府監管、法律責任等問題的規定等。

第三，對現行有沖突的糧食安全法規進行梳理和協調。由于現行的糧食安全立法分散，立法主體、立法背景的差異導致各法律規范之間相互沖突、相互矛盾的情況時有發生，因此需要依據糧食安全基本法對現行法律法規進行梳理和協調，以達到法制統一的要求。具體來說就是一方面我國應盡快出臺《糧食法》，確立糧食安全保障體系的基本法；另一方面要進行法律清理，對現有法律法規進行梳理，對有沖突的規定進行修訂和整合，以期建立一個有糧食安全基本法統領、協調有序的糧食安全法律保障體系。

【注：本文系2014年度教育部人文社會科學研究青年基金項目“中國糧食安全法律制度研究”（項目編號：14YJC820070）的階段性成果】

【參考文獻】

①曾曉昀：《論中國<糧食安全法>的制定》，《河南社會科學》，2011年第6期。

②穆中杰：《關于出臺糧食法若干問題的研究》，《中國糧食經濟》，2014年第10期。

③《鄧小平文選》（第3卷），北京：人民出版社，1993年。

責編/孫娜