當代中國經濟圈政府合作的客觀基礎研究

【摘 要】政府合作是經濟圈存續和發展的前提，建立政府合作關系需要一定的客觀基礎支撐。當代中國經濟圈政府合作的客觀基礎主要是：自然基礎、市場基礎、文化基礎、信用基礎。經濟圈不同行政區資源稟賦差異為政府合作提供了可能，連通便捷的設施條件、開放包容的地域文化，以及尊重規律、遵規守約的信用體系保證了區域統一市場的形成和發展。正確認識和應用客觀基礎，經濟圈地方政府才能秉持共商、共建、共贏、共享的理念，突出優勢，彌補短板，合作構建命運共同體、利益共同體和責任共同體，最終實現區域經濟一體化健康、協調和可持續發展。

【關鍵詞】當代中國；經濟圈；政府合作；客觀基礎

經濟圈是以地域空間相連行政區為基本單元形成的區域經濟聯合體，聯合體中至少有一個中心城市，而且中心城市具有強大的帶動和輻射功能，能夠引領區域經濟實現整體發展。世界范圍內的經濟圈因成員行政區的地位不同而存在差異，有的是以國家為成員的世界級經濟圈，有的是由一國中央政府主導建立的國家級經濟圈，有的是地方政府居于區域經濟發展需要依法建立的地方級經濟圈。在經濟全球化背景下，以國家或地方行政區為基本單元的經濟共同體或經濟合作組織在世界經濟格局中發揮著重要作用。歐洲聯盟的前身是歐洲經濟共同體，是典型的以國家為成員的世界級經濟圈，它不僅建立時間早，而且在不斷完善的過程中為歐洲經濟競爭力提升做出了巨大貢獻，同時積極推動了經濟全球化進程。除了以國家為成員的世界級經濟圈外，在很多市場經濟國家，由中央政府主導或者地方政府自發聯合建立經濟圈的現象比較常見。經濟圈追求成員行政區分工合作基礎上的整體發展，注重發掘成員行政區的優勢和特色，通過規劃引導促進彼此優勢互補和錯位發展。以優勢互補和區錯位發展為導向的區域分工，使成員行政區之間相互依存，為經濟圈地方政府構建共商、共建、共享的區域合作機制提供了可能。任何市場主體之間開展合作都離不開一定的客觀基礎，作為特殊市場主體的經濟圈地方政府間合作也是如此。本文圍繞當代中國經濟圈地方政府合作，著力分析影響和支撐政府合作的自然基礎、市場基礎、文化基礎和信用基礎等客觀基礎，為區域經濟一體化發展提供必要的理論支持。

一、自然基礎

資源稟賦差異是經濟圈地方政府合作的自然基礎。資源稟賦差異又稱區域差異，地球上沒有一模一樣、形同孿生的兩個區域個體，這就是區域差異。有的地方處于相同的經度和緯度，表面上有很多相似之處，但只要仔細觀察就能找出彼此在歷史、文化、區位、人口、教育、科技，以及海拔、氣候、資源、地形、地貌等多方面的差異。就資源方面看，影響區域發展的資源包括歷史資源、文化資源、科教資源、自然資源等等，在影響區域發展的眾多資源中，地理區位、生態環境、資源品位和分布狀況，以及開發價值和利用空間等自然資源稟賦的差異是本文考察的重點。

自然資源在區域分布上的非均衡性和不完全流動性，使不同行政區的產業各具特色和優勢，逐步形成分工基礎上的區域經濟多樣性和互補性，為不同行政區之間開展經貿往來提供了前提條件。“為實現區域經濟的有效運轉，客觀上需要地區之間的貿易協調，使建立區際貿易協作、監督、沖突解決機制成為維護地區之間利益平衡的必要條件。”經濟圈編制區域產業發展規劃既要理清區域內自然資源的整體結構狀況，又要把成員行政區各自的資源優勢充分凸顯出來；既要培育經濟圈的支柱產業，又要兼顧到各成員行政區的特色發展，以自然資源的優勢互補促進行政區錯位發展，以成員行政區錯位發展提升經濟圈的整體競爭力。比如，我國東北地區利用得天獨厚的黑土資源和森林資源發展糧食產業、木材產業、綠色食品業、生物醫藥業和生態旅游業，利用地表下豐富的原油和煤炭資源發展石油化工和煤化工業等等，遼寧、吉林和黑龍江三省是曾經的“東北老工業基地”，由于產業單一和技術落后曾一度衰落，如今通過產業轉型和特色發展走向振興。東部沿海地區的自然優勢是面向大海和毗鄰港澳，為港口產業、遠洋運輸和跨境貿易提供了良好的基礎條件。

二、市場基礎

拆除行政壁壘、打破市場封鎖、促進要素在成員行政區之間順暢流動是經濟圈地方政府合作的市場基礎。經濟圈是區域經濟聯合體，更是區域市場融合體，構建一個統一、規范、有序的市場是經濟圈良性運行的基本要求。有學者認為“要素在區域之間的不完全流動性是形成區域分工的重要前提。”這一觀點強調的是要素的流動性與區域分工的負相關關系，即生產要素流動性增強，行政區之間的相互依存度、分工合作的必要性和可能性就會降低，資源稟賦在行政區之間的差異性就會消失。事實果真如此嗎？答案是否定的。不同層級經濟圈發展的實踐表明，統一、規范、有序的市場是實現區域經濟一體化的基本前提，要素在區域大市場的自由流通不會削弱成員行政區的固有優勢。在經濟圈發展規劃的統領和規范指導下，成員行政區遵循揚長避短、優勢互補和分工合作原則實現了共同發展。經濟圈統一市場打破了計劃經濟時代各個行政區“麻雀雖小五臟俱全”的發展模式，地方政府更加注重培育和打造轄區產業品牌，通過重點建設帶動整體發展，不斷增強自身競爭力。成員行政區依靠各自突出的優勢促進彼此在分工基礎上的合作，相互之間逐步形成優勢互補和錯位發展的格局，最終實現共贏。學術界對建立經濟圈統一市場有多種觀點和建議，筆者認為重點要考慮兩個方面：一是要加強市場監管，尊重市場規律，把市場配置資源的決定性作用充分激發出來。從新中國成立到改革開放前，全國市場是統一的，這種統一市場是在高度集中的計劃經濟體制下由政府主導形成的，資源的配置基本上依靠政府的行政命令，市場的作用極其有限。改革開放后，國家對經濟體制進行“摸著石頭過河式”的改革，最初實行有計劃的商品經濟體制；經過幾年實踐探索后，施行計劃與市場調節相結合的商品經濟運行機制，強調對外開放、對內搞活。這個時期，上級政府和本級人大對地方政府政績的考核以GDP為核心，地方發展經濟的主動性和積極性被調動起來，不同行政區之間以經濟建設為中心的競爭日益加劇。由于政策不配套，制度不健全，開放合作的觀念滯后，導致行政區之間以保護轄區經濟利益為名構建行政壁壘、封鎖要素市場，經濟發展無序，甚至出現惡性競爭，可持續發展的路子越走越窄。黨的十八大以來，中央提出“市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府的作用”，把市場和政府在經濟社會發展中的地位和作用作出了更加清晰的界定。作為在經濟全球化和區域經濟一體化發展環境下的經濟圈地方政府，必須以中央大政方針為基本遵循，圍繞中央政府提出的“放管服”（簡政放權、放管結合、優化服務），加強法治政府、責任政府和有限政府建設，正確處理政府與市場的關系，尊重經濟規律和市場規律，在調節經濟和監管市場過程中不缺位，也不越位，因地制宜依法規范市場秩序，為形成統一順暢的經濟圈市場環境履行好地方政府的職責。二是對行政壁壘積極遏制增量，努力消除存量。行政壁壘和市場阻隔易建不易拆，市場經濟發展至今，影響統一市場形成的新舊行政壁壘依然存在，要素流通受阻的現象時有發生。在經濟圈產業發展中，成員行政區的視野要突破“一畝三分地”，徹底拆除行政壁壘和市場封鎖，根據行政區市場結構特點，實施差異化發展戰略，主動減少行政區之間的矛盾沖突或惡性競爭，積極開展地方政府間規范合作，通過彼此合作擴大市場空間，實現相互之間的良性競爭，合力建設全面開放和充滿活力的經濟圈統一市場。endprint

三、文化基礎

開放包容和互利共贏理念是經濟圈地方政府合作的文化基礎。文化源于人類的社會實踐，同時影響和指引人類社會實踐。文化是一個民族的血脈和靈魂，是一個國家或地區發展的源泉和動力，開放包容和互利共贏的地域文化對引領區域經濟一體化發展具有不可替代的作用。中國是一個多民族國家，56個民族組成一個大家庭，千年傳承的中華優秀傳統文化為人類文明作出了巨大貢獻。中華文化內涵豐富，在這座寶庫里按照民族種類分為若干種民族文化；按照區域分為南方文化和北方文化，如果在此基礎上按照行政區劃細分，則包括川、滇、黔、桂，魯、豫、皖、蘇等地域文化。受歷史等因素影響，地域文化在品質上存在差異，有先進文化和落后習俗之別，這兩種品質的地域文化對區域經濟一體化發展具有決定性的影響。地域文化與時俱進，則促進經濟社會發展，對區域經濟一體化的影響就是正向的，對經濟圈地方政府合作產生正效應。反之，如果地域文化封閉保守，人們坐進觀天、安于現狀、不思進取，不理解時代變遷，不接受新的發展理念，由此產生的文化負效應必將阻礙經濟圈地方政府合作。以上世紀末期的廣東省為例，粵南地區面朝大海，毗鄰香港，人們在長期的生產實踐中形成了視野開闊、勤勞勇敢、實干進取、勇于爭先的嶺南文化，這種文化特質與國家開放發展的經濟政策高度融合，人們發展經濟追求富裕生活的積極性被迅速調動起來。嶺南文化勤勞勇敢、務實進取，開放包容、與時俱進，堅忍不拔、敢闖敢試等特質，滋養并成就了廣州、深圳、珠海和東莞經濟圈連續30余年的快速發展。而廣東粵西有的城鄉遠離港奧、山地較多，受傳統農耕文化影響較深，人們的思想不夠解放，觀念比較保守；加之地理條件限制，有的鄉村與外界的經濟文化交流不多，甚至抵制新技術和新的經營發展模式，自我封閉、自給自足、自得其樂，導致粵西地區的整體發展相比嶺南地區有很多滯后。有學者認為“封閉的環境既培養了艱苦奮斗、吃苦耐勞的淳樸民風，也形成了自給自足、安于現狀、得過且過、不愿創新的傳統。”客觀上看，粵西地區自然地理條件不如粵南珠江三角洲地區，缺乏區位優勢，但是，筆者認為造成兩個地區發展差距的重要原因是文化差異，文化上的差異直接影響到地區發展的理念和思路，是封閉保守和自得其樂的落后文化阻礙了經濟社會的健康發展。改革開放以來，黨和國家就發展這個主題提出了很多科學論斷，可以說，中國經濟30多年的高速發展就是在“堅持改革開放”、“發展才是硬道理”、“解放思想，實事求是、與時俱進、求真務實”、“發展是黨執政興國的第一要務”、“全面協調可持續發展”、“創新、協調、綠色、開放、共享”等科學理論和先進理念指導下完成的。黨的十八屆五中全會在對世界經濟和我國經濟社會發展狀況科學分析的基礎上，提出“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，為經濟新常態下實現國家各項事業高水平、高質量發展提供了基本遵循。我國東部地區商業文化歷史悠久，人們對經濟規律和市場規律的認識更加深刻，把握更加準確，理解更加到位；對國家經濟政策的敏銳性強，反應更加迅速，行動更加對路，所以取得了顯著的發展成就。東部地區率先崛起的經驗表明，堅持與時俱進，把中央提出的新思想新理念新戰略在最短的時間內轉化為發展的新動能的地區，都是經濟社會發展的領跑者，并在你追我趕的競爭中始終處于優勢地位，彰顯了先進地域文化對經濟發展不可替代的支撐和引領作用。東部三大經濟圈地方政府合作之樹“開花結果、枝繁葉茂”的事實就是最好的證明。不同行政區的地域文化體現了文化的多元性特征，這是符合“弘揚主旋律，提倡多樣化”的先進文化發展要求的。經濟圈是不同行政區組成的經濟聯合體，行政區之間文化脈絡相連、相同或相近，有利于文化認同，更有利于地方政府之間合作。在區域經濟一體化背景下，經濟圈不同行政區之間加強文化的交流和交融，是地方政府合作的關鍵基礎。

四、信用基礎

遵循既有規則、踐行事前承諾合作治理區域性公共問題是經濟圈地方政府合作的信用基礎。市場經濟是法治經濟，也是信用經濟，市場主體最大的失敗是信用崩盤，作為特殊市場主體的地方政府公信力缺失不僅僅影響區域經濟發展，更危及到社會穩定和政權鞏固。經濟圈治理具有跨行政區協調的特點，區域治理中必須依靠規范的制度安排，其中嚴格落實制度規定、自覺履行協議承諾，正確處理整體利益與局部利益、科學發展和區域性公共問題有效治理的關系是經濟圈成員行政區政府合作的信用基礎。地方政府行使公共權力的行為對經濟社會的影響力是其它市場主體無法達到的，政府遵規守紀和言必信、行必果的過心理表現對對構建社會誠信體系是一種良好的示范。經濟圈是不同行政區為實現共同的發展目標而組合形成的經濟聯合體，即依靠政府間合作協議形成的利益、責任和命運共同體。經濟圈整體發展與成員行政區個體發展并不矛盾，兩者之間是辯證統一、相互促進的關系。基于這一認識，在區域經濟一體化的進程中，地方政府要履行好維護經濟圈整體利益的義務，承擔起政府合作當事人的責任，切實履行合作承諾，切實做到“守土有責、守土負責、守土盡責”，在政策溝通、設施連通、資金融通、貿易暢通和民心相通等方面共商、共建、共贏和共享。在地方政府合作解決經濟圈發展問題的過程中，跨越行政區的公共問題也不斷暴露出來，比如流域污染、大氣污染、資源（土地、水能、旅游、礦產等）開發帶來的利益之爭等，面對跨行政區的區域性公共問題，經濟圈成員政府要主動承擔起合作治理的責任，而不是相互推諉扯皮。為破解區域性公共問題，有的地方政府嘗試過多種措施，比如依靠中央政府直接牽頭治理；依靠上級政府提供政策和資金，下級政府實施治理；依靠本級政府“自掃門前雪”或者依靠民間組織的力量治理等等。然而，這些手段看似合理，也確實起得了一些成效，卻沒有從根本上解決問題。當年，長江三角洲經濟圈太湖流域水污染的治理就是中央政府牽頭地方政府實施的模式，中央花了不少錢，地方政府也出了不少力，結果是流域污染卻沒有得到根本性治理，流域污染受損群眾不斷上訪甚至發生了群體性事件，原因之一是上下游地方政府出于行政區自身短期利益考慮，流域治理規劃不科學、投入不充分、實施不到位，地方政府之間缺乏有效聯動機制，上級政府主管部門的監督問責不力，導致流域污染問題不斷反彈。公共服務一體化是經濟圈建設和發展的重要內容，公共交通、基礎教育、醫療衛生、就業創業和社會保障政策在行政區之間的有效對接，統一通訊或者各類資金決算費用標準實現行政區之間的無差別待遇等，都是公共服務一體化過程中需要解決好的問題。解決公共服務一體化問題包括兩個層面的要求，一方面是解決以上公共服務項目在經濟圈打通和連接、實現均等化；另一方面是提高區域公共服務水平和質量。不論是跨行政區公共問題的有效治理，還是區域公共服務均等化，離開經濟圈地方政府間的合作是很難達到預期目標的。但是，地方政府是特殊的市場主體，是所轄行政區利益的代表，在權衡利弊和和考量得失過程中，受傳統思維模式的影響，維護所轄行政區的利益并實現最大化仍然是地方政府的正常邏輯和價值追求。筆者認為，在現代市場經濟環境中和區域經濟一體化的背景下，維持地方政府合作長期合作的關鍵要素是共贏，這也是市場主體合作發展的最高境界。在經濟圈地方政府合作過程中，首先維護經濟圈整體利益還是行政區局部利益，優先爭取長期利益還是當前利益對政府公信力是最直接的檢驗。政府信用是經濟圈地方政府有效合作的根本保障，為此必須從三個方面加強政府誠信建設：一是從法治層面著力，通過成員行政區政府共同制定政策、規章和制度，明確界定合作主體的權力和義務；為區域性公共問題治理商定總體目標和階段任務、實施路徑和基本步驟、違約責任和獎懲機制等，并由公證部門依法公正，防止“當面表態背后耍賴”的政府失信行為給區域公共問題治理帶來危害。二是用“三嚴三實”要求對照政府合作行為，對明修棧道、暗度陳倉，說一套做一套，口是心非、言行不一等行為公開曝光，由上級黨委、政府對損害經濟圈整體利益的成員行政區黨政主要負責人要嚴格問責。三是對接國家征信體系建設，綜合利用法律監督、行政監督、群眾監督和輿論監督手段，把失信政府及其官員列入“黑名單”。endprint

五、結語

當代中國經濟圈是以地方政府合作為基本前提的區域經濟聯合體，地方政府合作以必要的客觀基礎為支撐和保障。經濟圈成員行政區地域相近、山水相連，地方政府共同規劃開發開采毗鄰地區的旅游資源、礦產資源和水資源等自然資源，同時積極培育和發展各自轄區內的資源優勢，把資源優勢轉化為產業優勢，互為補充、彼此支撐、共贏發展。地方政府之間通過友好談判拆除行政壁壘，打破市場封鎖，讓要素在不同行政區之間自由流動起來，建立統一開放的市場環境。地方政府相互合作打通“斷頭路”，形成陸上道路、地下管道、空中飛行和水上運輸，以及有線和無線通訊的基礎設施網絡，實現設施連通。地方政府之間積極對接產業政策和社會政策，在教育、醫療、就業、社保和公共服務均等化方面進行政策溝通，努力縮小或消除地域于差異。地方政府之間圍繞資源開發利用、設施條件改善、統一市場構建開展有效合作，必將極大地促進地域文化的交流和交融，提升經濟圈人們合作發展和共享發展的意識，提升文化軟實力對區域整體發展的貢獻力。當然，經濟圈成員行政區的發展和區域整體發展的目標取向都是科學發展，地方政府不僅要合作解決經濟圈共同發展問題，還要合作治理發展過程中出現的大氣污染、流域污染、耕地污染，以及公共安全和社會穩定等跨行政區公共問題。長江三角洲、珠江三角洲和京津冀三大國家級經濟圈和其它省級經濟圈發展的實踐表明，以政府公信力為引領，社會信用和個體信用為基礎的信用體系是解決經濟圈發展和治理問題的根本保障。總之，經濟圈區域經濟一體化以地方政府合作為關鍵，政府合作以自然資源、市場環境、設施條件、地域文化和政府公信力為客觀基礎。經濟圈地方政府合作要在公共利益優先的原則指導下，秉持共商、共建、共贏、共享，行政區局部利益服從經濟圈整體利益，經濟圈整體發展反哺行政區個體發展的理念，以客觀基礎支撐政府合作，以政府合作優化客觀基礎，合力構建命運共同體、利益共同體和責任共同體，最終實現區域經濟一體化健康、協調和可持續發展。

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[13]1978年黨的十一屆三中全會提出，“應該堅決實行按經濟規律辦事，重視價值規律的作用”，1982年黨的十二大提出，“發揮市場在資源配置中的輔助性作用”，1992黨的十四大提出，“要使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用”，2003年黨的十六屆三中全會提出，“要在更大程度上發揮市場在資源配置中的基礎性作用”，2012年黨的十八大提出，“要在更大程度、更廣范圍發揮市場在資源配置中的基礎性作用”，2013年黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”.

作者簡介：

王建新，男，云南大學助理研究員，管理學博士，研究方向：公共行政理論與地方政府治理。endprint