中外大學校長職責及其行使方式比較
——基于大學章程的文本分析

何妍嬌 張 胤

(東南大學 a.學習科學研究中心;b.發(fā)展規(guī)劃處,江蘇 南京 210096)

大學校長有哪些職責、如何行使職責，是關(guān)乎大學發(fā)展的重要問題。不同國家、高校的教育管理體制和運行機制有所不同，因此不同國家、高校校長的職責及行使職責的方式存有一定的差異。大學章程作為高校內(nèi)部的“憲法”，對大學校長的職責及校長行使職責的方式均做出了明確的規(guī)定。本文以法國巴黎第四大學、德國柏林洪堡大學、美國密歇根大學、英國東安格利亞大學以及澳大利亞國立大學五所公立大學的章程為案例，根據(jù)各國各高校校長的職責及行使職責方式的差異，將大學校長分為“執(zhí)行董事”“首席執(zhí)行官”和“榮譽董事”三種類型，通過對不同類型大學校長的分析，得出進一步完善我國“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制”的現(xiàn)實啟示。

1 “執(zhí)行董事”型(Executive director)大學校長

執(zhí)行董事，指在董事會(最高權(quán)力機構(gòu))內(nèi)部接受委任擔當具體崗位職務(wù)，并就該職務(wù)負有專業(yè)責任的董事。“執(zhí)行董事”型大學校長，指大學校長與學校最高權(quán)力機構(gòu)共同構(gòu)成大學的最高權(quán)力中樞，身為最高權(quán)力中樞中的一員，承擔著治理和發(fā)展學校的職責，同時扮演著重要的“決策者”和“執(zhí)行者”角色。以法國巴黎第四大學的校長為例：

1.1 “執(zhí)行董事”型大學校長的職責

根據(jù)法國巴黎第四大學章程[1]64-67中的有關(guān)規(guī)定，“執(zhí)行董事”型大學校長的職責主要包括：(1) 對外代表高校。“校長在司法上代表大學”；(2) 決定大學政策。“校長領(lǐng)導(dǎo)大學，主持校務(wù)委員會全體會議，審議屬于教育法典賦予這一會議權(quán)限的全部問題(校務(wù)委員會決定大學政策，特別是決定大學合同的內(nèi)容)”；(3) 人事任免。“校長任命各種評審委員會，安排大學各個服務(wù)機構(gòu)中的工程、管理、技術(shù)、工人和服務(wù)人員”；(4) 財務(wù)管理。“校長按照現(xiàn)行規(guī)定之條款制定與執(zhí)行預(yù)算，審核大學收入與支出，批準所有關(guān)于大學自身福利管理的文件，保證大學的財產(chǎn)管理”等。

1.2 “執(zhí)行董事”型大學校長行使職責的方式

“執(zhí)行董事”型大學校長在高校發(fā)展中扮演著“決策者”和“執(zhí)行者”的角色，參與大學政策的制定與執(zhí)行，行使決策和執(zhí)行的雙重職能。此類型大學校長主要通過以下方式行使職責：

作為決策人之一主持會議，參與學校重大事項的討論與決策。“執(zhí)行董事”型大學校長主持會議，參與會議討論，具有發(fā)言權(quán)和表決權(quán)，對會議的最終結(jié)果具有很強的影響力。法國巴黎第四大學章程[1]66-67指出，校務(wù)委員會負責決定大學政策，校務(wù)委員會全體會議的召開日期和時間主要由校長在議事日程中確定，“校長主持校務(wù)委員會，制定其決議”。在必要的情況下，“(校務(wù)委員會全體會議上)為研究某項確定問題，校長可以邀請他認為勝任的人員參與咨詢”。

作為行動領(lǐng)導(dǎo)人，負責執(zhí)行學校發(fā)展相關(guān)的各項政策。“執(zhí)行董事”型大學校長負責領(lǐng)導(dǎo)學校相關(guān)職能部門，共同實現(xiàn)學校發(fā)展政策執(zhí)行和日常事務(wù)管理。根據(jù)法國巴黎第四大學章程[1]64-68，大學校長“在章程規(guī)定的各個機構(gòu)的協(xié)助下，關(guān)注著大學全部組成部分、公共與普通服務(wù)機構(gòu)的常規(guī)運行”，且在其行使職責過程中“除了校長辦公室履行其任務(wù)之外，校長可以自由選擇合作者作為輔佐并委以他們某些使命”。此類型大學校長在決策執(zhí)行過程中享有較大的自主權(quán)，但仍受到一定的管理與監(jiān)督，法國巴黎第四大學校長受到學校三大委員會(校務(wù)委員會、學術(shù)委員會、學習與大學生活委員會)的監(jiān)督與制約，“校務(wù)委員會批準校長簽署協(xié)議和協(xié)定”,“校長主持三個委員會，制定并執(zhí)行其決議，接受其建議與意見”。

2 “首席執(zhí)行官”型(CEO)大學校長

“首席執(zhí)行官”代表某個范圍內(nèi)的最高執(zhí)行權(quán)和與之相伴的義務(wù)，重點在“執(zhí)行”二字，淡化了領(lǐng)導(dǎo)色彩。“首席執(zhí)行官”型大學校長，指大學校長是高校中的最高行政官員，對董事會負責，具體實施董事會的政策，承擔著學校辦學、發(fā)展的職責，扮演著“執(zhí)行者”角色。以美國密歇根大學和德國柏林洪堡大學的校長為例：

2.1 “首席執(zhí)行官”型大學校長的職責

“首席執(zhí)行官”型大學校長的職責，根據(jù)美國密歇根大學章程[2]和德國柏林洪堡大學章程[1]168-169的有關(guān)規(guī)定，主要包括：(1)主持會議，擁有發(fā)言權(quán)及提案權(quán)，不具有表決權(quán)。“校長主持董事會會議，但是不具有表決權(quán)”“校長主持學術(shù)評議會，并擁有發(fā)言權(quán)及提案權(quán)”；(2)維護大學秩序，保證大學正常運營。“校長負責大學的經(jīng)營，監(jiān)督教學與科研計劃、圖書館、博物館以及其他配套服務(wù)”“校長負責學校運營，為保持或重建秩序做出必要的決策。領(lǐng)導(dǎo)主席團負責學校里無機構(gòu)負責的事務(wù)”；(3)財務(wù)管理。“校長負責教學與輔助人員的一般福利以及大學的財務(wù)福利”“在不妨害第3條第4款的情況下，校長為人事經(jīng)濟部門的代表”等。

2.2 “首席執(zhí)行官”型大學校長行使職責的方式

“首席執(zhí)行官”型大學校長在高校發(fā)展中主要扮演著“執(zhí)行者”的角色，負責執(zhí)行董事會制定的大學政策，行使執(zhí)行職能。此類型大學校長主要通過以下方式行使職責：

作為一般參會人員出席會議，參與學校各項重大事項的討論，但不參與其決策過程。“首席執(zhí)行官”型大學校長出席會議并參與會議討論，但是不具有表決權(quán)，對會議的最終結(jié)果影響力有限。美國密歇根大學的董事會是學校的最高決策與審議機構(gòu)，大學校長是董事會會議的主持人，但在會議上不具有表決權(quán)。德國柏林洪堡大學校董事會是大學的最高主管機構(gòu)，負責制定學校發(fā)展的戰(zhàn)略性規(guī)劃等重大決策，大學校長出席董事會會議并有發(fā)言權(quán)，但校長對校董會的決策不具有影響力。柏林洪堡大學章程[1]164-169明確指出，“校董會是校長的主管部門與工作崗位”。“校長有義務(wù)指出并批評違反法律的決議和學校機構(gòu)所采取的不當措施，或取消這些決議與措施，但校董會所做的決策除外。”學術(shù)評議會是大學的主要決策機構(gòu)，負責審議決策學術(shù)事務(wù)以及重大的行政事務(wù)，“大學校長主持學術(shù)評議會并擁有發(fā)言權(quán)及提案權(quán)”，具有投票權(quán)的是高校教師、學術(shù)人員及學生。

作為行動負責人，負責執(zhí)行決策機構(gòu)制定的決策。“首席執(zhí)行官”型大學校長負責執(zhí)行大學政策及與大學發(fā)展相關(guān)的各項事務(wù)，是大學中級別最高的行政官員。美國密歇根大學校長是學校的最高行政負責人，帶領(lǐng)大學全體行政官員共同擔負學校辦學、發(fā)展的全部職責，“大學的所有行政官員都在校長所確定的總體方向下履行職責。”[2]德國柏林洪堡大學校長是學校主席團的主席，其他成員包括三或四名副校長，“校長在主席團中任主席職位，并相對其他主席團成員擁有確定方針的權(quán)限。”“校長在與副校長工作過程中明確各自的分工并代表大會對主席團行為進行規(guī)范。”[1]168此類型大學校長在決策執(zhí)行的過程中自主權(quán)有限，美國密歇根大學校長受到董事會的制約，同時在履職過程中還需遵從評議會程序的制衡，“評議會就大學校長提出的與大學政策有關(guān)的任何問題發(fā)表意見并提出建議。”“評議大會可以要求學校任何官員提供所要求的信息，并有權(quán)邀請學校的任何官員就有關(guān)問題進行說明。”[2]德國柏林洪堡大學校長在行使職責過程中受到校董會、學術(shù)評議會以及教職工代表大會的限制，“主席團必須每年一次向校董會以及教職工代表大會遞交書面報告。”[1]169

3 “榮譽董事”型(Chancellor)大學校長

“榮譽董事”一般由有威望和名氣的人出任，目的在于凸顯公司的知名度，擴大公司的社會影響力，通常不承擔公司內(nèi)部的具體事物。“榮譽董事”型大學校長是一種榮譽職務(wù)，需要參加學校的榮譽性活動以及社會性活動，目的在于擴大學校的公共影響力，不負責學校具體事務(wù)的管理。以英國東安格利亞大學校長和澳大利亞國立大學校長為例：

3.1 “榮譽董事”型大學校長的職責

“榮譽董事”型大學校長主持大學全體人員(利益相關(guān)者)大會及學位授予大會，作為學校的公共形象參加必要的禮儀性的、正式的大會，不負責學校的具體事務(wù)。英國東安格利亞大學章程[1]98規(guī)定，大學榮譽校長對外代表大學，“作為大學的首席官員并主持顧問委員會的會議”，接受大學校長提交的大學年度工作報告和經(jīng)審計的大學年度財務(wù)報告。校長負責主持學位授予大會，代表大學頒獎，且“榮譽校長要承擔校董會隨時要求的其他禮儀的、正式的義務(wù)”。澳大利亞國立大學榮譽校長是大學最高權(quán)力機構(gòu)——大學理事會的組成成員，“大學榮譽校長主持理事會會議,”會議主要討論確定大學發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃、組織機構(gòu)的設(shè)置方案、學校的財務(wù)和風險管理辦法，榮譽校長在會議上具有投票權(quán)[3]。此外，“大學榮譽校長在學校時，必須出席學校正式的、禮儀性的大會。”[4]

3.2 “榮譽董事”型大學校長行使職責的方式

“榮譽董事”型大學校長可以“以自己認為的對實現(xiàn)大學的價值以及愿景的有利方式”為學校謀求更好的發(fā)展。此類型大學校長是學校的公共形象，能夠憑借自身較高的社會威望和公共影響力，提高學校的知名度，從而為學校籌集更多有益的社會資源。此類型大學校長在校內(nèi)主持大學全體人員(利益相關(guān)者)大會并參與會議工作討論，對會議的最終討論結(jié)果具有一定的影響力，借此對大學的主要政策及活動進行一定的干預(yù)。

4 三種類型大學校長的比較與啟示

“執(zhí)行董事”型大學校長是高校的最高權(quán)力中樞，在高校發(fā)展中扮演著“決策者”和“執(zhí)行者”角色。大學校長出席學校的關(guān)鍵性會議，參與討論與大學發(fā)展相關(guān)的各項規(guī)劃，且在會議上具有投票權(quán)，對會議的最終結(jié)果具有很強的引導(dǎo)作用。在發(fā)展規(guī)劃確定后，校長在學校相關(guān)行政部門的輔助下完成規(guī)劃的具體執(zhí)行，在執(zhí)行過程中享有較大的自主權(quán)。

“首席執(zhí)行官”型大學校長一般在高校發(fā)展中扮演“執(zhí)行者”的角色，負責執(zhí)行大學董事會的決策。此類型大學校長同樣需要出席學校的關(guān)鍵性會議，在會議上具有發(fā)言權(quán)，但是不具有表決權(quán)，對會議的最終結(jié)果影響力有限。大學董事會確定發(fā)展規(guī)劃后，大學校長負責制定具體的執(zhí)行方案并領(lǐng)導(dǎo)全校相關(guān)行政官員實施，在執(zhí)行過程中受到一系列程序的制衡。

“執(zhí)行董事”型大學校長與“首席執(zhí)行官”型大學校長履行的是“事務(wù)性”職責，且主要職責集中在學校內(nèi)部。“榮譽董事”型大學校長的職責則是“資源性”的，即校長依托自身的知名度和影響力，為大學的發(fā)展獲取更多的社會性資源，其主要職責在于加強學校與外界的交流，提升學校的整體地位。此類型大學校長通過出席學校的關(guān)鍵性會議，對大學的政策及主要活動施加一定的影響，但不干涉大學具體事務(wù)的管理。

我國高校堅持并不斷完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制”，大學校長通常都是黨委委員，在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，全面負責與學校發(fā)展的各項工作，黨委與校長以“決策—執(zhí)行”分工的關(guān)系為基礎(chǔ)，二者之間形成了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約與協(xié)調(diào)機制[5]。因此，從機制上來看，我國大學校長的類型與“執(zhí)行董事”型大學校長更接近。國外大學相應(yīng)類型校長的職責范圍與行使職責的方式對我國高校進一步完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制”提供了一些可借鑒經(jīng)驗。

一是在堅持“黨委領(lǐng)導(dǎo)的校長負責制”的前提下，進一步明確劃分黨委和校長的職責，提高管理效率。由前述分析可知，包括“執(zhí)行董事”型大學校長在內(nèi)的各種類型的大學校長，其與學校最高權(quán)力機構(gòu)的職責邊界均是清晰的。過去，我國高校黨委與校長之間在實踐中存在著職責重疊的問題，在《關(guān)于堅持和完善普通高等學校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制的實施意見》[6]頒布后，這一問題正在得到解決。我國高校在實踐中應(yīng)堅持黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，合理確定黨委和校長的分工，進一步明確劃分黨委和校長的職責邊界，確保黨委“把握學校發(fā)展方向，決定學校重大問題，監(jiān)督重大決議執(zhí)行”的主要職責，校長“在學校黨委領(lǐng)導(dǎo)下，貫徹黨的教育方針，組織實施學校黨委有關(guān)決議，行使高等教育法等規(guī)定的各項職權(quán)，全面負責教學、科研、行政管理工作”，且黨委應(yīng)“支持校長依法獨立負責地行使職權(quán)”。即重點突出黨委工作的戰(zhàn)略性、宏觀指導(dǎo)性及校長工作的具體性、實踐性，從而進一步提升學校政策決定與執(zhí)行的效率，實現(xiàn)更高效的管理。

二是進一步完善大學校長權(quán)力的監(jiān)督與制約機制。為避免“集權(quán)式”校長的出現(xiàn)，規(guī)避校長個人決策可能產(chǎn)生的風險，各國各高校內(nèi)部都設(shè)置了校長權(quán)力的監(jiān)督與制約機制，即在行使職責的過程中，大學校長一方面受到學校最高權(quán)力機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督，需要向最高權(quán)力機構(gòu)匯報工作進程或者校長制定的協(xié)議需經(jīng)由最高權(quán)力機構(gòu)批準，另一方面受到學校其他委員會的監(jiān)督與制約，接受他們的建議或向他們提交工作報告。在我國，進一步完善大學校長權(quán)力監(jiān)督與制約機制，最關(guān)鍵的是發(fā)揮黨委對大學校長的領(lǐng)導(dǎo)與約束作用，黨委“監(jiān)督重大決議執(zhí)行，支持校長依法獨立負責地行使職權(quán)”，大學校長接受黨委的領(lǐng)導(dǎo)，主持學校的行政工作并“向黨委報告重大決議執(zhí)行情況”。同時，高校還應(yīng)進一步加強高校內(nèi)部學術(shù)權(quán)力和民主權(quán)力的力量，注重高校學術(shù)組織、教職工代表大會和學生代表大會及群眾組織對大學校長的監(jiān)督與制約。

總之，中國大學可以積極借鑒國外高校校長履職的角色，建立起一種黨委領(lǐng)導(dǎo)下的、高校內(nèi)部各種權(quán)力自主運作，又相互匹配、融通協(xié)調(diào)的權(quán)力分配、運作及監(jiān)督機制，讓大學校長充分發(fā)揮統(tǒng)籌作用，調(diào)動高校利益相關(guān)者廣泛參與學校的各項行政事務(wù)和學術(shù)事務(wù)，以平衡高校內(nèi)部的各項權(quán)力，達成各種權(quán)力的協(xié)調(diào)共治[7]。

[1] 馬陸亭,范文曜．大學章程要素的國際比較[M].北京：教育科學出版社，2010: 64-68,98,164-169.

[2] 密歇根大學官網(wǎng).Bylaws Regents of University of Michigan [EB/OL].(2017-07-31)[2017-09-25].http:// www.regents.umich.edu/bylaws/.

[3] 澳大利亞國立大學官網(wǎng).Australian National University Act 1991 [EB/OL].(2014-07-01)[2017-09-25]. https://www.legislation.gov.au/Details/C2014C00377.

[4] 澳大利亞國立大學官網(wǎng).Chancellor Statute 2012 [EB/OL].(2012-12-07)[2017-09-25].https://www. legislation.gov.au/Details/F2012L02480.

[5] 杜倩博. 中國高校黨委與校長的“決策—執(zhí)行”關(guān)系:內(nèi)涵詮釋與完善策略[J]. 復(fù)旦教育論壇,2017(3):32-38.

[6] 中華人民共和國教育部.《關(guān)于堅持和完善普通高等學校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制的實施意見》[EB/OL].(2014-10-15)[2017-09-25].http://old.moe.gov.cn//publicfiles/business/htmlfiles/moe/s5147/201410/ 176026.html.

[7] 張胤,武麗民. “行政主導(dǎo)”到“學術(shù)為本、權(quán)力共治”:從《高等學校學術(shù)委員會規(guī)程》看中國高校治理結(jié)構(gòu)[J]. 江蘇高教,2015(1):47-49.