績效問責(zé)制探析

程璐

（福建衛(wèi)生職業(yè)技術(shù)學(xué)院，福建福州 350101）

行政問責(zé)是在2003年的非典事件之中第一次受到大眾關(guān)注，中央及各地方出臺了相應(yīng)的規(guī)章制度，推行行政問責(zé)制度化。但問責(zé)的主要力度仍放在處罰行政過失的公務(wù)人員上，忽視了處于“第三狀態(tài)”人群，表面上看來，他們的行為對社會造成的危害并不大，但是長此以往，將會潛移默化影響政府執(zhí)政形象，誘發(fā)不良社會風(fēng)氣，助長腐敗氣息，最直接的危害公眾利益。

1 我國行政機(jī)關(guān)“第三種狀態(tài)”

1.1 “第三種狀態(tài)”含義

“第三種狀態(tài)”，即具有行政權(quán)力政府行政機(jī)關(guān)或公務(wù)人員，在其崗位上肩負(fù)某些重要行政職責(zé)和義務(wù)，但這些職責(zé)沒有得到及時、有效地履行，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)工作效率低下，行政工作延誤，甚至導(dǎo)致民眾切身問題未能得到及時解決?！八^‘第三種狀態(tài)’就是干不好又不交‘槍’,占著職務(wù)崗位不作為?！盵1]通常狀況下，我們將行政狀態(tài)區(qū)分為兩種，一種是政績卓越，為人民做出極大貢獻(xiàn)；另一種為行政過失，在行政過程中犯錯，違法?！暗谌N狀態(tài)”是介于兩者之間的狀態(tài)，也是中庸?fàn)顟B(tài)，既不求功但求無過的不作為狀態(tài)。

1.2 產(chǎn)生“第三種狀態(tài)”的主要原因

1.2.1 “不求有功，但求無過”思想公務(wù)員隊伍中滋生

行政問責(zé)重點放在行政過失或行政違法行為上，通常只對行政過失者或違法者追究責(zé)任，這導(dǎo)致公務(wù)人員不想作為也不敢作為。部分公務(wù)人員從事行政工作不求進(jìn)取，他們在行政只求無過，不求功績，因此，不想作為；另有部分人員雖有大志，但思想守舊，擔(dān)心產(chǎn)生行政過失，承擔(dān)行政責(zé)任，為了避免出錯，因此，不敢作為。缺少對無為狀態(tài)的問責(zé)制，導(dǎo)致這種狀態(tài)不斷地蔓延，滋生。

1.2.2 公務(wù)員本身行政能力不足，責(zé)任感淡漠

“第三種狀態(tài)”的出現(xiàn)與公務(wù)人員本身素質(zhì)以及個人責(zé)任感強(qiáng)弱有著密切關(guān)聯(lián)。部分公務(wù)員責(zé)任感淡漠，行政過程中，工作懶散，只為謀求私利，而不是致力于如何高效地履行責(zé)任，提高為人民服務(wù)的質(zhì)量，工作缺乏積極性、主動性，導(dǎo)致行政無為，政績平庸。另外，少數(shù)公務(wù)員自身素質(zhì)不高，辦事能力不夠，即使責(zé)任感強(qiáng)，但心有余而力不足。

1.2.3 公務(wù)員上崗后，競爭機(jī)制缺失，獎懲機(jī)制不健全

當(dāng)前社會存在公務(wù)員熱潮，高校畢業(yè)生或私企工作者蜂擁而至，加入備戰(zhàn)公務(wù)員考試行列。在公務(wù)員選拔過程中，競爭激烈，優(yōu)勝劣汰現(xiàn)象明顯，但公務(wù)員上崗后，優(yōu)勝劣汰競爭機(jī)制模糊、鈍化，獎懲機(jī)制不明確。在工作考核中，不重視考察個人業(yè)績，沒有實行個人利益與個人政績掛鉤，對于干多干少，干好干壞沒有實行具體獎懲措施，使得部分行政人員出現(xiàn)“偷懶”現(xiàn)象，產(chǎn)生得過且過心理。

剖析“第三種狀態(tài)”的根源之后，其對人民造成的危害顯而易見，不容忽視，采取措施杜絕這種狀態(tài)滋生蔓延的行動刻不容緩。 績效問責(zé)就是解決這一問題最直接的方式之一。行政問責(zé)通常問責(zé)公職人員過錯和過失,而績效問責(zé)考量公職人員的政績和貢獻(xiàn)。在績效問責(zé)制下,“無過”并不能成為逃避責(zé)任的借口,政府官員還會因為未達(dá)到應(yīng)有的績效水平而被追究責(zé)任。從這個意義上講,績效問責(zé)對官員提出了更高的要求,是行政問責(zé)制的進(jìn)一步深化和發(fā)展[2]。

2 績效問責(zé)的意義

2.1 績效問責(zé)的概念

績效問責(zé)，是指依據(jù)政府績效考評體系，對未達(dá)到績效指標(biāo)的政府機(jī)關(guān)以及行政人員追究其責(zé)任。

它將是問責(zé)制與績效評估相結(jié)合的產(chǎn)物，建立在考核政府績效水平的基礎(chǔ)之上實施的問責(zé)形式；政府績效考評是考量工作效率，工作效益，服務(wù)質(zhì)量以及公眾滿意度等指標(biāo)，因此，績效問責(zé)還巧妙地將問責(zé)制與行政監(jiān)督，審計結(jié)合在一起。

行政問責(zé)是指行政人員有義務(wù)就與其工作職責(zé)有關(guān)的工作績效及社會效果接受責(zé)任授權(quán)人的質(zhì)詢并承擔(dān)相應(yīng)的處理結(jié)果[3]。績效問責(zé)，作為行政問責(zé)制的新途徑，也是行政問責(zé)的重要方式之一，能有效地遏制行政機(jī)關(guān)“第三種狀態(tài)”，防微杜漸，對防止行政過失，行政違法也有積極作用。

2.2 績效問責(zé)在政府機(jī)關(guān)行政中的意義

績效問責(zé)從工作成效上給行政機(jī)關(guān)以及行政人員施壓，促使行政機(jī)關(guān)以及行政人員打消“不求有功，但求無過”念頭，放棄懶散的工作態(tài)度以及無為的工作狀態(tài)，致力于提高行政效率，提升行政質(zhì)量。

（1）績效問責(zé)，通過設(shè)置績效指標(biāo)的上下限，有助于打破公務(wù)人員“第三種狀態(tài)”。

政府機(jī)關(guān)績效評估指標(biāo)為一個區(qū)域，在區(qū)域中分別設(shè)置了上限與下限。上限是行政績效最理想狀態(tài)，即政績卓越，功績明顯的優(yōu)秀組織或行政人員，通常對該組織或行政人員給予表彰及獎勵；下限則是行政工作應(yīng)該達(dá)到的最基本指標(biāo)，組織或公務(wù)人員行政績效高于下限的未必就不會受到問責(zé)。績效問責(zé)考量的指標(biāo)通常是在下限之上某個點，上級人員依據(jù)該機(jī)構(gòu)或公務(wù)人員績效與這個點的浮動差距，考量其績效成果，對未達(dá)到績效點機(jī)構(gòu)或個人給予追究其責(zé)任或給予處罰。是打破 “第三種狀態(tài)”，最直接、有效的方法。

（2）績效問責(zé)，對提升組織及公務(wù)人員的工作效率，增強(qiáng)個人責(zé)任感有直接作用。

“績效管理是指對組織成員和組織各單元進(jìn)行管理,使其工作效率最大化,充分發(fā)揮員工效能、提高組織績效的過程?！盵4]績效問責(zé)通過設(shè)立績效目標(biāo)、監(jiān)控績效指標(biāo)、對指標(biāo)進(jìn)行評估，依據(jù)評估結(jié)果對機(jī)構(gòu)或個人實施問責(zé)的方式，激勵組織或個人自覺提高工作效率，實現(xiàn)行政工作高效化，品質(zhì)化，人民利益最大化。同時，通過分時段考核，可防止違法違紀(jì)行為滋生，增強(qiáng)公務(wù)人員的責(zé)任感，對提升政府績效，實現(xiàn)政績目標(biāo)有顯著作用。

（3）績效問責(zé)，是縱向人才選拔及淘汰的重要參考依據(jù)。

人才選拔及任用合理化，直接影響政府部門服務(wù)理念及服務(wù)質(zhì)量?？冃гu估工作合理度較高，評估過程客觀因素較少，對領(lǐng)導(dǎo)干部無為或失職有硬性制度約束，有助于較好地評估或淘汰人員，疏通了人員上下流動的渠道，有助于能者執(zhí)政，無為者下臺，形成良好的新陳代謝作用。

3 當(dāng)前績效問責(zé)存在的問題及局限性

3.1 績效評估體系自身制約績效問責(zé)

第一，政府工作范圍廣泛，崗位眾多，各個崗位承擔(dān)工作內(nèi)容及要求也有所差異，要制定一套完善而科學(xué)的績效評估內(nèi)容與指標(biāo)體系，是一項艱巨的工程。第二，政府工作具有潛在的影響，許多政府組織或公務(wù)人員所做的貢獻(xiàn)不能在當(dāng)前績效來考量，他們的政績也許是潛移默化的，導(dǎo)致他們的績效成果難以用即時的，定量的機(jī)制來測評，從這兩點上來看，績效評估不可絕對的避免主觀因素造成的評估結(jié)果偏差。第三，績效評估具有滯后性，績效評估往往是在行政工作完成之后進(jìn)行的，必然影響行政問責(zé)的及時性，只能對未發(fā)生的行政過失事件起到遏制作用，但不能對已發(fā)生的行政錯誤進(jìn)行及時糾正。

3.2 績效評估尚無健全法律保障，一定程度影響績效問責(zé)的公正性、合理性

首先，評估過程中，可能存在“內(nèi)部操作”行為。目前績效考核多數(shù)為內(nèi)部考核，尚未實現(xiàn)公開透明化，雖然有問責(zé)的意識，但仍未有健全法律法規(guī)，明確規(guī)范問責(zé)行為。其次，績效問責(zé)方向單一，主要是由上至下的，對級別較高人員考核問責(zé)較少，形成問責(zé)體系真空狀態(tài)。同時，唯上是從工作制度制約了問責(zé)公正性。再次，績效評估的信息來源不全面，主要來源于政府內(nèi)部或者網(wǎng)絡(luò)，缺乏健全的民意調(diào)查機(jī)構(gòu)。當(dāng)前政府績效信息來源脈絡(luò)不夠發(fā)達(dá)，信息管理系統(tǒng)沒有正式建立，導(dǎo)致績效來源局限于小部分，缺乏專業(yè)的民意調(diào)查模式，民眾對政府行政的評價建議不能及時收集和反饋。最后，政府工作保密性強(qiáng)，公眾無法了解政府工作的實質(zhì)和內(nèi)容，這導(dǎo)致績效評估只能局限于政府內(nèi)部實施。

3.3 政府部分之間權(quán)責(zé)不清，制約績效問責(zé)的實施，容易導(dǎo)致問責(zé)客體錯亂

各級部門之間仍然存在某些職責(zé)界定不清晰，權(quán)力界限模糊的現(xiàn)象。這導(dǎo)致問責(zé)時，出現(xiàn)部門之間相互推卸責(zé)任的情況，或者問責(zé)牽扯部門眾多，難以直接確立行政過失的主要承擔(dān)者，明確問責(zé)客體，有效地打擊行政無為或過失部門及公務(wù)人員，無法將問責(zé)制度細(xì)化到各個部門或是各個官員，難免是績效問責(zé)的效果打折扣。

3.4 政府部門績效高低存在客觀因素影響

政府績效高低，除了取決于公務(wù)人員的主觀愿，決策能力，工作效率等，還存在其他客觀因素，如社會文明程度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人文環(huán)境等。因此,需要適當(dāng)分析政府績效不佳的具體原因,根據(jù)原因的可控性高低程度來判斷責(zé)任承擔(dān)者及問責(zé)程度。因此,不能簡單地在政府績效水平與責(zé)任承擔(dān)之間建立固定的對應(yīng)關(guān)系,而應(yīng)分析政府績效不佳的具體原因,然后才能確定責(zé)任承擔(dān)主體與相應(yīng)的績效責(zé)任。[5]

4 結(jié)語

當(dāng)前政府機(jī)關(guān)績效問責(zé)制度尚存不足及其局限性，績效問責(zé)仍然是解決行政機(jī)關(guān)“第三種狀態(tài)”最有效的途徑，是構(gòu)建高績效的服務(wù)型政府重要舉措之一。同時，有助于形成監(jiān)督機(jī)制，迫使行政機(jī)關(guān)提高行政效率，有助于增強(qiáng)民眾對政府信任感，提升樹立良好形象。因此，需要進(jìn)一步探析績效問責(zé)制度，探討其構(gòu)建和實施過程中的意義及不足，并逐一彌補(bǔ)和突破，不斷地改善評估機(jī)制，構(gòu)建完備的績效問責(zé)體系，勢必使得行政問責(zé)制取得突破性發(fā)展。