改革開放以來我國村級治理模式的變遷研究

杜飛燕

摘 要：改革開放以來，我國村級治理模式經歷了多次變遷，這與國家的建設發展密不可分，并服從于國家的建設發展需要。在經濟體制改革背景下，家庭聯產承包責任制應運而生，村民自治組織在黨和政府領導下自主地管理基層社會事務，形成“鄉政村治”的局面；20世紀90年代，村級治理出現危機，國家通過減除農業稅這一政策簡政放權，農業經濟合作組織不斷發展壯大，多元化治理主體的村治模式成為歷史的必然。

關鍵詞：鄉政村治 村級治理 村民自治 多元化

中圖分類號：F302

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2017）11-019-02

西方“治理”（governance）——詞源于拉丁文和古希臘語音，原意多為控制、引導和操作。作為治理理論的創始人之一的詹姆斯·羅西瑙（J·N·Rosenau）（1995）在其代表作《沒有政府的治理》一書中的緒論中，把“治理”界定為一系列活動領域里的管理機制？譹？訛。全球治理委員會于1995年發表的一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告中指出：“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。”？譺？訛隨著時代的發展，治理一詞的內涵不斷發生變化，更多的觀點是逐漸演變為以“自治”為主。治理的主體也隨之發生改變，變得更為多元化，需要各個治理主體之間相互協調、相互合作。新的西方“治理理論”引入中國后，國內學者開始高度重視村級治理研究，尤其是隨著改革開放后“村民自治”的治理模式的出現，不同學派各抒己見，提出多種治理的觀點。在社會發展的不同時期，農村社會管理人員與村民的關系不斷發生變化，農村社會組織也不斷增加，導致每個時期形成特有的村級治理模式。

一、鄉政村治模式

1978年，十一屆三中全會召開，中國社會進入改革開放新時期，政治、經濟、文化體制發生重大變化。人民公社解體，農村社會普遍實行家庭聯產承包責任制，原有的“生產大隊”與“生產小隊”相應地轉變成為“村”與“組”，鄉村治理因重大的體制性轉型而出現了某種不適。“村”作為鄉政府的派出機構在鄉村治理中發揮作用但不顯著。20世紀80年代初，廣西農民根據當地實際情況，自發創造出一種新的組織形式-村民委員會，目的在于自己管理自己，實現村民自治，并在全國范圍內廣泛推廣展開。1982年，憲法更新實施，村民委員會的法律地位得到了國家的肯定，從此，村民委員會作為基層群眾性自治組織合法存在，憲法明文規定村民委員會具有相對的獨立性，有權自己管理、處理農村的內部事務，村民自治得以真正實現。1987年《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》施行，農村實現了自治，村委會成為農村的治理實體，村民自治在全國廣泛推行。所謂自治，“是指某個人或集體管理其自身事務，并且單獨對行為和命運負責的一種狀態”？譻？訛。村民自治制度的確立，標志著農村治理模式的創造性轉換，更是民主政治建設在農村的一大進步。鄉鎮作為國家的基層政權機構，村不再作為鄉鎮的下級結構存在，而作為獨立機構存在。在鄉以下實行村民自治，由群眾自己處理與自己有關的事務，由此形成“鄉政村治”的格局。“鄉政村治治理結構的形成是國家政權為了解決承包責任制后農村政治制度短缺和滯后而產生的鄉村失序問題，是適應經濟制度變化而對農村政治制度的重建”？譼？訛。

隨著農村改革的不斷深入，在鄉政村治模式下，村民自治組織在黨和政府的領導下獨立管理自己的事務，形成兩種相對獨立的勢力：一是國家權力，具體表現為在中國共產黨的絕對領導下，鄉政府的行政管理權，其主要職能是及時將國家的政策方針傳達到農村社會，確保農村社會在黨的領導下穩定和諧發展。鄉鎮干部領取國家工資，對黨和政府負責，同時對村民負責。二是作為新產生的獨立存在的村民自治權，其職能是在國家法律、政策允許范圍內制定一系列村規民約約束村民行為，對村級事務加以自我處理與協調。村民自治組織的村級干部由村民自己選舉產生，其權力直接來源于農村社會、來源于村民，并由村民為其提供一定的經濟補貼，村干部應從村民的立場出發為村民考慮，為村民服務，對村民負責。但從中國農村發展的實踐情況來看，村民委員會雖然是獨立存在的自治組織，但在現實生活中卻更多的演變成為政府的附屬組織，村民的自主權受制于鄉鎮政府，長此以往，有可能導致村委會的“附屬行政化”或“過度自治化”。但不管出現哪種情況，都將影響農村社會的和諧穩定、長遠發展。

二、多元化治理模式

鄉政村治的村級治理模式是我國農村社會治理模式的一大創新，但隨著社會的發展，這一模式本身的局限性逐漸顯現出來。為應對一些農村出現的治理危機，中共中央、國務院于2000年3月2日發出《關于進行農村稅費改革試點工作的通知》，標志著全國農村稅費改革試點工作正式啟動。以2005年中央決定完全取消農民上繳的農業稅和“三提五統”費用為標志，農民家庭承包經營取得了完全的用益物權。2006年1月1日開始，全國全面取消農業稅，標志著我國進入了“工業反哺農業，城市支持農村”的新時期。中國社會開始試圖構建一個現代化公正、平等、和諧、法治的新社會形態，并在國家相關政策的支持下有序開展，鄉村治理體制發生重大變化，鄉鎮政府職能逐漸轉向以服務為主。廣大農村地區正在經歷著物質利益重新分割的大變局，如何能夠在城市化的浪潮中實現鄉鎮治理的城市化將影響農村社會變遷的整體方向，乃至整個國家的發展進程。自然村變行政村，農村規劃與管理按行政村進行管理，行政村日益演變為一個準行政機構，逐漸脫離原先自然村管理的獨立性本質，農村的公共資源供給主要依賴于國家的轉移支付資金及各種項目資金，國家對行政村的補給力度加強；行政村的主要事務呈現出普惠性標準化供給的特征，不同于鄉村社會分散化差異性的特點；行政村的干部也呈現出脫離鄉村熟人社會的趨勢，但本村農民仍多數聽從于原先自然村干部的領導，并未真正實現行政村管理。村莊的發展主要依靠自治權，隨著農村社會的不斷發展壯大，農村經濟合作組織應運而生，不斷發展，在農村社會逐漸站穩腳跟，并逐漸擁有對村級治理的話語權，成為村級治理中最具潛力的主體。中國地貌廣闊，各地發展不均，在今后相當長的時期內，農村還將繼續存在，農村問題事關中華民族未來的發展和壯大，是決定我們現代化目標能否實現的基礎和關鍵，面對擁有9億農村人口的中國，如何更好地維持農村社會發展、推動城市化進程、協調社會和諧穩定，促進國家平衡發展，需要更多地發揮農村社會治理的民主自發性，試圖構建多元化治理主體共存、協調發展的村級治理模式，實現協調共治。endprint

農村稅費改革后，農村社會發生巨大的變化，隨著市場競爭的不斷加強，農村經濟合作組織快速發展，發揮的作用越來越顯著，農村經濟合作組織“對鄉村治理的影響首先表現在它打破了長期固有的鄉村治理主體格局，確立了鄉村治理中的主體地位，導致了多元治理主體的存在和治理主體位置的移動和重新排序”？譽？訛。農村經濟合作組織的不斷壯大使得村級治理的主體也發生變化，不再是原有以鄉鎮政府、村組織兩級為主，農村經濟合作組織也加入到主體地步中去，使得農村治理模式逐漸向多元化治理模式轉變，并且農村經濟也得到快速發展，農村社會不斷向城市化進程靠近。

鄉鎮政府作為國家的派出機構，主要負責向農村社會宣傳和落實國家各項政策，達到上傳下達的作用，并為農民農村提供各種公共服務，同時將農民的心聲反映給國家，具有調解國家和農村社會關系的作用，鄉鎮政府在農村的發展建設中的作用是無可替代的。上世紀40年代費孝通就曾指出：“鄉土中國要重建，必須有一個前提，那就是有一個為人民服務的政府。”？譾？訛托克維爾也提出：“鄉鎮是自然界中只要有人類集聚就能自行組織起來的惟一聯合體”？譿？訛，鄉鎮政府急需轉變自身的職能以適合農村社會的新的發展模式，做好農村建設發展的領路人，以服務的理念服務農村社會，重塑鄉鎮政府在農村社會治理中的主體地位。

村民委員會作為基層群眾自治組織，村委會干部由農民自己選舉產生，其所擁有的權力來源于農民，村委會干部必須切實履行自己應承擔的職責，對廣大的農民負責。中國共產黨作為中國各項事業的領導核心，村級社會發展要保證村黨委的核心地位，“最主要的功能應是多元利益的整合與治理價值的引領，合理的利益邊界是建立秩序的前提，正確的價值取向則是實現目標的重要保證”？讀？訛。明確村委會與黨支部各自的職責權限，堅持黨的領導，充分發揮各自在村級治理中的作用，使農村社會各組織在黨的領導下正常運行，服務于農村社會發展，服務于全社會發展。

鄉鎮政府、村委會、黨委會、農村經濟合作組織、農民對農村社會的發展產生重要影響，成為村級治理中多元化的治理主體。不同治理主體在農村社會這個大家庭中追求著各自不同的利益，懷揣著不同的價值觀，有著各自不同的需求，在中國社會發展形勢下，懷揣不同價值觀的任何組織都要堅定不移的堅持黨的領導，擁護黨的領導，保障黨組織在村級治理中的領導核心地位，在黨的領導下相互依賴，互相扶持，共同為維護農村社會和諧穩定貢獻自己的力量，任何組織都要加強與村民的聯系，得到他們的支持與認可，更好地為農村社會發展服務。

三、總結

改革開放以來，村級治理模式從鄉政村治再到多元化主體共同治理，是與國家建設發展相適應的。村級治理模式從集中控制走向合作治理，政府職能從以管制為主轉向以服務為主，社會的發展必須始終堅持黨的領導，出臺一系列的規章制度，健全村級事務管理制度，從法律層面對村級治理進行規范，化解村民生產生活中的各種糾紛，確立多元治理主體的合法地位。多元主體共同治理農村社會，符合農村社會的發展規律，有利于農村社會朝著更加民主化的方向發展，有利于農村社會和諧發展，有利于維護國家穩定，推動國家經濟發展。

當前中國農村社會已進入轉型關鍵時期，采用何種模式對農村社會進行規范、引導，使農村社會朝著更健康的方向發展，是值得思考和研究的。市場經濟快速發展，社會快速發展，如何使農村發展跟上城市化進程，處理好村級不同治理主體的關系，實現各自的利益追求，需要對各個階段的村級治理模式進行總結、回顧和探討，只有這樣，黨的十八大提出的社會主義新農村建設的目標，才有可能得到真正的突破。

注釋：

？譹？訛羅西瑙.沒有政府統治的治理[J].倫敦：劍橋大學出版社，1995；21世紀的治理，全球治理，1995年創刊號5

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？譼？訛張健.中國社會歷史變遷中的鄉村治理研究[M].北京：中國農業出版社，2012.177

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（作者單位：浙江農林大學 浙江杭州 311300）（責編：呂尚）endprint