關于新形勢下縣級財政收入與財力關系的分析和思考

許建民+朱峰

1994年，國家財政管理體制實行分稅制改革后，初步理順了中央和地方財政分配關系，調動了各級地方政府發展經濟和組織收入的積極性，地方財政收入蛋糕越做越大，收入總量屢創新高。經過多年持續高速增長后，也不可避免地積累了一些問題，如不加以解決，可能會給今后地方財政收入持續穩定增長帶來不利影響。下面以中部省份N縣2011年—2015年財政收入相關數據為例，對新形勢下縣級財政收入與財力之間的關系做一些分析和思考。

一、收入高速增長難以為繼

近年來，隨著縣域經濟快速發展，N縣財政收入的蛋糕越做越大，2011年—2015年財政總收入規模分別為7.5億元、10.01億元、12.6億元、14.45億元、17.36億元，4年基本翻番，5年時間總量凈增近10億元。

從財政總收入增幅來看，五年分別為38.5%、32.9%、25.9%、14.7%、20.1%，除了2015年有所回升外，大體上呈逐年下降趨勢。

以上數據顯示，5年內雖然全縣收入總量不斷擴大，數字上很好看，但增速其實是呈總體下滑的，造成下滑原因除了宏觀經濟下行、結構性減稅等外在因素以外，最主要的因素是客觀規律決定了任何事物的發展從長期來看都是經過高低起伏，反復波動的線性模式，不可能有一路飆升，永遠向上的通道，通常都會有一個“潛伏、蓄力、起勢、發力、飆升、平緩、消退、再潛伏”這樣一個循環往復的周期。從國際大環境來看，金融危機引發的全球經濟下行浪潮尚未完全消退，多數國家處于經濟結構調整的復蘇期；從國家層面來看，目前國內經濟處于三期疊加，整體呈“L”型走勢，全國經濟工作總基調也是“穩中求進”，以穩為主；從縣域經濟自身發展來看，經歷了一段近10年的快速發展期之后，收入規模迅速擴大，基數不斷抬高，很難再保持之前較高的增速，基本上漸漸步入平緩、消退的周期，這也是符合規律的正常現象。

二、收入、財力增長不匹配

預算法規定地方預算收入主要為一般公共預算收入，但實際工作中出于做大收入規模的需要，部分省份地方各級政府在對外公布統計數據和對下組織考核時往往提及的都是財政總收入，造成了各級政府領導著重關注財政總收入這一指標，而容易忽視了總收入中地方留存的一般公共預算收入，其后果就是地方政府會想法設法去做大財政總收入，有時甚至到了不計成本的地步。舉個例子，某縣打算引進大型企業進駐，其一年可實現財政總收入5000萬元，假設其中一般預算收入有2000萬fqb ，由于在當前體系下只考核財政總收入，那么地方政府可能會把原本可作為財力留存的一般預算收入的絕大部分全都獎返出去，只為了得到5000萬元的財政總收入規模，屬于典型的只要面子不要里子。

表面上看剔除了上劃中央的收入后留存的一般預算收入都歸地方政府，但實際上可用財力部分并沒有那么多。仍以N縣為例，其2015年一般預算收入13.59億元，同比增收2.73億元，增長25.1%，但細分之下，其中鄉鎮級實現的一般預算收入就有7.4億元，同比增收1.77億元，占增收總量的65%，而增加的這部分收入按照體制結算都是要全額返還給鄉鎮的，剔除該因素N縣2015年一般公共預算本級收入只有6.19億元，增長18.3%，較全口徑下降了6.8個百分點。

以上分析表明，在當前形勢下地方政府收入的增長不一定就會帶來財力的增長，對外公布的表面進項收入與落到口袋里的切實可用財力，兩者之間并不匹配，這一不正常現象長期存在下去將會對地方政府財力保障和健康運行帶來深遠影響。

三、收入增長反而影響財力

地方政府的財力基本上由一般預算收入和上級轉移支付兩大部分構成，兩者間運行規律和內在關聯如何？究竟是同增同漲的正相關還是此消彼長的負相關？本文通過分析對比N縣2011年—2015年一般公共預算收入和上級轉移支付的增長數據，給大家提供一些思考。5年中N縣一般公共預算收入增長與上級轉移支付增長曲線呈現為“先平行，再靠攏，最后交叉反轉”的態勢，具體可分為3個階段：

1. 2011年—2012年為“平行”階段

收入增長高，轉移支付增長也高，收入增長下降，轉移支付增長也下降，兩者呈正相關的關系。通俗來說就是地方收入增長越快，中央從地方拿走的錢就越多，相應中央通過轉移支付給地方的補助增長也越快。這種現象屬于分稅制改革后的遺留問題，在這種體制下地方收入增長越快，獲得上級轉移支付就越多，會刺激地方脫離實際盲目沖動追逐收入的高增長，其實是違背了中央設立轉移支付的初衷。

中央轉移支付的設立是在實行分稅制的改革背景下，通過加大中央對于全國財政收入的集中比例和力度，扭轉之前財力方面“中央弱，地方強”的狀況，中央再從多拿的收入部分中依據各地經濟發展程度、自然資源稟賦、財力現狀等等按照因素法測算分配轉移支付額度，重點向家底薄弱的中西部地區傾斜，有效縮小中西部與東部的基本財力缺口，從而達到地區間基本公共服務財政保障均等化的目標。

因此，這一階段兩者間的平行關系其實是不正常的，如果永遠都是收入越高，得到上級補助越多的話，中西部地區與經濟發達的東部沿海地區之間的財力差異將會越拉越大，全國一盤棋，共同奔小康的目標將難以實現。

2. 2013年為“靠攏”階段

黨的十八大以后，財政管理上升到國家治理層面，財政改革目標明確，步伐加快，財政部門積極適應新常態，當年收入增長從四字頭下滑為二字頭，增速幾乎下降一半，如按以前的規律，上級轉移支付的增長也應同比下降才是，但最終結果卻是轉移支付的增長由上年7.8%提速到13.4%，差不多提高了1倍，兩者間的關系由之前同增同漲的正相關轉變為此消彼長的負相關，從增長曲線變化來看由平行轉為逐漸靠攏。顯然，中央財政在進行地方轉移支付的分配時更加關注地方自身經濟發展水平和收入增長水平，加大了對于收入減速地區補助的增長速度，使得地方不至于因為收入下降而影響各項基本保障水平。

3. 2014年—2015年為“交叉、反轉”階段

這兩年里一系列事關財政改革的多項政策集中出臺，如預算法修訂案的實施、營改增等結構性減稅政策的鋪開、地方債務實行限額控制、稅收優惠政策清理等等，加上宏觀經濟持續下行的影響，地方收入增長面臨巨大壓力，同時，基本工資提標、社保制度改革等涉及民生方面的剛性支出不斷增加，基層財政收支矛盾日益突出。這一階段，中央轉移支付政策的及時調整有效緩解了地方壓力，2014年N縣收入增速16.1%，為5年最低，而轉移支付增速31.6%，則為五年最高，兩者間的曲線關系由最初平行到逐漸靠攏，最后實現了逆向的交叉。到了2015年，由于地方收入增速的回升，由16.1%提高到25.1%，上級轉移支付的增長也立即降速，由31.6%急劇下滑為2.4%，兩者間關聯度越來越高，此起彼伏，此消彼長，呈顯著的負相關關系。

通過以上分析，不難得出一個基本判斷，那就是在當下這個階段，一般公共預算收入增長水平將會較大影響到上級轉移支付增長水平，收入增長越快，上級補助增長越慢。如果收入是扎扎實實沒有水分的增長，倒還好辦，如果收入當中包含較多的水分，則不光是抬高了基數，增加了稅收執法風險，更重要的是在上級測算分配轉移支付時會吃虧，從而影響真實財力，制約今后地方經濟健康發展。以2015年數據為例，當年收入增長為25.1%，每個百分點折合收入1088萬元；當年轉移支付增長為2.4%，每個百分點折合收入1368萬元。假設當年收入增速下降10個百分點，即收入減少10880萬元，按照前面分析的規律，轉移支付增長幅度肯定會有所提高，作為基層財政，對于上級轉移支付的具體測算無法準確預判，只能保守估計會增加2—3個百分點，也就是說上級轉移支付的增量將在2700萬元—4100萬元之間。

以上分析僅基于過去5年已經實現的財政數據，實際工作中財政收入的增長和上級轉移支付制度的設計、資金分配涉及方方面面，專業性強，關聯度高，變數較多，受限于水平和認知，基層財政人難以窺其全貌，但對于兩者間關系的分析大體上應該是符合財政改革和發展方向的。

四、對策建議

在當前地方政府財政收入增速換擋且財力基礎不穩的形勢下，建議上級部門從問題實質入手，以利益調整為抓手，采用以下方法予以解決問題：一是從維護預算法權威的角度，以國務院的名義發文，明確規定各級財政、統計部門在對外公布經濟數據以及地方政府在制定對下級政府目標管理考核方案時均應以一般預算收入為口徑，財政總收入只能作為參考補充數據。這樣一來，起碼可以糾正地方只要總收入不管一般預算收入的不合理行為，為盲目追求做大總收入蛋糕的沖動降溫，從而回歸理性，有助于幫助收入增幅從高速到中速的平緩過渡。二是充分發揮中央轉移支付分配機制對于地方財力的調節作用，進一步提高轉移支付與一般預算收入的關聯度，收入增長越快，均衡性轉移支付給的越少，形成自動補償機制，讓那些一心想靠沖數字刷政績的地方受到實打實的財力損失，損失到了不可承受之時，或許才會冷靜下來老老實實去做一些夯實收入基石的事情。