征信機構(gòu)共享獲取公共信用信息：問題與對策

吳云峰

摘 要：國務(wù)院印發(fā)《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》以來，國家信用信息共享交換平臺和全國大部分省級信用信息共享平臺（以下簡稱省級平臺）已經(jīng)基本建成，部分省已完成了地市級平臺（以下簡稱市級平臺）建設(shè)，信用信息歸集、共享和使用也已取得初步成效。由于這一平臺建設(shè)牽涉環(huán)節(jié)多，信息量豐富，數(shù)據(jù)量龐大，各地在創(chuàng)建該平臺時與征信機構(gòu)的合作關(guān)系還存在諸多問題。本課題以山西省為例，以山西省發(fā)改委建立的信用信息共享平臺為切入點，調(diào)查了解當前全省公共信用信息平臺基本情況，分析當前影響和制約公共信用信息平臺發(fā)展的主要因素；研究了美國等國外成功的公共信用信息平臺運營模式，總結(jié)了對我國公共信用信息平臺發(fā)展具有一定借鑒意義的經(jīng)驗做法；結(jié)合當前山西經(jīng)濟發(fā)展實際，提出進一步推進公共信用信息平臺與征信機構(gòu)合作的政策建議。以期為決策部門提供參考和支持。

關(guān)鍵詞：政府平臺 征信機構(gòu) 合作關(guān)系 研究 公共信用信息 共享

中圖分類號：F832 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2017）11-107-03

習近平總書記在主持中央政治局第37次集體學習時指出，指出，對突出的誠信缺失問題，要“抓緊建立覆蓋全社會的征信系統(tǒng)”。征信機構(gòu)如何共享獲取公共信用信息是面臨的急需解決的問題。

一、政府平臺總體狀況

1.信息開放共享的理念初步萌芽。近年來，特別是十八屆三中全會提出“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”以來，各級政府從理清政府與市場的關(guān)系、建立服務(wù)型政府和現(xiàn)代政府的高度，大力推動政務(wù)信息公開工作。以此為契機，政務(wù)信用信息開放共享的理念逐步深入到政府部門及其工作人員、普通社會公眾的意識中。

2.信用信息系統(tǒng)平臺建設(shè)初具規(guī)模。政務(wù)信用信息系統(tǒng)平臺主要包括內(nèi)部信息共享平臺和信用網(wǎng)站兩個模塊，主要功能是歸集共享地方區(qū)域內(nèi)的政務(wù)信用信息，為社會公眾、政府內(nèi)部、信用服務(wù)機構(gòu)提供信息公開、查詢和開放共享等服務(wù)。目前全國信用信息共享平臺已與37個部委和32個省級平臺實現(xiàn)聯(lián)接，累計歸集3.09億條信用信息，并提供數(shù)據(jù)預瀏覽、信用信息查詢、訂閱及批量下載等服務(wù)；“信用中國”網(wǎng)站訪問量突破1800萬次。地方方面，全國31個省區(qū)市及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團均以開通信用網(wǎng)站，并提供信息查詢服務(wù)；廣東、浙江、江蘇、上海、遼寧等近20個省均已建成信息共享平臺，具備信息歸集共享的功能；此外，不少地市也建成了公共信用信息平臺。近年來，各級政務(wù)信用信息系統(tǒng)平臺建設(shè)取得積極進展，為全面開放共享政務(wù)信用信息提供了堅實的系統(tǒng)平臺基礎(chǔ)。

3.規(guī)范信息開放共享的法規(guī)制度體系初步建立。《政府信息公開條例》、《企業(yè)信息公示暫行條例》是信息公開開放的主要法規(guī)依據(jù)，國家、企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)已建立；地方層面，深圳和上海作為我國信用體系建設(shè)試點地區(qū)，早在2002、2003年就以政府規(guī)章形式出臺了企業(yè)和個人信用征信管理辦法；廣東、陜西分別于2007年、2012年頒布了《廣東省企業(yè)信用信息公開條例》、《陜西省公共信用信息條例》；截至2015年底，共有上海、天津等15個省（區(qū)、市）出臺了政府規(guī)章或政府規(guī)范性文件，對信用信息開放共享行為進行規(guī)范。我國目前已初步建立了規(guī)范政務(wù)信用信息開放共享的法規(guī)制度體系。

4.公共信息對于征信業(yè)的應用價值日益顯現(xiàn)。一是全面性，公共信息能夠較為全面地體現(xiàn)信息主體經(jīng)濟能力，間接反映信息主體的信用狀況。二是時間長。公共信息由于積累時間長，對于基于經(jīng)濟周期的信用風險評估等征信產(chǎn)品的開發(fā)很有價值。三是真實性。由于按照法定要求形成的結(jié)果，真實性得到保證。

二、征信機構(gòu)的內(nèi)涵

1.征信的定義：《征信業(yè)管理條例》中，對征信做了明確界定。征信是指對企業(yè)、事業(yè)單位等組織的信用信息和個人的信用信息進行采集、整理、保存、加工，并向信息使用者提供的活動?！墩餍艡C構(gòu)管理辦法》（中國人民銀行令（2013）第1號）中指出：征信機構(gòu)是指依法設(shè)立、主要經(jīng)營征信業(yè)務(wù)的機構(gòu)。作為征信活動的組織載體，征信機構(gòu)是征信市場參與的主體，是信息不對稱情況下擴大市場交易規(guī)模的必要前提。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，沒有征信機構(gòu)扮演的社會功能，社會信用很難發(fā)揮充分作用。

2.我國征信機構(gòu)現(xiàn)狀。目前，我國已初步形成以中國人民銀行牽頭的金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫（我國的公共征信機構(gòu)）和各類市場化征信機構(gòu)并存的市場發(fā)展格局。中國人民銀行征信中心，作為直屬事業(yè)單位專門負責企業(yè)和個人征信系統(tǒng)的建設(shè)、運行和維護。目前，金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫累計收錄了企業(yè)和其他組織的信息2200萬戶，將近9億的自然人，小貸公司、擔保公司正在分批陸續(xù)的接入征信系統(tǒng)。以銀行信貸信息為核心，還包括社保、公積金等公共信息。據(jù)統(tǒng)計，該基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫對我國信貸市場的覆蓋率達到了98%。社會征信機構(gòu)在我國尚處起步階段，據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2016年7月末，在人民銀行完成備案的企業(yè)征信機構(gòu)有143家，其中，具有政府背景的信用信息服務(wù)機構(gòu)20家左右，社會征信機構(gòu)50家左右，納入人民銀行統(tǒng)計范圍的信用評級機構(gòu)70多家。根據(jù)2013年頒布的《征信業(yè)管理條例》，個人征信機構(gòu)設(shè)立實行審核制，企業(yè)征信機構(gòu)設(shè)立實行備案制。2015年1月，人民銀行批準芝麻信用等8家機構(gòu)首批開展個人征信業(yè)務(wù)準備工作，目前機構(gòu)牌照尚未獲批，還沒有真正意義上的個人征信機構(gòu)。

三、公共平臺與征信機構(gòu)合作方面

1.法律依據(jù)：《政府信息公開條例》、《國務(wù)院關(guān)于促進信息消費擴大內(nèi)需的若干意見》要求“制定公共信息資源開放共享管理辦法”，“加快啟動政務(wù)信息共享國家示范省市建設(shè)”；《征信業(yè)管理條例》提到“征信機構(gòu)可以通過信息主體、企業(yè)交易對手，行業(yè)協(xié)會提供信息，政府有關(guān)部門依法已公開的信息，人民法院依法公布的判決、裁定等渠道采集企業(yè)信息”?！渡鐣庞皿w系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》中也提出“依法推進政務(wù)信用信息系統(tǒng)與征信系統(tǒng)間的信息交換與共享。發(fā)揮市場激勵機制的作用，鼓勵社會征信機構(gòu)加強對已公開政務(wù)信用信息和非政務(wù)信用信息的整合，建立面向不同對象的征信服務(wù)產(chǎn)品體系，滿足社會多層次、多樣化次和專業(yè)化的征信需求”。個人信用信息采集方面：《關(guān)于加強個人誠信體系建設(shè)的指導意見》中明確要求各級政府“依托全國信用信息平臺，逐步建立跨區(qū)域、跨部門、跨行業(yè)個人公共信用信息的互聯(lián)、互通、互查機制。”在對信用信息的規(guī)范使用方面，《意見》要求“各級人民政府要依法依規(guī)及時向社會提供個人公共信用信息授權(quán)查詢服務(wù)”。在信息安全方面要求有關(guān)方面在未經(jīng)法律授權(quán)時不得采集個人公共信用信息，同時對金融機構(gòu)、征信機構(gòu)、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等實施重點監(jiān)控，規(guī)范其個人信息采集、提供和使用行為，保護信息主體的各項信息權(quán)利?！兑庖姟犯叨戎匾曅庞梅?wù)中介機構(gòu)的作用，除支持征信機構(gòu)自行采集個人嚴重失信行為信息外，還要求有條件的地區(qū)和行業(yè)，將其掌握的個人公共信息與金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫中的信用信息，提供給個人征信機構(gòu)，這為征信機構(gòu)采集到全面、完整的個人信用信息提供了制度保證。endprint

2.國內(nèi)公共信息與征信機構(gòu)合作方面的實踐審視。

第一種：國家主導模式。

（1）上海市政府委托上海資信有限公司在全國率先建立了上海個人、企業(yè)聯(lián)合征信系統(tǒng)。目前，上海個人聯(lián)合征信系統(tǒng)采集了銀行信貸、公共事業(yè)繳費等特殊行業(yè)從業(yè)者的職業(yè)信用信息共9大類267項。企業(yè)聯(lián)合征信數(shù)據(jù)庫采集了上海市工商局、技術(shù)監(jiān)督局等政府部門和金融機構(gòu)、社會團體掌握的各類企業(yè)信用信息，入庫單位達60多萬家。

（2）北京市政府委托北京市工商局建立了企業(yè)信用信息系統(tǒng)，以市政府行政部門和海關(guān)、金融機構(gòu)等部門提供的企業(yè)信用信息為內(nèi)容，通過計算機網(wǎng)絡(luò)軌跡和公布企業(yè)信用信息，實現(xiàn)行政部門網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)和信息共享，在為政府行政部門提供行政監(jiān)管和工作協(xié)作服務(wù)的同時，也為社會提供廣泛的企業(yè)信用信息查詢服務(wù)。

（3）浙江省是全國唯一一個開展企業(yè)基礎(chǔ)信息交換的試點工作地區(qū)，2002年先后建成開通了企業(yè)信用發(fā)布查詢系統(tǒng)、個人聯(lián)合征信系統(tǒng)，然后按照重點人群分布，依次、逐步征集相關(guān)政府主管部門等掌握的個人信用記錄，形成個人社會信用數(shù)據(jù)庫。

（4）山西省平臺發(fā)展的基本概況。以“12211”工程為重點建設(shè)內(nèi)容，包括一套云基礎(chǔ)資源環(huán)境（網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)）、兩類信用信息數(shù)據(jù)庫（法人及自然人）、兩個信息化系統(tǒng)（數(shù)據(jù)征集及數(shù)據(jù)應用系統(tǒng)）、一個門戶網(wǎng)站（“信用山西”）和一套支撐體系（標準規(guī)范、安全保障及運維管理）。建設(shè)了信用數(shù)據(jù)征集系統(tǒng)，開展了全省部門和地方信用信息歸集工作，并完成了15個省級政府部門自動化采集建設(shè)；建成涵蓋全省300多萬法人主體的“法人信用信息數(shù)據(jù)庫”，開發(fā)了以法人信用數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的應用系統(tǒng)；“信用山西”網(wǎng)站和部署在政務(wù)外網(wǎng)的平臺政務(wù)門戶開通運行，基本具備為公眾、企業(yè)、政府機關(guān)等提供多層次的信用查詢公示、失信投訴、異議服務(wù)、聯(lián)合獎懲、交換共享、信用信息報告、信用分析等服務(wù)功能，實現(xiàn)了與國家信用信息共享平臺以及“信用中國”網(wǎng)站的全面對接。截至2017年4月末，共有4家評級機構(gòu)、45家企業(yè)征信機構(gòu)在山西開展業(yè)務(wù)。

第二種：市場自主模式。安融惠眾以市場化的會員制同業(yè)征信模式為基礎(chǔ)，建立小額信貸行業(yè)信用信息共享服務(wù)平臺（簡稱MSP），會員機構(gòu)通過查詢可及時掌握借款人在同業(yè)間的信貸信息以及信用狀況變化情況，提升會員機構(gòu)客戶信用風險管理能力。

3.國外征信機構(gòu)與公共信息平臺合作立法實踐及經(jīng)驗。

（1）美國征信機構(gòu)公共信息利用情況：美國從1966年頒布了《信息自由法》，“政府信息公開”“信息自由”“陽光政府”的理念對政府信息公開制度的發(fā)展影響較為深遠，成為各國效仿的典范。由于公共信息潛在經(jīng)濟價值較高，美國堅持數(shù)據(jù)開放政策，于2009年啟運政府數(shù)據(jù)網(wǎng)，要求政府機構(gòu)將其數(shù)據(jù)上傳，供公眾查閱和使用。征信機構(gòu)對于公共信息的使用，是在公共信息公開的前提下公共信息應用的一個具體方面。

（2）歐盟征信機構(gòu)公共信息利用情況經(jīng)驗：歐盟在2003年生效的《公共部門信息再利用指令》，促進了公眾從多種途徑獲取公共信息，帶動了各成員國對公共信息的公開和使用。英國為方便公眾免費利用公共信息，2010年建立data.gov.uk網(wǎng)站。政府部門的數(shù)據(jù)通過該網(wǎng)站為公眾提供免費的信息服務(wù)。

（3）日本征信機構(gòu)公共信息利用情況經(jīng)驗。日本政府在征信市場監(jiān)管和消費者權(quán)益保護上，重點突出法律的約束作用。如在1999年建立了政府信息公開制度，并于2001年頒布了明確信息公開的《政府信息公開法》，為征信機構(gòu)創(chuàng)造了完善的市場環(huán)境。

（4）國外大數(shù)據(jù)征信利用公共信息的最新發(fā)展情況。大數(shù)據(jù)技術(shù)已經(jīng)在歐美等發(fā)達國家征信市場中得到廣泛的應用，其中，傳統(tǒng)的征信機構(gòu)對于大數(shù)據(jù)征信的態(tài)度比較謹慎，主要以研發(fā)為主，逐步推進；而新興的征信公司則比較激進，基本上直接利用大數(shù)據(jù)技術(shù)替代傳統(tǒng)征信技術(shù)進行信用風險評估。其中的數(shù)據(jù)來源中就包含了公共記錄或者公開信息。

四、國內(nèi)公共平臺與征信機構(gòu)合作中存在的問題

1.公共信用信息平臺標準和分類不統(tǒng)一，不利于今后全國范圍內(nèi)征信機構(gòu)對公共信用信息的整合和共享。如對山西信用信息共享平臺調(diào)查表明；主要用于指導和規(guī)范全省信用信息共享平臺建設(shè)及各級平臺之間、平臺與行業(yè)系統(tǒng)之間開展信用信息共享交換工作的《山西省信用信息共享平臺規(guī)范》，和用于對各類企業(yè)信用評價活動的《山西省企業(yè)信用綜合評價指南》，兩項地方標準尚未正式出臺。對征信機構(gòu)實現(xiàn)全省范圍內(nèi)公共信用信息的大數(shù)據(jù)整合和共享帶來了難度。

2.金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫共享平臺范圍仍需擴大。目前，人民銀行通過洽談、協(xié)議的方式逐家采集了環(huán)保信息、法院信息等，并與公安部人口身份信息和國家質(zhì)檢總局的組織機構(gòu)代碼系統(tǒng)實現(xiàn)了聯(lián)網(wǎng)核查。但是，還有一些重要的公共信息，如工商注冊登記信息、稅務(wù)信息等尚沒有接入金融信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。企業(yè)和個人信用報告中除了信貸信息外，按國際慣例，信用報告中一般也會展示來自法院和政府部門的公共信息，如法院的判決信息、破產(chǎn)信息、欠稅信息等。但在我國企業(yè)和個人信用報告中基本沒有或者很少涉及，屬于“短板”，急需補充完善。

3.公共平臺的信息公開程度還不夠。目前我國的信用信息絕大部分由工商、稅務(wù)、公安等政府部門掌握。但是這些信息大部分并不對征信機構(gòu)和社會開放，政府各部門的信息也沒有實現(xiàn)共享。

4.信息價值統(tǒng)一定價標準尚未建立。信息的價值如何衡量是影響政府部門有序、規(guī)范地向征信機構(gòu)開放政務(wù)信用信息的重點難點問題。目前政務(wù)信用信息價值的統(tǒng)一定價標準尚未建立，影響了政府部門進一步向信用服務(wù)機構(gòu)開放共享政務(wù)信用信息。

5.公共信用信息監(jiān)督管理部門不明確，各地監(jiān)督管理工作尚處空白。《征信業(yè)管理條例》第二條中雖明確規(guī)定公共信用信息不適用該條例，但在第四條中又規(guī)定國務(wù)院征信業(yè)監(jiān)督管理部門及其派出機構(gòu)依法對征信業(yè)進行監(jiān)督管理。第四條中又說明“縣級以上地方人民政府和國務(wù)院有關(guān)部門依法推進本地區(qū)、本行業(yè)的社會信用體系建設(shè)，培育征信市場，推動征信業(yè)發(fā)展”。endprint

6.各地公共信用信息平臺建設(shè)中對異議處理重視不足。主要表現(xiàn)在：各地《公共信用信息管理辦法》異議定義不統(tǒng)一、受理主體和操作流程不統(tǒng)一，導致異議處理操作流程混亂，給信用信息主體處理異議帶來了難度。

五、政策建議

1.盡快制定征信業(yè)標準，為信息采集提供技術(shù)保障。一是中國人民銀行應聯(lián)合國家標準管理部門，盡快制定征信數(shù)據(jù)采集及存儲標準、征信數(shù)據(jù)接口交換標準、信用報告格式規(guī)范、征信服務(wù)標準等一系列急需實施的標準，在技術(shù)上為各類信息提供者通過征信機構(gòu)實現(xiàn)信息共享打下堅實基礎(chǔ)。二是鼓勵征信機構(gòu)與金融機構(gòu)、租賃公司、保理公司、保險公司、零售企業(yè)及其他與信用有關(guān)的公司自愿簽訂協(xié)議，根據(jù)協(xié)議約定向征信公司提供信用信息。

2.繼續(xù)提高金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)覆蓋面，擴大信息的廣度和深度。努力推動各類授信機構(gòu)和授信信息接入金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，推動金融信用信息的全面（下轉(zhuǎn)第110頁）（上接第108頁）共享。加大與工商、稅務(wù)等部門合作力度，在履行與有關(guān)部委合作協(xié)議的同時，同步對其公示在門戶網(wǎng)站的信息進行采集，以保證即不會給相關(guān)政府部門帶來額外的工作負擔，信息采集工作的持續(xù)性也會得到基本保障。

3.進一步推進公共信用信息共享與公開。一是促進信用信息基礎(chǔ)建設(shè)的市場化。二是引導社會對公共信息進行有效傳播和充分利用。三是按照《政府信息的公開內(nèi)容》的要求，從國家層面出發(fā)，制定公共信息公開目錄，細化公共信息的公開內(nèi)容，減少人為調(diào)控空間，提升信息管理水平，促進信息的公開。

4.明確公共信用信息體系監(jiān)管主體，實現(xiàn)監(jiān)管運行相分離?！墩餍艠I(yè)管理條例》在第四條規(guī)定中國人民銀行（以下稱國務(wù)院征信業(yè)監(jiān)督管理部門）及其派出機構(gòu)依法對征信業(yè)進行監(jiān)督管理；建議各地政府把公共信用信息體系監(jiān)督管理和運行管理相分離，地方政府負責公共信用信息體系的建設(shè)和運行工作，對該體系的監(jiān)督管理工作則可由人民銀行代為行使。

5.盡快確立政務(wù)信用信息的統(tǒng)一定價方法。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，盡快建立政務(wù)信用信息的統(tǒng)一定價方法，理清政府和市場在政務(wù)信用信息開放共享行為中的邊界定位，為信息開放掃清體制機制障礙，保證既能支持信用服務(wù)市場，又能補償政府部門記錄產(chǎn)生政務(wù)信用信息的成本。

6.央行征信中心的非營利性“國家金融基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫”定位，應向各市場化征信機構(gòu)開放數(shù)據(jù)接入服務(wù)，可按照公共服務(wù)使用者付費原則，由央行和價格管理部門確定數(shù)據(jù)接入服務(wù)的收費。建議盡快以發(fā)放征信牌照來推動征信業(yè)務(wù)的全面啟動，避免劣幣驅(qū)逐良幣，將政府管理與監(jiān)督合理對接市場機制。鑒于八家征信機構(gòu)都不具備條件下，可考慮效仿第三方支付“共建、共有、共享”的原則，借鑒“網(wǎng)聯(lián)”模式，組建征信機構(gòu)，解決治理結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)和風險模型等方面存在的問題。

7.簡化異議處理流程，方便信息主體進行異議申訴。在異議操作流程上，在接到異議申請后，公共信用信息中心應先自查，如果是自己造成的錯誤立即糾正，如果不是則通知信息提供者核查，最后結(jié)果均由公共信用信息中心通知申請人。異議處理方面，應盡量簡化異議處理流程和保護信息主體的合法權(quán)益。

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（作者單位：中國人民銀行太原中心支行 山西太原 030001）

（責編：若佳）endprint