基于主體利益博弈分析的土地制度與政策初探

王揚，張全景

(曲阜師范大學地理與旅游學院，山東 日照 276826)

0 引言

博弈論于20世紀80年代引入我國，國內相關研究學者先后展開了一系列各學科方向理論與應用方面的研究。當前，博弈論的概念已大范圍應用于各種行業、各種專業以及各種利益主體間的行為決策及行為關系研究之中。事實上，博弈論是研究其決策者在決策主體間相互作用狀態下如何實施決策以及如何對決策方式進行均衡的分布處理的理論。并且博弈包含了兩個重要方面，分別為信息和均衡。在任意的博弈過程中，一定會存有納什均衡現象：任意一方博弈者所執行的策略組合對另一方博弈者所執行的策略組合是最佳的策略選擇方案，由此二者達到均衡狀態。博弈論為人們深刻理解和準確把握各類社會經濟現象提供了一份獨特的視角,同時對制定社會規則和經濟政策具有現實的指導意義[1]。

土地制度與政策的變化發展，通常都是代表著相關利益的重新調整以及相關財產的再次分配，由此決定著國家經濟發展的方向與社會生產的穩定。當土地制度與政策實現從某一種均衡狀態到另一種均衡狀態的演變,需要一個完整的動態調整過程[2]。土地政策與制度的制定過程越趨于民主，越趨于科學，相關土地制度與政策在現實執行過程中所遇到的阻力也就會越小[3]。我國相關土地制度與政策的決策與制定主要涉及中央政府、地方政府、城鄉居民個體等多個相關利益主體，所以各利益主體間均會產生權利、責任和利益等關系。在當前的體制下，個別地方政府為追求實現“政績”而進行的土地違法行為缺乏強制性約束條件[4]。在此關系中，雖然有相同的利益交叉點，但是也存在著不同之處，各個部門、各個方面都希望可以在土地制度與政策的制定與實施的過程之中實現其最佳目標或達到自身利益最大值。在一定的環境中每一個主體都會有目的有計劃的處理各項事務，并且都會充分考慮其所作出的決策行為會對其他人可能造成的影響，同樣，其他人的決策行為對其可能造成的影響會經過最優選擇的行動目的而實現可以接受的收益或者結果效用的最理想狀態。決策與執行主體為了實現其各自利益，經常會出現非合作博弈現象[5]。當處于這種博弈過程中，各相關主體同時會在保證最大化自身偏好的同時去選擇相互合作，在相互合作的同時自然會發生沖突。為保證取得相互合作的潛層次利益，采取合理有效的方式方法去解決各種沖突類問題，這就必須要創建有利于我國土地制度與政策高效實施的措施及方法，以避免和減少違規行為的發生。

1 我國土地制度與政策現狀分析

現階段的土地制度是一切社會形態和生產活動中最關鍵的制度之一。在國家一定時期的上層建筑層面，土地制度起到了決定性的作用。當前，我國的土地制度參與到宏觀調控是因為這是在當前這一特殊歷史時期下的特殊選擇，應更好的調整并完善土地宏觀調控政策，將人口城市化和促進就業的目標統一納入到土地宏觀調控政策的具體目標控制體系[6]。相關土地制度與政策的制定與實施的核心目的是為了減少和約束地方政府對于中央政府的機會主義行為，最終使其行為策略可達到中央政府的預期要求[7]。土地政策是保證和順應土地制度可以順利實行的行為規范和措施體系。因此，土地制度決定著土地政策的制定與實施，也是土地政策的根本因素。同時，土地政策還是土地制度的具體體現及運行形式。土地政策表現為國家為了保護和順利實施土地制度，能夠保證其土地資源的最佳優化配置形式，嚴格執行并組織土地利用而研究確立的行為準則或體系結構。

我國土地利用總體規劃所制定政策的主要方針和目的是為了全方位開展土地利用總體規劃完善調整、改進與提高土地利用計劃管理、實施區域土地利用規劃和新興的村鎮級土地利用規劃。我國制定的耕地保護政策的重點是進一步完善和實現耕地占補平衡制度，全面提高和落實永久基本農田的劃定要求及加強耕地的生態環境保護控制。我國制定的節約集約用地政策主要集中于制定和順利實施人地掛鉤政策、控制降低土地消耗的目標規定、控制完善節約用地技術和用地標準范圍制定等方面。不動產登記政策主要包括：進一步細化制度建設、推進展開基礎性工作及嚴格規范相關管理等幾個方面。我國的土地管理工作在堅持以加大提高重大工程和基礎設施的用地保障、順應新產業、新業態的高速發展和解決過剩產能消耗、提高當前新型城鎮化建設等層面制定了相關的土地政策，包括：順應產業發展和解決過剩產能的相關土地政策、加強實施大中型水利、水電工程建設的相關土地政策、加快新型城鎮化建設發展進程的相關土地政策。與此同時，還包括了加強扶貧攻堅土地政策和“三塊地”改革等相關政策等。我國的土地政策堅持以五大發展理念為指導，堅持實施最嚴格的耕地保護和節約用地制度重點圍繞經濟發展的任務，推動供給側結構性改革，堅持改革創新，提高土地利用方式的轉變和經濟發展方式的轉變，并且做到提高經濟社會平穩發展的土地資源控制與保障能力。主要包括：繼續實行穩增長、調結構、促改革、惠民生的用地政策，進一步完善國土空間規劃體系和國土用途管制制度，進一步創新耕地保護和耕地占補平衡制度，堅持以創新完善存量用地盤活利用政策，更好的推動土地領域的各項改革的實施。

當前，我國土地制度與政策的制定與實施對于深化土地改革、加強土地市場體系規范化、阻止國土資源違法違規的不良現象起到了關鍵作用。中央政府制定和實施土地政策的目的是為了高效實現國家宏觀調控、保護糧食安全、保障耕地紅線不被干擾、保證廣大農民實現其最根本利益，但是許多相關政策在實施過程中會有落空情況的發生，導致最后的預期目標未能實現。因為中央政府是地方政府進行土地行為的監督管理者，而農民有時則會因個別地方政府的個別違法違規行為而成為被動受害者[8]。兩者的土地行為都會不同程度的影響到地方政府土地行為的具體成本，因此，會對地方政府土地行為的正常實施造成一定的影響。

2 相關問題反應

2.1 土地制度或政策層面

2.1.1 土地利用規劃的制定與實施

1987年至今，我國已經組織三次全國土地利用規劃編制，從當時的“指標分區”到現在的“指標分區公共政策”，我國的土地利用規劃在有政策有計劃的實施著，其組織形式是以政府組織、專家領銜、部門協作與公共參與等相結合，但政府組織的監管程度還是不夠，專家的地位不夠牢固，話語權的重要程度也不能完全體現，當地政府會對其進行干預，導致部分地區出現了“根據發展快慢給指標”這一不良現象。在土地規劃實施過程中，中央政府與地方政府經常會就指標的下達與執行階段產生分歧，主要是因為指標分配不均，各地很難全力配合其順利執行。

2.1.2 農地轉用審批制度

農地專用審批制度是我國當前土地用途管制制度的重要組成部分，對于全面控制農用地非農化現狀起到了決定性作用。雖然中央和地方政府所執行的農地轉用審批同樣都會受到經濟、財政及社會等因素的共同影響，但中央政府和地方政府所執行的農地轉用審批制度的資源管理控制體系和目標導向體系差異較為明顯。總的來說，中央政府會更側重于國家農地管理控制規則的嚴格遵守而進行審批工作。農地保護管制反映了中央政府對于農用地轉用的態度[9]，是資源管控的關鍵要素之一，中央和地方政府對于資源管控的認知和需求可能不盡相同，由此影響其不同層面管控的具體發揮。較之中央政府，地方政府所執行的農地轉用審批工作在一定程度上可能會受到當地的耕地資源配置情況和財政收支與分配等各類因素的影響。

2.2 具體問題層面

2.2.1 違法使用土地問題

近年來，由于房屋產權不明或違規操作等問題導致的違章建筑拆除現象屢見不鮮。2017年5月，山東省濟南市錦繡川辦事處組織相關人員500余人，對錦繡川水庫南側的別墅片區依法實施了拆除工作，對其拆除的面積達到了11000km2。該現象在表面上體現出政府對違章建筑拆除的強制性與重視程度，但是這也反映和暴露出了當地政府之前對于該問題處理與決定的懈怠性，其中還包括了監督及審批程序與手續辦理等相關負責部門的一系列問題。當前，我國土地資源的違法現象非常普遍，現階段務必要加大查處的力度，堅決預防各地方政府的違法和違規執行現象的發生，與中央政府所制定的目標任務背道而馳。現如今，部分地方政府會為了順利實現目標，在追求最大利益的各種驅動因素下，會出現違背中央政策的行為發生，制定和實施有利于自身利益違法違規實現的政策。

2.2.2 農村土地流轉問題

中央政府與地方政府在農村土地流轉工作實施中的利益目標及方向有時也不完全相同。中央政府需要提高農業效益、發展農村經濟，特別重視在土地流轉中維護農村穩定、提高農民收入、保障糧食安全。而地方政府一方面需要落實中央政策，發展農村經濟，另一方面也需要獲取土地收益，增加政府收入，樹立彰顯地方GDP的旗幟，突出地方政績。當前土地流轉的相關法規不健全，有些地方政府微觀管理中的角色定位不準確與職能履行的欠缺，以及宏觀管理中的土地利用總體規劃的缺陷，一定程度上制約了農村土地流轉[10]。加之農戶的法律意識較淡薄，導致個別鄉村違背流轉原則，在不尊重農戶意愿的情況下強制使其流轉，損害了農戶的利益。

2.2.3 農村土地糾紛問題

改革開放以來，家庭聯產承包責任制對于農業的快速發展構建了堅固的制度基礎。但隨著我國相關農業政策的提出與實行以及現階段城鎮化水平的高速發展，人地矛盾的突出與農地制度的不完善所引發的糾紛問題日益受到廣泛關注，我國農村土地制度與政策歷經多次變遷，在這一過程中，與土地政策與制度相關的法律法規政策文件上經常會存在一定的沖突現象來源，從而導致中央與地方政府的博弈形態發生了變化。現階段，農村土地糾紛事件時有發生，其中包括土地承包過程中的權屬問題、土地規劃的編制實施問題、農業種植結構所涉及的耕地保護問題以及宅基地退出政策的補償不合理等問題。

當前，我國耕地面積持續減少。并且，我國的耕地后備資源出現了嚴重缺乏狀態，土地資源利用方式及形式內容缺乏合理性，土地資源利用效益處于相對較低狀態。由國土資源部發布的《2015年中國國土資源部公報》稱目前全國優高等地面積占全國耕地評定總面積的29.4%，不足1/3，并且部分地區耕地質量有下滑趨勢，并且當前生態環境持續惡化。與此同時，相當一部分建設項目制定的補償標準偏低，被征地農民的合法權益缺少合理有效的保障政策，由以上現象而帶來的群體性事件大量增加。不按要求履行中央政府的土地政策與制度以及有法不依、執法不嚴、違法不究的現象時有發生。

3 利益主體博弈過程分析

當中央政府制定并頒布最新的土地政策時，會通知各地方政府立即下達并實施其具體制定的土地政策，并會嚴格要求其按照中央規定嚴格執行并實施。現如今，我國的土地監督機構與機制存在一定的問題，難免會出現地方政府違規操作現象，所以其違規操作現象能否被及時發現并妥善處理，還取決于中央政府的查處力度[11]。由此地方政府所面臨僅有的兩個選擇方式：一個是“不執行(違規)”，另一個就是“執行(不違規)”。當地方政府選擇“不執行(違規)”時，地方政府則會被稱為是一個違反中央規定的主體。并且當中央政府沒有嚴格的組織監察工作的情況下，則地方政府將會獲得的一定的收益，這類收益我們用R1來表示；與之相對，當中央政府嚴格的組織進行監察執法工作時，將會對地方政府進行查處的情況下，這就會要求被查處的地方政府能夠改善其違法行為并對其進行行政問責，并且會按照規定一同沒收地方政府在之前違規情況下所獲得的部分收入，我們對這部分違規收入用T來表示。當地方政府選擇“執行(不違規)”方式時，地方政府就會被稱為是一個守規守法的主體，與此同時，這種守規的行為同樣也會帶來一定的收益，我們用R0來表示。當在中央政府制定的土地政策被嚴格要求與執行的情況下，我們把在此期間中央政府所獲得的收益用V來表示；在這類博弈過程當中，假如地方政府進行了一定的違規行為，但是中央政府沒有進行監察，當然也沒有進行查處的情況下，中央政府將會獲得的收益只能是0。另外，假設中央政府對地方政府的違規行為進行依法監察查處時，其查處成本用C來表示。由此可以推出其支付矩陣：

表1 博弈雙方支付矩陣

該博弈過程中，中央政府對于地方政府的違法行為所制定的懲罰力度，也就是處罰數額F和問責程度，對于地方政府是否按照中央政府要求進行執行的行為選擇起到了重要的作用。

(1)若R1>R0，即地政府采取違規行為受到了中央的查處，但是查處后，所得收益(R1)大于按照中央政府所規定嚴格執行土地政策時的收益(R0)，此時出現的博弈狀態被稱為是納什均衡狀態，也就是說地方政府的違規行為將會持續下去，所以中央政府的土地政策并沒有從根本上達到預期的效果。

(2)若R1

(3)若R1=R0時，也就是地方政府的違規收入恰好等于嚴格按照要求執行中央政策時的收入。在理論上來說，這種狀態下不會存在直接的財政收益帶動刺激地方政府去違背中央制定的土地政策而去進行違法行為。但是，如果地方政府的官員個人為獲取不正當利益、政商勾結等各類因素的推動引導下，此時地方政府將會具有很強的驅動力去進行“違規”行為的，在這種情況下，中央制定的土地政策仍然是具有較大被違背的可能性。

從以上分析中，可得出三點結論：①當地方政府違背中央政府的初衷時，其采取違規行為所獲得的利益(R1-R0)越低，地方政府選擇實行違規策略的概率也就會越低。②而當中央政府實施監督管理時所要付出的成本C越高，地方政府嚴格遵守中央政府規定的概率也就會越小。③當中央政府想要通過政策與制度的順利實施而取得更高的收益時，就需要更大的監察管理權利和查處力度，因此，地方政府進行違法違規行為的幾率就會越低。

4 結論與建議

4.1 結論

該文首先引入博弈論的概念，介紹了博弈分析過程的納什均衡現象，這對制定社會規則和經濟政策具有現實的指導意義。土地制度及政策的變化發展同樣也會引起各主體利益間的博弈現象，該文對我國近年來的土地制度與政策現狀進行了分析，并對當前出現的土地制度與政策的現實相關問題進行了列舉與討論，最后運用博弈分析理論以土地政策與制度的執行情況為例對利益主體雙方也就是中央政府與地方政府進行了博弈過程分析，并列出支付矩陣進行假設分析。

(1)我國土地制度與政策的制定與實施對于加強土地市場體系規范化、深化土地制度改革起到推動作用，并對相關違法違規行為的發生起到了制約作用。如果中央政府與地方政府不能妥善的處理好其相關利益關系，則會對當前的土地政策與制度的實施造成一定的影響。

(2)從土地制度與政策的層面從土地規劃的制定與實施角度來看,在土地規劃實施過程中，中央政府與地方政府經常會因指標的下達與執行產生一些分歧，主要是由于指標分配不均勻或具體指標落實不到位等不良現象引起的。從農地轉用審批制度角度來看，中央政府會更側重于國家農地管理控制規則的嚴格遵守而進行審批工作。

(3)從具體問題層面來看，我國土地資源的違法現象較普遍，違法占用土地問題和農村土地糾紛事件較突出，違背中央政策的行為時有發生。中央政府與地方政府在農村土地流轉工作實施中的利益目標及其方向也不完全相同，從而會影響具體工作的實施效果。如若在違背農戶意愿的情況下強制進行土地流轉工作，會對農戶的基本利益造成一定的影響。

(4)通過利益主體博弈過程對土地政策與制度的具體執行情況進行分析，隨著土地監察管理權利和查處力度的增大，中央政府會因土地政策與制度的順利落實與實施獲取更高的利益與效果，進而使地方政府的違法違規行為發生的概率降到最低。

4.2 建議

(1)嚴格落實土地督察制度。應嚴格按要求執行與實施土地督察制度，合理調整中央與地方政府在土地利用管理方面的綜合利益，在切實維護中央政府利益的基礎上務必要兼顧地方的利益。土地督察制度的績效展現形式通過土地督察的例行督察、審核督察、專項督察等成果效應均逐漸展現出多樣化的狀態，其業務結構體系和行政職責部門均在不斷健全與完善，因此，嚴格落實和加大國家土地督察制度的執法力度具有十分重要的現實意義，是推進土地行政監督管理體制改革和嚴格實施耕地保護政策的客觀要求與制度需要。所以應根據實際情況合理的制定不守規(違法)的懲罰制度及政策，要相應加大懲罰及行政問責的力度。

(2)嚴格規范政府行為。嚴格要求和規范政府各種行為，并且能合理的完善政策執行機制體系，提高農戶對政策的認同程度。通過加強政府工作人員專業知識和技能培訓工作、建立突出能力素質的選拔機制、健全監督考核體系等措施，培育和提高政府部門政策執行隊伍的素質和能力。同時，要簡化政府的行政行為體系，提高政府的行政效率。并積極、廣泛地征求農戶意見，保證農民的知情權、參與權，讓更多農民參與到地方政府的決策實施與過程之中。通過嚴格規范地方政府的行為，能夠保障政策執行機制的實施，加大農戶對中央和地方政府政策的制定與實施的認同程度。

(3)合理發揮土地督察機構的權能。通過相關法制建設加強對違法違規行為的懲罰力度，懲罰力度越大，違法違規的概率就越小，說明中央政府的監督起到了明顯威懾作用。因此，要使中央政府所制定的土地制度與政策能夠高效的落到實處，使中央政府的監督效果得到完全發揮，這就需要根據國家制定的相關法律制度來完善并充分體現出中央政府的權威。正確把握和控制地方政府的各類權力與權限，既有助于加強中央政府的宏觀調控能力，又有利于地方政府行駛行政職能。

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