機關事業單位實施養老保險并軌存在的問題與對策

蔡鋒奎+陳曉潔

摘 要：機關事業養老保險改革制度已在全國落實執行，我們應積極和深入探索機關事業養老保險改革制度，使改革制度在執行過程中不斷完善。文章首先分析機關事業養老保險制度實施的主要內容和特點，探索了存在的各方面問題，最后提出了完善機關事業單位養老保險制度改革的六方面對策和建議。

關鍵詞：機關事業單位 養老保險 問題 對策

中圖分類號：F840.67

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2017）11-064-02

2015年1月14日，中華人民共和國國務院以國發〔2015〕2號發布《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》。廣東省人民政府也印發《關于貫徹<國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定>的通知》（粵府〔2015〕129號）貫徹執行，這標志著廣東省機關事業單位養老保險制度改革政策正式“落地”。從2014年10月始，按照公務員法管理的單位、參照公務員法管理的機關（單位）、行政類、公益一類、二類事業單位編制內人員納入改革范圍，參加機關事業單位養老保險。

一、機關事業單位養老保險制度改革的主要內容和特點

改革的一個中心：保持改革后養老保險待遇水平不降低。“老人”按國家和省規定的原待遇項目（標準）納入基金發放。其余部分繼續按原渠道發放。“中人”設立過渡期平穩過渡，待遇水平總體上略有提高。“新人”多繳多得，同步建立職業年金，保障其待遇水平。

改革的兩個原則：原則一，政策統一原則。國家有規定的，嚴格執行；國家授權省確定的，由省統一制定。原則二，問題導向原則。著眼解決我省實際問題。

改革的三個創新：一是視同繳費指數分設職務指數和職級指數。二是設立地區系數，適應退休補貼地區差異。三是設立平衡視同繳費指數，進行待遇托低。

改革的四個統一：一是基本制度與企業職工基本養老保險制度統一。二是機關事業單位養老保險政策全省統一。三是養老金計發基數和納入基金支付的項目全省統一。四是經辦規程和信息系統全省統一。

改革的五個保障：一是“老人”原待遇水平不降低。二是“中人”待遇平穩過渡。三是“新人”待遇合理銜接。四是試點地區參保人員養老保險權益。五是機關事業單位與企業之間流動養老保險關系可接續。

二、機關事業單位養老保險制度改革存在的問題

1.職業年金繳存的保值增值。機關事業單位在參加基本養老保險的基礎上，同時為其工作人員建立職業年金。單位和個人一起負責繳費，繳費工資基數和基本養老保險一樣。單位繳費比例占8%，個人繳費比例占4%，均計入個人賬戶。對非財政全額供款的單位，實行實賬積累；對財政全額供款的單位，單位繳費記賬，退休前由同級財政撥付資金記實。有條件的地區可逐步實行實賬積累。實賬積累部分實行市場化投資運營，按實際收益計息；記賬部分每年按國家統一公布的記賬利率計息。退休后領取方式按月領取，方式二選一，選擇后不再更改：一次性購買商業養老保險產品，按契約領取待遇；按退休時個人賬戶養老金的計發月數計發，發完為止。

根據《職業年金管理辦法》，職業年金基金將實行市場化投資運營，實現保值增值。對財政全額供款的單位，單位繳費根據單位提供的信息采取記賬方式，每年按國家統一公布的記賬利率計算利息，工作人員退休前，本人職業年金累計儲存額由同級財政撥付資金記賬；對非財政全額供款的單位，單位繳費實行實賬積累。實賬積累形成的職業年金，實行市場化投資運營，按實際收益計息。

由此可知，這兩種單位的職業年金增值保值的制度不同，分別是全額供款是記賬利率和非財政全額供款是實際收益。對于非財政全額供款的市場投資的部分，國家證監會將配合和支持資質較好的證券公司和基金管理公司管理職業年金。

而對于如何核定全額供款的記賬部分的收益，國家目前還沒有明確。但比例可能為同期銀行存款利率。

2.視同繳費年限的認定。本次機關事業養老保險并軌改革，對符合參保范圍且改革時在職的機關事業單位編制內工作人員（含按合同制管理的原固定工，不含其他合同制工人），其改革前符合國家和省合并計算連續工齡規定的在機關事業單位工作的年限視同為繳費年限。國家在企業養老保險制度實施時，設置的“視同繳費年限”制度的是履行政府承擔的對勞動者的社會義務，補齊歷史責任的養老保險欠繳。因此，以機關事業單位編外人員特別是學校編外教師等因素不認定勞動者改革前視同繳費年限，確實存在不公平性。且帶有這種不公平的政策主要存在于各地方人事部門的各種內部規章，執行這種內部規章實際上是不能充分保障勞動者養老保險權益。

3.改革中的“中人”的視同繳費指數計算。改革后，計發退休人員基礎養老金和“中人”過渡性養老金的基礎均以人員退休時間點的職級水平為依據。過渡性養老金由退休時全省上年度在崗職工月平均工資×本人視同繳費指數×視同繳費年限×過渡系數（1.2%）。而確定視同繳費指數的步驟是：第一步：根據本人退休時的職務和級別工資檔次，查表得到對應的職務指數和職級指數；第二步：個人視同繳費基準指數=（職務指數+職級指數）×地區系數；第三步：比較個人視同繳費基準指數與平衡視同繳費指數，取高者為個人的視同繳費指數。可以看出，退休時直接影響“中人”過渡性養老金多少是退休時點的個人職級，與平時職級變動過程沒關系，不能客觀準確和公正體現“中人”職級變動過程。

4.機關事業單位養老保險的統籌層次。機關事業單位基本養老保險基金從縣級統籌起步，條件成熟時再逐步提高統籌層次。各級人民政府承擔征收、管理和支付的責任。部分地區基金缺口，可由當地統籌一般公共預算轉移支付資金解決。

5.機關事業單位養老保險基金與企業養老保險基金的轉移。在機關事業單位與企業之間流動，轉移養老保險關系，按12%的總和轉移至工作人員個人賬戶。

三、進一步理順機關事業單位養老保險制度改革的對策建議endprint

1.優化職業年金投資運營體制和機制。職業年金的繳納是用人單位和個人共同承擔的，退休時按月領取或購買一次商業保險領取待遇的。且工作人員退休后，職業年金本金是固定的，在退休養老保險待遇中不隨年度養老金調整，因此，把職業年金進行投資運營優化非常重要。若采取存銀行買國債的話則可能抵不過CPI，因此，國家層面應通過出臺制度，確保職業年金投資運營保值和增值，使職業年金在投資運營方面比養老保險基金渠道更寬些，收益更多些，帶動整個養老基金的保值增值。最后，職業年金記賬部分的收益應該參照投資運營部分的實際收益率進行記賬，實實在在維護職業年金保值增值。此外，對于全額撥款的機關事業單位，建議各級財政落實資金，實時撥款，按實賬運營方式做實職業年金，實現職業年金保值增值。

2.完善視同繳費年限認定制度。建議消除歷史上的歧視，采取更明確有力的立法，從本次機關事業單位養老保險改革開始，對勞動者的歷史工作經歷貢獻予以平等確認，保障勞動者平等享受養老保險權益。對于機關事業養老保險改革前，編制外人員在事業單位學校工作，改革后被公益一類、二類的事業單位吸收為編制內人員的，可借鑒國家教委〔87〕教計字160號文件關于民辦教師計算參加工作時間：“民辦教師轉為公辦教師后，其參加工作時間，從本人計算連續工齡的起始時間算起。”對于這部分勞動者，認定其改革前以編制外身份在機關事業單位工作的年限為視同繳費年限。

3.客觀準確和公正核算“中人”在過渡期視同繳費指數值。建議按月分段計算“中人”改革前各職級指數，有利于從績效的角度反饋“中人”在改革前工作業績水平。特別是實行崗位聘任制的公益二類事業單位，職務的聘任原則是能者上、庸者下的職級聘任激勵機制，人員退休時點上的職級可能不是其在職時職級最高的，因此，采用分段計算“中人”改革前各職級指數，更能客觀地、準確地反饋“中人”在改革前工作業績水平，最終核發其公平準確的過渡性養老金待遇。

4.精準設置好計發“中人”的每年工資增長率水平。這是精準核發過渡期間退休人員退休待遇的重要保證，對于“中人”在過渡期內退休的，必須對比新舊制度養老金計發標準。其中老辦法待遇計發標準為：按照2014年9月份工作人員本人工資標準、本人職務職級（技術職稱）等對應的退休補貼標準，使用退休費計算辦法計算待遇后，在過渡期內考慮每年確定工資增長率G的方法確定老辦法待遇標準。因此，確定工資增長率G的值十分重要，據楊志剛在中國社會保障刊物發表的《機關事業單位養老保險制度精算分析》文章中指出，G的設定應介于崗平工資增長率和調待比例之間，若G設定過低，則過渡期前期可能出現晚退休人員養老金待遇低于早退休人員的情況；若G設定過高，則過渡期結束可能出現退休人員待遇大幅下降。因此，各地在設置G時，必須在大量例子模擬過程確認最優的G值，準確合理核發“中人”在過渡期內退休的養老保險待遇。

5.優化過渡期內退休的“中人”限高保低的計算標準。改革后的制度規定，對于在過渡期內退休的“中人”，過渡期內新制度退休待遇辦法與老制度退休待遇辦法進行對比，若新辦法待遇（含職業年金待遇）低于老辦法待遇標準的，按老辦法待遇標準執行，這是“保低”政策。筆者認為，為切實維護勞動者個人繳納職業年金的部分切身利益，“保低”政策除按老辦法待遇標準發放外，還應保留勞動者個人繳納的職業年金部分。操作如下：

即假設老制度計算的退休待遇設為L，老制度養老金由2014年9月本人的基本工資A，乘以按達到退休時工作年限對應的計發比例M，再加上退休補貼C，即L=A×M+B+C；新制度退休待遇N由基本養老金J、職業年金Z構成，即N=J+Z，其中，職業年金單位繳納部分和個人繳納部分分別按職工繳費工資的8%、4%購買。過渡期內退休，若新辦法待遇（含職業年金）低于老辦法待遇的，按規定發放過渡期內退休人員養老保險待遇E。若L>N，則E=L+Z×1/3，即個人繳納的職業年金占1/3部分應劃歸勞動者。

6.妥善核發在機關事業單位與企業單位流動的人員退休養老保險待遇。改革后，理順了工作人員在機關事業單位與企業單位之間流動的制度障礙，但對于曾在機關事業單位工作最后流動至企業單位的，其養老保險待遇最終是按企業養老保險待遇制度標準發放的，建議分段核發這部分人員在機關事業單位工作期間特別是視同繳費年限期間的視同繳費年限待遇，確實維護這部分人員在機關事業單位工作期間合理待遇。

參考文獻：

[1] 馬蓓蓓.機關事業單位養老保險制度改革的問題分析與對策[J].保險職業學院學報，2011（3）

[2] 楊志剛.機關事業單位養老保險制度精算分析[J].中國社會保障，2017（6）

（作者單位：蔡鋒奎，廣東農工商職業技術學院人事處；陳曉潔，廣東燕嶺醫院財務科 廣東廣州 510000）

[作者簡介：蔡鋒奎，人力資源專業高級經濟師，計算機科學與技術碩士，主要研究方向：高校人力資源管理；陳曉潔，財政稅收經濟師，主要研究方向：事業單位財務管理。]

（責編：賈偉）endprint