我國PPP模式下的基礎設施建設風險管理

周朔朔

【摘 要】隨著改革開放和城市化建設步伐的加快，國家對城市基礎設施的投資規模逐年遞增，但市政公用設施的運營通常以國有企業為主，管理機制尚不健全，責任關系不明確，因此缺乏競爭壓力，導致資金使用效率低下、運營成本過高。近些年來，興起的新型融資方式——PPP模式有效的解決了基礎設施建設的資金瓶頸問題和政府運營能力不足的問題。但因目前我國城市基礎設施PPP項目風險管理中存在很多問題。因此，在風險識別的基礎上，我們要采取相關措施來應對風險的發生。

【關鍵詞】PPP模式；風險管理；城市基礎設施建設

城市是集一個國家或地區政治、經濟和文化為一體的重要載體，城市建設化水平是衡量人類文明進步的一個重要標準，城市基礎設施建設水平作為衡量城市現代化程度的一個關鍵指標，日益受到人們的廣泛關注。隨著改革開放和城市化建設步伐的加快，國家對城市基礎設施的投資規模逐年遞增，但城市基礎設施建設具有社會公益性，往往不以盈利為目的，因此市政公用設施的運營通常以國有企業為主，管理機制尚不健全，責任關系不明確，因此缺乏競爭壓力，導致資金使用效率低下、運營成本過高。對此，政府早已感到束手無策。近些年來，在國際上興起的新型融資方式——PPP模式（Public-Private-Partnership）有效的解決了基礎設施建設的資金瓶頸問題和政府運營能力不足的問題。

PPP本身是一個意義非常寬泛的概念，簡言之是指政府通過與私人部門建立伙伴關系，以此種方式提供公共產品或服務。PPP模式不但促進了投資主體的多元化，而且作為伙伴關系，政府和私人部門可以相互取長補短，發揮政府公共機構和民營機構各自的優勢，彌補對方身上的不足，組成戰略聯盟，在協調各方利益目標的同時，又能合理分配雙方的風險。正因如此，為加快推廣PPP模式，更好地鼓勵和引導社會投資，2015年5月國家發改委在門戶網站開辟PPP項目庫專欄，公開發布PPP推薦項目，鼓勵各類社會資本通過特許經營、政府購買服務、股權合作等多種方式參與建設及運營。入庫項目涉及水利設施、交通設施、市政設施、公共服務、生態環境等多個領域，截止到目前2016年已有第二批PPP項目上線，共計1043個，總投資1.97萬億元。可見，在經濟發展的迫切要求下，加快PPP模式風險管理在我國基礎設施中的研究是勢在必行的發展趨勢。

一、目前我國城市基礎設施PPP項目中面臨的風險困境

由于我國城市基礎設施建設引用PPP模式的期限不過十年，在整個風險管理探索階段中面臨著很多挑戰，具體如下：

（一）相關法律政策亟待完善

目前，有關我國PPP模式城市基礎設施建設的相關法律還在制定和完善階段，沒有任何有關于PPP模式的專門立法，在基礎設施的建設過程中主要還是依托政府采購和工程經濟方面的法律法規，盡管國資委出臺了一些政策性文件及地方各政府的規范性文件，但因法律效力的約束使得執行力度下降。因此，以公私雙方利益分配和風險分擔為中心的操作規范、PPP細則指導、收費標準等相關法律法規的制定嚴重不足，導致有關PPP項目的很多問題無法可依，影響公私雙方之間的合作伙伴關系，加大城市基礎設施建設的融資難度。

（二）金融風險難以規避

影響我國金融市場的兩個重要因素是：通貨膨脹風險和利率變動風險，兩者的微小的變化可以帶來巨大的影響。通貨膨脹是由于國家宏觀調控引起的本國貨幣貶值，通常會使得城市基礎設施建設過程中人工費、材料費等成本增加；利率風險通常是指貸款利率風險，是由于銀行貸款利率的變動導致項目投資成本的增加。若使用的是浮動利率，利率的上升會導致貸款利息和運營成本的增加；若使用的是固定利率，利率的降低又會產生機會成本。因此，潛在的通貨膨脹風險和利率風險可能會為投資雙方帶來致命的威脅，在發達國家，常常利用一些衍生金融工具來規避金融風險。

（三）項目風險無處不在

第一，從項目審批開始，可能會因審批時間冗長、程序復雜導致額外成本增加；第二，項目融資階段，由于融資市場不發達以及融資結構不合理，通常會使得融資成本超出合理預算；第三，設計階段，由于城市基礎設施建設的復雜性，PPP模式的設計通常會隨著外在環境的變化而變化，設計圖紙的變更可能會阻礙項目的正常建設從而延遲工期、增加項目的不確定性；第三，建設過程中，經常會出現安全事故、資金鏈中斷、原料供應不足、完工風險等問題；第四，運營階段，由于外在環境的不斷變化，供大于求使得產品價格下跌，從而產生市場需求風險。同時，長期的項目運營，可能會發生高額的項目維護費用，使得財務投資風險增加；第五，在移交階段，政府對基礎設施過低的價值評估可能會出現移交失敗的風險。

二、我國城市基礎設施PPP項目的風險應對措施

由于項目風險伴隨著整個基礎設施建設運營過程，因此，項目管理人員在項目初期就要對風險有一定的預見性，時刻監測風險的變化情況，防止風險擴散。具體的風險應對措施如下：

（一）建設前充分做好可行性研究

在項目建設之前，投資方應提前做好可行性研究工作，通過市場調研合理安排融資方式，以此達到最優的融資結構。根據基礎設施項目自身的特點，考慮建設運營過程中可能出現的各種風險因素，對風險產生的來源進行詳細分析。在風險識別的基礎上，分析發生的概率和可能帶來的后果，在遏制風險發生的同時做好風險應對措施。

（二）制定合同降低系統風險的危害性

首先，宏觀風險和法律層面的風險屬于系統風險，一旦成為事實風險，將會對私人部門投資者帶來毀滅性的打擊，盡管系統風險不能消除但是可以通過雙方的補償約定可以降低其危害性，把投資方的部分風險通過合同的形式轉移給有政府支持的公共部門，從而提高投資方的積極性。同時，通過制定和完善相關的法律法規，明確私人部門和公共部門的風險分擔和利益分配原則，理清雙方的權利義務。在PPP模式中通過有法可依和有法必依來提高權力透明度，使得與城市基礎設施相關的財政支出在法律框架的嚴厲監管之下做到合理合規合法。

（三）細化階段性風險的防范措施

階段性風險大多屬于非系統風險，可以通過一定的措施來降低發生的概率甚至是消除。

第一，可行性研究和設計階段，判斷此類城市基礎設施項目是否符合國家支持的產業政策，引用的技術設備是否先進以及消化吸收落后生產力的能力，還要注意資源的利用是否符合國家節能環保的要求，只有在國家政策的支持下，此項目的建設才能暢通無阻，運營才能持續高效。

第二，招投標階段，根據自身實力“量體裁衣”，避免高價奪標，同時減少決策失誤。

第三，在PPP項目融資階段，國家應針對不同的基礎設施編制績效考核表，量化壽命周期、費用大小及效益等項目，使得投資方根據大致標準合理安排融資計劃、豐富資金的融資方式。要注意避免過度依賴銀行信貸，通過尋找資金平衡點來降低財務風險。

第四，建設階段，首要要加強安全教育和施工安全管理，完善事故責任制度。其次，加強對承包商施工進度監管管理，保證項目如期完成降低違約風險，并且要建立質量管理體系，做到質、量一起抓。最后，要合理利用資源和邊角廢料，降低工程成本，從而增加收益。

第五，工程的運營和移交階段，首先，選擇合適的項目運營管理商，憑借其豐富的管理經驗和運營能力，使得基礎設施項目運營早日步入正軌；通過簽訂有利的經營管理合同來應對外部宏觀環境的變化，根據不同產品的定價策略來應對由于供求不平衡帶來的產品價格風險。其次，為了保證移交工作的順利進行，經營者可以事先與政府簽訂有擔保的最低購買價格協議。

【參考文獻】

[1]白銳.城市基礎設施建設項目PPP模式應用研究[D].重慶交通大學， 2012，04

[2]許娜.準經營性城市基礎設施 PPP模式的關鍵成功因素研究[D].重慶大學， 2014，05.