可持續城市：理論基礎·內涵·要素

李雪

編者按：時隔多年再次召開的中央城市工作會議明確提出，要順應城市發展規律，創新城市規劃建設理念，著力解決城市病突出問題，提高城市發展的持續性、宜居性，走出一條中國特色城市發展道路。因而，研究可持續城市，在我國當前和今后相當長一個時期，具有重要的理論和現實價值。就可持續城市若干問題，本刊記者采訪了北京市社會科學院副院長、北京方迪經濟發展研究院首席專家趙弘研究員。

記者：古希臘哲學家亞里士多德曾言“人們居住在城市，是為了生活得更好”，然而在全球范圍普遍發生的“城市病”讓這個論斷蒙上了陰影。過去10年（2005—2014年）間，我國經歷了全球規模最大、速度最快的城鎮化過程，城鎮化率從42.99%提升到54.77%，平均每年新增城鎮人口超過2000萬人，人口密度增長了1.78倍，城市建設用地面積擴大了68.65%，建成區面積擴張了53.05%。人口膨脹與城市發展過快，以及相伴而生的交通擁堵、房價高企、環境污染、生態退化等嚴重的“城市病”問題，從一線城市向二線、三線城市蔓延。如何應對“城市病”的困擾？如何讓“城市的生活”更美好？中央城市工作會議給出了答案：確立可持續城市理念，建設可持續城市。為了讓廣大群眾更加深刻地理解領會中央建設可持續城市戰略決策，初步了解一些可持續城市的理論，請您先談談可持續城市的理論基礎與源起。

趙弘：城市的可持續發展理論興起于上世紀80年代，對我國治理“城市病”、轉變城市發展方式具有重要的理論借鑒價值，也為我們在未來城市化進程中貫徹中央城市工作會議精神，實現城市可持續發展提供了有益啟示。

從城市發展理論演進看，霍華德提出的“田園城市”、賴特提出的“廣畝城”、沙里寧提出的有機疏散理論、勒·柯布西耶提出的“明日城市”、“光輝城市”等，都是針對城市化過程中出現的城市問題而提出的解決方案或理想目標，一定程度上可以看作可持續城市理論的源起與基礎。

田園城市、廣畝城、有機疏散理論體現了“城市分散主義”思想，認為城市在地域空間上應保持低密度，用分散而又有聯系的有機體來取代城市集中布局。田園城市理論同時強調要限制城市自發膨脹，在城市達到一定規模后，新增長部分由鄰近的新城鎮來容納。這些理論也是衛星城、新城運動的重要理論源頭。明日城市、光輝城市則代表了“城市集中主義”思想，認為解決城市問題的途徑是提高而不是降低城市密度，主張在城市里建設高層建筑、現代交通網和大片綠地，創造現代化生活環境。

在城市的發展史上，“分散”與“集中”這兩種不同發展理念貫穿于城市發展的全過程，又統一在不同尺度的城市空間結構的演化進程中。這兩者的交鋒與融合，衍生了“分散化集中”理論，它強調對高密度的城市核心區與其他功能中心區之間進行生態分隔，以公共交通為連接紐帶，形成“多中心”的城市空間結構。

從田園城市到光輝城市，都可以歸結為城市可持續發展的空間策略，其核心是空間，雖然涉及生態環境建設，但不是重點。1971年聯合國教科文組織開展了“人和生物圈計劃”，提出從生態學角度來研究城市，生態城市的概念由此問世。生態城市主要關注現代城市發展中人與環境的關系。城市生態學家理查德·瑞吉斯特在《生態城市：重建與自然平衡的城市（修訂版）》一書中提出，要以立足長遠的生態學原則為指導，以可持續性、文化上充滿活力、健康的地球生物圈為出發點，重建城市和城鎮。

記者：請您再給我們談談可持續城市的內涵。

趙弘：隨著全球城市化的推進、氣候變化和能源危機的加深，人們不再滿足于側重某一視角，比如空間或生態，來研究城市的可持續發展，因而提出內涵更加豐富全面的概念——“可持續城市”，并對其進行了深入研究。

1996年召開的聯合國第二屆人類住區會議首次正式提出“可持續城市”（Sustainable Cities）的概念。該概念對可持續城市的定義如下：在這個城市里，社會、經濟和物質都以可持續的方式發展，根據其需求有可持續的自然資源供給（僅在可持續產出的水平上使用資源），對于可能威脅到發展的環境危害有可持續的安全保障（僅考慮到可接受的風險）。2000年在柏林召開的“城市未來（21世紀城市）國際會議”提出，可持續城市要從生態、文化、政治、機制、社會和經濟等方面致力于改善城市生活質量。有學者認為，城市的資源使用和環境影響都具有外部性，其可持續發展也不能局限于自身，而必須在區域層面上來理解，即通過城市的合理建設為更廣闊區域的可持續發展作出貢獻。

在可持續發展的目標引領下，世界各國的城市在空間形態、城市管理等方面逐漸趨同，惟有城市文化能賦予其獨特風貌與城市性格，為城市在競爭中創新發展、脫穎而出提供土壤和資源。早在1999年，歐洲委員會發布《歐洲空間發展戰略》，將“自然資源和文化遺產的保護和管理”作為城市與區域可持續發展的一項基本原則和重大目標。

基于可持續城市的理念，國內外形成了“緊湊城市”、“新城市主義”、“精明增長”三種重要思潮。

“緊湊城市”概念于1990年由歐洲社區委員會在《城市環境綠皮書》中正式提出，主張城市不能一味地擴大規模，應是一種具有明確邊界、高密度、功能混合的城市模式。

“新城市主義”吸納了緊湊城市理念，倡導從區域、鄰里、街區三個層面來控制中心城市無序蔓延，重建豐富多樣、適于步行、緊湊的、混合使用的社區，形成區域多中心開敞式的城市空間。

“精明增長”是針對城市無序蔓延提出的可持續發展策略，主張通過政府的引導性政策、限制性法規，用足存量空間，鼓勵嵌入式開發和城市更新，減少盲目擴張，以最低的基礎實施成本去創造最高的土地開發收益，來實現可持續增長。

根據對國內外可持續城市相關理論的研究，我們對可持續城市進行全新的概念闡釋。我們認為，所謂“可持續城市”，是指在一定經濟社會條件下，支撐城市發展的各系統與城市功能之間相互協調，實現城市運行高效、經濟繁榮、生態優良、生活宜居、社會公平和文化和諧，能夠為居民提供可持續福利且不給后代遺留負擔的城市。endprint

記者：從您上面的談話，我們知道了可持續城市的內容非常豐富，建設可持續城市更是一項極為復雜的巨系統。請問可持續城市的關鍵要素有哪些呢？

趙弘：可持續城市的關鍵要素可以歸結為五個方面，或者說可以將可持續城市結構化為五個維度：即空間布局可持續、交通結構可持續、生態環境可持續、經濟支撐可持續和文化傳承可持續。城市發展要向著這五個維度的可持續靠近，并以此為基礎創建包容性、多樣性的可持續社會，形成一個更高效、更清潔、更適宜居住的城市區域。

記者：請您具體談談可持續城市的五個關鍵要素。

趙弘：（一）空間布局可持續

城市是一個空間集聚體。新經濟地理學“中心一外圍”理論認為，即便初始條件完全相同的兩個對稱區域，只要存在規模報酬遞增和運輸成本，經濟就會在自我演進中產生集聚，兩個區域會分別發展成核心和周邊區域。這揭示出了經濟地理集聚和城市形成的作用機制。城市匯集了人口、資源、信息、機遇等正面因素，產生規模經濟效應，形成發展的向心力。而當城市規模超過一定限度，會轉向它的反面，即出現規模不經濟或擁擠效應，使城市運行效率損失，污染、交通擁擠和犯罪等負面因素的影響凸顯，形成城市發展的離心力。

在規模效應和擁擠效應的相互作用、向心力與離心力的相互制衡下，城市的規模、空間結構、福利水平等發生著動態變化。那么，什么樣的空間結構、空間布局是可持續的？相關研究證明，當城市規模擴大到一定程度，為了降低擁擠效應，克服規模不經濟，部分經濟活動與人口將分散到外圍地區并再度集中，從而形成多中心格局，“多中心”城市結構比“單中心”具有更強的承載能力，更能達到空間均衡與更可持續。因而，“分散緊湊型”多中心城市空間結構，更符合邁向可持續城市的空間需求。

“分散緊湊型”城市理論最重要的實踐之一是“主城—衛星城”模式。在主城，推動集約發展與有機更新，防止無序蔓延。在主城之外，合理距離內分階段規劃建設一批新一代衛星城或者城市副中心、新城，與主城共同承載城市功能，保持大城市的聚集效應和規模效益。比如倫敦早在1946年就通過了《新城法》，掀起了“新城運動”，經過30年時間分三個階段建設了33個新城、衛星城，容納了23%的城市居民，對緩解倫敦市區壓力、分散城市功能起到了積極作用。

目前，我國很多城市仍然未能擺脫“單中心”發展模式，城市空間“攤大餅”式蔓延，產業、居住、公共服務等分布不合理或不匹配，使城市飽受“城市病”困擾。建設可持續城市，要按照“分散緊湊型”理論，堅持大分散、小集中的原則，構建“主城—衛星城”的多中心布局。國外經驗表明，主城與衛星城之間的距離一般在30～70公里范圍，既給主城留下大尺度綠色生態空間，又便于衛星城與主城建立便捷的交通聯系。衛星城與主城之間的交通，主要通過大站式、大容量、高速化的市郊鐵路來實現。衛星城的建設應遵循先建設市郊鐵路，再建設公共服務、商業設施及產業載體，最后建設住宅的建設順序，以充分發揮公共交通、公共服務對于城市分散化布局的引導作用。

（二）交通結構可持續

可持續城市需要建立高效、多樣化的公共交通體系，以及實施公共交通引導城市發展的TOD模式。這已成為該領域研究者的共識。但是，城市的主要交通走廊應該建立在軌道上還是建立在公路干線上，在實踐中還存在著分歧。

交通模式會影響城市發展模式。《新城市主義詞典》比較了歐洲與美國不同的城市發展模式，前者是“軌道上的城市”，中心城與周邊的居民點通過軌道交通連接，站點之間距離較遠，其“間斷性”特征帶來了城市“節點式”網絡空間結構；后者則是“輪子上的城市”，汽車交通的“不間斷性”特征導致城市沿交通干線不斷蔓延。

與汽車交通相比，軌道交通在運力、土地利用、能耗、排放等方面都有明顯優勢。相關研究顯示，地鐵每小時單向運輸能力為30000～70000人，輕軌為5000～40000人，而公共汽車為2000～5000人，軌道交通輸送能力是公共汽車的2.5～14倍；軌道交通綜合占地為道路交通的1/3，平均能耗為道路交通的15%～40%。

城市軌道交通亦應是多樣性的。中心城與周邊區域的交通聯系，15公里半徑以內應以密集的地鐵、輕軌為主，15～30公里應以快線鐵路為主，30～70公里范圍的通勤應以大容量、一站式、低票價的市郊鐵路或客運專線為主。比如東京，以環繞區部、串聯新宿等副都心的山手線為界，以內是291.3公里地鐵線路，以外是2031公里市郊鐵路，呈放射狀向近郊和鄰近城市延伸，形成了四通八達的城市軌道交通網。東京的交通出行總量中，公共交通占87%，小汽車僅占11%；在公共交通結構中，軌道交通占“絕對優勢”，對公共交通的分擔率達到90%左右。倫敦的軌道交通出行占公共交通的比重為75%，紐約也在60%～70%左右。

由此可見，為了避免城市蔓延、解決交通擁堵問題與促進交通節能，可持續城市應該成為“軌道上的城市”。建設可持續城市要根據城市的空間結構，建設由地鐵、輕軌、市郊鐵路等構成的軌道交通體系，最終形成以軌道交通為主導、其他交通工具為補充，并能實現無縫高效銜接的公共交通體系。

（三）生態環境可持續

可持續城市首先必須是一個生態城市，要有良好的自然生態系統和城市綠化，產生較低、可負擔的環境污染，還要有完善的資源循環利用體系，以消減城市化過程中生態系統絕對面積減少、生態足跡增加對環境的不利影響。有學者研究了瑞典斯德哥爾摩哈馬碧生態城的建設經驗。在哈馬碧生態城綜合規劃中，對城市建設的土地使用、交通、建筑、能耗、給排水、垃圾處理等各方面都制定出嚴格而具體的環境指標，使整體環境負荷與上世紀90年代建設的小區相比減少一半。

生態可持續與前述空間布局可持續、交通結構可持續相輔相成，且以空間布局、交通結構兩個可持續為基礎。在推進我國城市化進程中，應科學劃定城市建設邊界，通過城市合理的空間格局與交通布局，使主城與衛星城之間、衛星城與衛星城之間留下大尺度的綠色生態空間，使城市群落“鑲嵌”于田野、森林、綠地之中，既為城市創造優美舒適的生態環境，也為城市產生的各類廢棄物留下足夠的生態消解空間。特別是城市的新建區域（衛星城），尤其需要注重引進先進的城市基礎設施建設技術，防止城市發生洪澇災害和其它城市災害，提高城市的宜居性。endprint

（四）經濟支撐可持續

充滿活力、可持續發展的經濟體系，是可持續城市的基礎與支撐。建設可持續城市，其實質也是推動城市轉型升級的過程。在這個過程中，必然伴隨城市經濟的轉型與產業的更新升級。例如，倫敦經過長期地探索，最終成功地實現了從“工業之城”向“金融之都”、“創意之都”的蛻變，成為邁向可持續發展的城市典范。

我國城市發展普遍面臨著經濟支撐持續性不強的嚴峻挑戰。過去10年來，我國快速城鎮化主要依靠投資驅動，其中主要是房地產投資。大面積的土地出讓導致地方政府對土地財政的過度依賴，已經對城市可持續發展形成掣肘。土地出讓金短期可以為城市提供大量財政收入，但土地是稀缺資源，儲備量越來越少，進而影響到地方財政的可持續性，也影響到城市居民的代際公平。土地財政引起的高地價對城市工業和服務業等實體經濟的傷害、對房地產泡沫積累的助推作用已為相關研究所證實。

無疑，可持續城市不能是土地財政支撐的城市，而必須將其建立在扎扎實實的實體經濟基礎之上，即通過產業發展為城市居民提供充足的就業崗位與潛在的就業機會，為地方政府提供穩定可持續的財政收入，以滿足城市建設與發展的需要。

再進一步說，城市內部、城市之間也要形成差異定位與分工合作。中心城以發展行政辦公、金融服務、高端商業等成本不敏感的功能與產業為主，衛星城則承擔特色功能與發展特色產業，如科技城、大學城、醫療城、港口城等以及各類特色產業新城，藉此保持城市整體功能的強大，增強衛星城的就業能力，并與中心城之間有機聯系，實現聯動發展。

（五）文化傳承可持續

文化是一個城市的靈魂。一個城市的歷史遺存、建筑風格、文化內涵等，形成了該城市區別于其他城市的特質。如英國最具學術氣質的城市牛津、德國的“世界會展之都”漢諾威、日本的大學城筑波等，均以自己的獨特文化特質著稱于世。

相比之下，我國不少城市建設“千城一面”，文化特色遺失、文化根脈受損等問題比較突出。在世界文化遺產名錄中，各國的歷史文明名城約占1/3；而中國入選的48處世界文化遺產中，僅有山西平遙、云南麗江兩個城市，所占比例非常小。造成這一現象的主要原因，就是許多城市的歷史文化風貌遭受破壞、歷史文脈沒有得到保護與傳承。建設可持續城市，必須尊重城市歷史，保護城市文化，留住城市記憶，保持城市文脈。也只有這樣，城市才能夠體現各自的特質，城市的可持續發展才有厚實的底蘊和不竭的動力。

記者：綜上所述，您為我們詳細地介紹了可持續城市五個關鍵要素的具體做法和國外經驗，為我們發展和建設可持續城市提供了寶貴的建議。最后，請您簡單概括一下建設可持續城市五個關鍵要素的具體做法。

趙弘：總的來說，建設可持續城市五個關鍵要素的具體做法是：

1.分散緊湊的空間布局是可持續城市建設的前提條件。按照“分散緊湊型”多中心格局，合理規劃城市空間，在外圍合適距離建設功能相對完善的新一代衛星城，承接主城功能疏解，實現城市功能的分散化合理配置。

2.以軌道交通為主導的公共交通體系是可持續城市建設的基本保障。主城要形成高密度、廣覆蓋的地鐵網絡，以提升軌道交通的出行分擔率和城市交通效率。衛星城應建立在軌道交通沿線，以大容量、大站式的市郊鐵路與主城相連，提升其可達性與吸引力。

3.大尺度的綠色生態空間是可持續城市建設的根本要求。在主城與衛星城之間、各衛星城之間預留大尺度的綠色生態空間，既可以實現城市區域間的空間隔離，又可以改善城市生態環境，提升城市生態建設水平，打造生態優美的宜居城市。

4.充滿活力的實體經濟是可持續城市建設的基礎支撐。可持續城市要重視實體經濟發展，構建符合城市資源特點的現代產業體系，推動經濟結構優化升級，為城市居民提供充足的就業崗位，為城市基礎設施、公共服務設施和生態建設提供穩定的財力支撐，增強城市可持續發展的能力。

5.特色的歷史文脈是可持續城市建設的重要動力。可持續城市建設要注重保護與弘揚優秀的城市文化，延續城市歷史文脈，保護好珍貴的文化遺產，打造獨具魅力的城市形象，提升城市文化競爭力，激發城市發展活力，形成城市可持續發展的內在動力。

記者：在中央工作會議確立可持續城市理念，建設可持續城市的戰略決策指引下，堅持正確理念，遵循客觀規律，科學決策規劃，擼起袖子，真抓實干，我國城市一定會建設成為具有持續發展能力，生態優美的宜居城市，造福廣大人民群眾。

謝謝您接受我們的采訪。（責編：鄭釗）endprint