土地整治項目科技化管理的探索研究

王燕鵬，鞏玉虎，趙躍倫，張黎芹

(1.濟寧市國土資源局，山東 濟寧 272017；2.山東省魯南地質工程勘察院，山東 兗州 272100；3.梁山縣國土資源局，山東 梁山 272600)

2015年，李克強總理在國務院政府工作報告中提出，政府將實施“互聯網+”行動。7月，國務院發布《關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》提出，各地區、各部門要在實踐中大膽探索拓展，相互借鑒“互聯網+”融合應用成功經驗，促進“互聯網+”新業態、新經濟發展。如今，“互聯網+”代表著行業發展的新方向、新趨勢，也為轉變傳統發展模式提供新路徑、新方法。當前，國內“互聯網+”應用于國土部門的探索和研究主要集中在土地執法監察、網上審批、網上申報、網上政務公開等方面[1]，具體應用于土地整治項目管理的探索和研究尚處于起步階段，多單純的研究土地整治項目管理的或外業或內業的某一方面，沒有形成土地整治項目從立項、施工、驗收到后期維護管理的全方面管理體系。在省內，濟寧市根據多年的土地整治項目管理經驗和教訓，一直致力于探索精準化、科技化、高效化的土地整治項目管理模式，率先提出了“互聯網+”應用于土地整治項目管理的可能性，經研究討論，提出了全面的系統建設構想，后經多次使用、反饋、完善，形成了覆蓋全市所有土地整治項目的土地綜合項目動態監管系統，實現了土地整治項目的高效管理，突破了項目管理的“最后一公里”。

1 傳統土地整治項目管理模式的弊端

為提高土地利用率，加強土地效益的產出，黨和國家把土地整治工作擺在了重要位置。2012年國務院批準正式分布實施《全國土地整治規劃(2011—2015年)》，土地整治工作已上升為國家層面的決策部署[2-6]。土地整治是一個復雜的系統工程，具有涉及面廣、工程建設復雜、牽涉的利益群體多、項目難度大等特點[7-9]。土地整治項目管理主要包括項目的申報立項、設計、施工、監理、驗收及后續管理等[10-11]。經過多年的實踐探索，土地整治項目管理工作已趨入正規化，各項制度建設完善，專業化水平提高[12-16]。但在工作實踐中，也存在諸多不足之處。

(1)項目的申報立項周期短，土地調查不充分。從上級安排項目申報到項目立項實施往往時間倉促，導致前期調查不充分，群眾意見征求不到位，規劃設計單位閉門造車，圖上作業，鄉鎮基層人員也難以靠上，造成項目設計與實地不符，實施起來困難重重。同時，多年來實施項目較多，但靠人工操作立項，不可避免的造成項目區重疊，在入庫時難以錄入部級監管系統。

(2)項目實施周期長，難以有效監管。項目批準實施年限一般在一到兩年內，但是，由于前期調研時間倉促，群眾意見征求不到位，資金撥付不及時等原因，項目周期過長，規劃設計發生變更，運用傳統的人工手段監管難以到位，不能實時監督糾正以確保工程質量。

(3)驗收手段落后，設計目標完成情況難以落實。當前的驗收手段仍以人工為主，主要采用的是驗收人員在項目區現場比對項目竣工圖，逐項對照項目的完成情況，肉眼看、手動量，誤差難免存在，項目工程內容的定位也較為困難。

(4)各類資料標準不統一，檔案管理難以規范。項目從立項申報、招投標、施工到最終的驗收，都有明確的要求，但在具體實施中，各種資料填報仍然存在格式不統一，自行設計的狀況，造成資料存檔不規范。

2 濟寧市土地整治項目管理模式創新建設與應用

為了更好地保護耕地，促進工作成效，濟寧市土地綜合整治中心注重科技創新，不斷提高綜合管理水平，基于當前工作實際，開發了土地綜合項目動態監管系統，并已在實踐中成功應用。該系統打破了傳統的辦公環境限制，充分利用科技手段對土地整治項目進行實地巡查，對項目進度進行有效監督，確保項目外業施工符合規劃設計要求，滿足土地整治項目的精細化、科技化動態監管需求，真正實現了“天上看、地上查、網上管”的全方位監管手段，提升了土地整治工作的管理效率，為更好地保護耕地、科學高效指導土地整治活動具有重大意義。

2.1 土地綜合項目動態監管系統的功能設計

該系統基于GIS，結合GPS、RS，依靠移動4G網絡實現對土地整治項目的實時監管。系統由移動巡查填報、移動采集監管、土地綜合整治項目巡查監管展示、土地綜合整治項目動態監管四部分功能模塊組成，通過網絡集成和互聯，共同完成土地整治項目現場數據的采集、監理日志的記錄、監理成果的傳輸與接收、監理成果的審核與管理等工作[17-19](圖1)。

圖1 系統總體架構圖

(1)移動巡查填報功能模塊

施工方和監理方在移動端安裝手機App，在施工現場實時填報項目的實施情況，對項目進行實時監管。施工方和監理方均通過該系統填報現場的進度和工程量信息，并通過手機的拍照功能將圖片上傳到桌面端的巡查監管展示模塊。監理方在該App上能查看對應項目施工方的填報信息，并對填報內容進行審核，按時提交日志和月報(圖2)。

圖2 填報項目巡查任務

(2)移動端采集監管功能模塊

國土局科室工作人員利用平板電腦，在土地整治項目現場數據采集。通過內置GPS或外置高精度亞米級GPS設備指導監理人員迅速到達項目地塊，為項目記錄監理日志；通過內置設備對施工現場進行拍照、錄音和錄像，通過記錄照片的方位角、俯仰角、橫滾角等信息保證數據采集的真實性。現場采集的數據可實時上傳到監管中心服務器上，在桌面端實時監管系統中可立即查看。

(3)土地綜合項目巡查監管展示功能模塊

該功能模塊部署在監管中心外網專用服務器上，實時接收移動巡查填報功能模塊發送過來的工作數據等信息，并對這些成果進行存儲、管理和展示，以通過獲取施工方和監理方的填報信息和空間位置的方式來實現項目的動態監管。同時按照國土局科室的需求，向移動巡查填報功能模塊推送巡查任務，通知施工方和監理方完成工作計劃(圖3)。

圖3 巡查任務管理

(4)土地綜合項目動態監管功能模塊

該功能模塊的業務數據和進度信息，一部分是移動端采集監管功能模塊通過移動專網提交的數據，另一部分來自施工方和監理方提交到移動巡查填報功能模塊后。本功能模塊集成了業務科室、施工方、監理方提交的全部信息，實時展示監理人員上傳的日志、照片、錄音、錄像及行進軌跡等數據。通過本功能模塊，可以實時掌握監理人員的監理過程和土地整治項目的進度，并推送巡查監管任務到監理或業務科室的移動端(圖4)。

圖4 系統主界面

2.2 土地綜合項目動態監管系統的應用成效

該系統是濟寧市國土資源系統“一個平臺、兩個市場”建設的一部分，系統以國土資源基礎數據庫為基礎，將多源、多尺度、多類型的國土資源基礎數據通過信息技術有效組織起來，建立多要素、多層次、多維度，具有時空特征的土地整治項目動態監管模式。

(1)系統構建了縣市土地整治政務管控系統。項目的申報、立項、方案、招投標、施工、設計變更、竣工以及移交管護等各個環節均可通過系統進行，并且能實時把握項目進度和資金使用情況。規范了土地整治項目業務管理流程(圖5)。

圖5 系統網絡架構設計圖

(2)信息采集全面，定位精確。移動端數據采集系統具有項目列表定位、多媒體數據采集、地圖操作等功能。利用精確、可靠的專業移動設備，可以快速掌握項目信息、地塊位置信息、快速導航定位項目地塊，外置高精度亞米級GPS設備提高定位精度[20]。同時采集圖班實地照片、視頻、錄音及證明材料，滿足外業采集的定位需求。而且，系統提供了一套適合移動平板電腦的地圖操作與瀏覽方式，實現地圖量測、場景切換和圖層疊加、分屏對比功能，輕松完成土地整治項目管理和監管，克服了常規巡查的人為性偏差，擴大了監管的廣度和深度，實現了對違法違規用地早發現、早制止、早糾正的快速反應。

(3)系統監測成果具有精度高、現實性強、可視化程度高、客觀反映現實、檢查查詢便捷等優點，彌補了人工巡查的時間與人力不足的缺陷[21]。移動巡查系統一方面可督促監理單位按時提交工作日志，記錄具體工作內容或施工中遇到的一些問題，及時更新項目的進展；另一方面可在線實時掌握人員的空間位置，實現對任務、人員的實時定位監理，實現對土地項目的高效監管，促進土地資源保護和合理利用。

(4)通過在泗水縣對南水北調耕地占補平衡項目外業施工現場檢查驗收的應用實踐，證明了該系統具有整體性、先進性、實用性、開放性、安全性與可靠性，能夠滿足土地整治業務功能需求，易于使用、管理和維護，能滿足未來發展要求。

3 結論

(1)濟寧市土地綜合整治中心監管平臺的建設及初步應用，證明了土地整治項目管理利用“互聯網+”與地理信息技術可以實施全方位、全過程、全天候的監管，真正做到“多從網上走，少在路上跑”，提高土地整治管理效率和服務形象，實現土地整治項目管理模式的專業化、精準化、高效化，具有顯著的經濟效益和社會效益。

(2)實現了市縣級的政務管理，為基層單位的項目申報、立項、方案、招投標、施工、設計變更、竣工以及移交管護等工作提供便捷通道。建議完善市縣與省級的三級政務內網，擴大管控系統的應用范圍，實現土地整治全省范圍內的智能化動態監管。

(3)系統還需要進一步完善。如與當前云計算、國土資源大數據、電子政務的發展相融合；如何進一步提高系統的智能化水平，更加開放的數據共享、精準的統計分析，為科學決策提供依據；如何更加緊密的與部、省相關系統對接，提高工作效率，避免多系統同內容重復；如何進一步拓展使用范圍，與土地執法、不動產登記、基本農田保護等國土業務工作相結合。

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