李鴻章“寓禁于征”禁煙政策評析

劉 燕

(遼寧大學 歷史學院，遼寧 沈陽 110000)

煙毒泛濫問題是中國近代最為嚴重的社會問題之一。學術界對于近代禁煙史作了不少研究①，但多從宏觀角度入手，對近代以來的三次禁煙運動進行整體研究，以政府行為為主，極少涉及個人。晚清肱骨大臣李鴻章在近代史上有著舉足輕重的地位，學術界對于他的研究成果頗豐②，而關于李鴻章的禁煙主張則少有人注意。本文試對這一問題進行嘗試性探究，以期拓寬對李鴻章及禁煙史的研究。

一、李鴻章“寓禁于征”禁煙政策提出的背景和動機

(一)國內煙毒屢禁不止

鴉片(Opium)，俗稱大煙，是從罌粟汁中提煉出來的具有麻醉功效的藥品，但長期吸食，極易上癮，甚至中毒。罌粟唐中期始由阿拉伯商人帶入中國，主要作為觀賞花卉。宋明時期，始將鴉片作為藥物進行食用。明萬歷十七年(1589年)，鴉片開始列入關稅表中，準其輸入，稅銀每十斤二錢。之后稅率屢次提高，但輸入量卻因需求不斷而不減反增。清初于康熙二十五年(1686年)開海禁，并將鴉片作為進口藥材進行收稅。到雍正七年(1729年)，由于販賣和吸食鴉片的人日益增多，危害日顯，清政府頒布了首個禁煙詔令，規定對販鴉片者“收買違禁貨物，枷號一個月，發邊衛充軍”；對私開煙館者按照邪教“擬絞監候”；對包庇走私以謀利的兵役“照枉法律治罪”；對監管失職的官員“均交部嚴加議處”[1](P16)。乾隆繼位后，也下旨申明“鴉片為此地所嚴禁之物品”[1](P18)。但這些法令都沒能制止鴉片的蔓延。乾隆年間(1736—1795年)，吸食鴉片的方法迅速由沿海傳入內地，各地很快出現了一些專賣鴉片的煙館，甚至京師一帶已有販賣鴉片者。鴉片如瘟疫一樣，在全國各地蔓延。到乾隆后期，每年有數千箱鴉片運入中國。面對這一嚴峻情形，嘉慶帝決心嚴令禁煙，“不準再有帶鴉片入中國之事”[1](P22)。他為此多次頒布嚴禁鴉片的諭旨，可惜嘉慶年間的禁煙舉措也未能達到預期的成效，鴉片走私進口的規模越來越大。道光帝繼位，三令五申嚴禁鴉片入口，然“吸食販賣偷漏放縱如故”。據統計，從道光元年至道光七年(1821—1827年)，平均每年進口鴉片4708箱；從道光七年至道光十四年(1827—1834年)，平均每年進口增加到18712箱；從道光十五年至道光十八年(1835—1838年)，平均每年進口高達35445箱[1](P329)。道光十九年(1839年)，為使禁煙有法可依，軍機大臣等議定《查禁鴉片煙章程三十九條》，這是清政府頒布的最為嚴厲的禁煙法令。然而道光二十二年(1842年)，清政府被迫簽訂《南京條約》，開放通商口岸，使得朝野人士對于禁煙的努力全然空擲。“香港成為鴉片輸入之中心，沿海各口岸均成為鴉片貿易之市場”[1](P81)，清政府的禁煙政策名存實亡。進口鴉片供給量的激增，催生了數量龐大的癮君子，鴉片供不應求。本土罌粟的種植開始興盛，“種罌粟畝所出，視農田數倍，……官民皆有所利，以至四處蔓延”[2](P2)。“各省種罌粟者，連阡接畛，農家習為故常，官吏亦以倍利也，而聽之”[3](P300)。可見廢農田而種罌粟的情況屢見不鮮。國產鴉片的產量猛增，大有替代進口鴉片的趨勢，李鴻章正是以此為依據，提出了“以土抵洋”的政策。

(二)清政府被迫簽訂“準許鴉片輸入中國合法化”條約

咸豐六年(1856年)，為了擴大在華利益，英國聯合法國發動第二次鴉片戰爭。腐朽的清朝軍隊在戰爭中節節敗退，英法聯軍勝利在望。英國為了擴大鴉片貿易規模，攫取財富，派遣額爾金為全權特使，以期通過談判并簽訂條約的方式，達到鴉片貿易合法化的罪惡目的。因為太平天國運動而元氣大傷的清政府，又被英法聯軍攪得焦頭爛額，只希望能與英法早日達成“合議”。咸豐八年八月(1858年8月)，咸豐帝密令中方議和代表大學士桂良，在談判中可以同意英方全免洋貨關稅與鴉片弛禁等無理要求。十月，英方代表額爾金在談判中正式提出了“鴉片貿易合法化”的要求。十一月，雙方正式簽訂“議和”條約，即《通商章程善后條約》。該不平等條約的第五款明確規定，允許鴉片納稅進口：“向來洋藥(即鴉片)……不準通商，現定稍寬其禁，聽商遵行納稅貿易，洋藥準其進口，議定每百斤納稅三十兩。”[1](P109)這就意味著清政府公開承認鴉片貿易合法化，英國這一罪惡而又無理的要求終于在戰爭的炮火下得以實現。罪惡的鴉片貿易不僅使中國白銀大量外流，而且不斷摧殘著國民的身心健康。清代政府對于鴉片一直主張嚴禁，《通商章程善后條約》的簽訂，對中國政府的禁煙政策產生了重要影響。清政府既同意了鴉片貿易的合法，自然不能違背條約嚴禁鴉片。李鴻章意識到不能公開“塞源”，而“遏流”就更難實現了，倒不如“寓禁于征”，提高鴉片進口關稅。如此既能遏制國民購買力，又能增加稅收，一舉兩得。

(三)國庫空虛財政困難

兩次鴉片戰爭導致的巨額賠款，使清政府面臨嚴重的財政危機，再加上長達十四年之久的太平天國運動，使得全國十余省份陷入戰火之中，嚴重影響各地的稅收。清廷為了鎮壓太平天國，軍費開支巨大，“各省庫儲支絀，歷年欠餉積至一百八十余萬兩”[4](P212)。李鴻章就曾因軍費問題多次上奏朝廷，稱“淮、滬、揚、鎮等營軍食缺乏”，“教練各營餉項，暨采買軍火籌款，為數甚巨。所收關稅，入不敷出”，且“各口所收稅銀，按月盡數撥解樹字營軍餉，并無絲毫存儲。所有前項參價銀兩，委實無款可籌”[5](P497)。他還提及，交戰各省“慘不可言。小民耕種失時，流離轉徙”[6](P326)，根本無暇農桑。光緒初年綿延數省的“丁戊奇荒”，更是雪上加霜。時任山西巡撫的曾國荃道本省“無余款可抵目前之急”，且“現在東漕急需運費，各郡輜重牛具急需籌備。無一項可以稍緩須臾者”[4](P722)。此外，為了學習西方以求自強，洋務派不得不向朝廷籌借餉需，因“地方著名瘠苦，并無額外可籌之款”，“進款愈少，出款愈多，遂至羅掘一空”[4](P921)。甚至內務府需用的銀兩都因“蘇省辦理軍務，各前道經收稅銀盡數湊解軍需，以致未能照解”[5](P497)。為了扭轉財政赤字，清政府想方設法進行搜刮，甚至首開厘金之稅，但都杯水車薪，未能真正解決。作為肱骨大臣的李鴻章，一方面清晰地認識到國庫空虛的現狀，一方面出于興辦洋務籌建新式水軍的需要，建議朝廷對鴉片弛禁，并附重稅，借以緩解財政緊張入不敷出的窘境。他在寫給同僚閻敬銘的回信中痛心疾首，“海內困窮已極，理財又難得其人”，“內外庫儲俱竭，部款固無可請，……財賦素雄者，今亦寅支卯糧，毫無儲積”[7](P186)。

二、李鴻章“寓禁于征”禁煙政策的主要措施

李鴻章對當時國際國內環境多方考量后，于光緒七年六月十六日(1881年5月9日)上奏朝廷，他認為“洋藥流毒甚深，既難驟然禁止，只可先加厘稅，借以稍濟餉需，而煙價較增，吸者或漸減其癮”[8](P394)，同時他又擔心“厘稅加增太重，恐致偷漏愈多，亦須統盤籌計”[8](P394)。針對這種境況，李鴻章大體提出了三方面政策：

首先，設立洋藥公司管控鴉片進口途徑。李鴻章認為香港乃是“洋藥偷漏之源”，各省實施的禁煙政策不過是“截流”而已，“凡事清其源則用力少而程功易，截其流則需費多而收效寡”[8](P395)。因此，他在奏折開篇就提出“查洋藥系由印度先到香港，然后分運進中國各口。香港為英國屬地，中外奸商即于該處私相授受”[8](P394)。中轉環節監管無措，使得大量鴉片“不經新關，不收稅厘，而由沿海各項民船漁艇零星潛運內地，且多不入有關卡之正口”。據他推算，每年運至香港的九萬四千多擔鴉片，除去運銷越南、新加坡等處的一萬擔外，應有八萬四千余擔繳稅入關，但是，實際報稅的僅有六萬九千擔左右，可見至少有一萬數千余擔鴉片走私入內地[7](P448)。然“各省濱海之區，袤延萬余里，河港紛錯，沙岸無垠，勢難處處設卡”[8](P394)。為了解決這一難題，李鴻章在奏折后附有《議設洋藥公司片》，主張在香港設立洋藥公司，與英屬東印度公司簽訂合同，限定每年運往香港的鴉片數量，統一歸該公司承買并發售內地各口，不允許私人徑運，借以從源頭解決香港偷漏稅厘之禍。至于該公司應交稅厘，“則明立保結，嚴定章程”[8](P399)，一切事務聽官員主持，保證毫無偷漏。這樣不但“歲餉頓增數百萬”，而且可以裁撤各省口岸及內地關卡的巡船，節省國庫開支，一舉兩得[8](P399)。

其次，規范內地轉運關卡嚴防偷漏。李鴻章指出，洋藥厘稅較重，勢必會造成偷漏者眾多。一方面，內地路徑四通八達，偷漏者詭計多端，更有亡命豪強之徒結幫販運，執持兵器強行闖關。而且，鴉片拆箱之后，輕小便攜易夾帶，即使通過關卡也不易搜檢；另一方面“走私者即偶被查出，但分給時值十中之一二，……已足償數月之辛金，未有不縱放者”[8](P394-395)，甚至出現“署一年州縣缺，不如當一年厘局差”的現象[4](P851)。雖在香港設立洋藥公司最為省力，且效果最佳，然香港作為英國屬地，設立公司一事，還需要英國總督首肯才可實現，因此規范內地轉運關卡，嚴防偷漏必須先行。他提議，在海關設立關棧，鴉片進關后全部存入棧內。關棧由清廷管理，與洋人無涉。華商需要購買時，赴海關厘局交足捐稅后，到關棧領取。同時，所有口岸轉販鴉片的華商字號，必須先繳費銀五百兩購買部帖才能開設。并令五家聯保，實行連坐，一家偷漏，全部同罰。這樣，一方面領部帖要繳費且厘捐較重，轉販者勢必減少而利于稽查；另一方面出資領貼者為了保護自身利益，自然會自發舉報私販者。此外，設小輪船在海面巡緝，零星偷運者一經發現全貨充公，整船販運囤積者必重懲。

最后，加增鴉片捐數“以土抵洋”。咸豐八年(1858年)鴉片貿易合法化以后，清政府在上海設局抽厘，外國與本國煙商在各口岸進行鴉片貿易，需按議定稅則納稅。對外國鴉片每百斤征銀30兩外，另向購進鴉片的華商加增稅厘50兩，鴉片進入內地以后，按照國貨再征收厘金。對于進口鴉片的稅厘問題，中英雙方主張相悖，清政府希望通過提高鴉片稅厘以限制進口，同時也增加關稅收入。而英國政府則希望減輕鴉片稅厘以擴大對華的鴉片貿易，攫取巨額財富。光緒七年(1881年)，南洋通商大臣左宗棠奏請大幅度加征鴉片稅厘，如此鴉片的價格自然水漲船高，“價貴癮輕者必戒，癮重者必減，由減以至斷癮尚可期”[8](P397)。李鴻章完全贊同左之主張，并進一步提出增加捐數，“必須各省議定，統歸一律”，中央下旨核定日期后，各地同時開辦，以免“一口獨重，奸商趨避”[8](P395)。他還建議鴉片既不能禁，還不如大量種植罌粟以驅逐進口鴉片。“土煙之毒，究比洋藥為輕，而民財亦不外耗，倘將來洋商無利可圖，洋藥漸不來華，再增土煙厘稅，亦加厲禁，尚未為晚。”[8](P396)即暫弛土煙之禁，國產鴉片不分產地，一律按照進口鴉片稅數三分減二征收，以奪洋商之利。

三、李鴻章“寓禁于征”禁煙政策的實施與影響

為了將“寓禁于征”付諸實際，李鴻章進行了多方努力。此前中英《煙臺條約》規定，“洋藥入口時，由新關派人稽查，封存棧房或躉船，俟售賣時洋商照則完稅。并令買客一并在新關輸納厘稅，以免偷漏”，但關于征收的具體數目并未達成共識，只寫到“應抽稅厘若干，由各省察勘情形酌辦”[4](P256)。為統一稅數，并提高鴉片進口關稅，李鴻章多次與英國公使威妥瑪進行談判。他始終主張“百一十兩，不可再減分毫”[9](P80)，并在送交威妥瑪的《會議洋藥稅厘并征專條》中明確寫道：“洋藥運進中國口岸，每箱除正稅三十兩外，擬加征銀八十兩，稅、厘并征，應合銀一百一十兩。”[9](P82)但是，英國政府擔心加厘過重會導致鴉片滯銷，所以堅持“九十兩無可再加”。李鴻章“連日與威使往復辯論，幾于舌敝唇焦”[9](P87)，英國最終允至百兩。在此基礎上，又經過出使英法大臣曾紀澤的不懈努力，終于在光緒十一年六月初七(1885年7月18日)，會同英國外部大臣沙里斯伯，在倫敦簽訂《煙臺條約續增專條》，明確規定進口鴉片一律“按照每百斤箱向海關完納正稅三十兩并納厘金不過八十兩之后，方許搬出”[4](P1964)。次年朝廷下旨“洋藥稅、厘并征一事，……均于本年正月初八將舊捐截止，即于初九日在新關并征”[10](P225)。這一政策改變了以往鴉片進口的混亂情況，化零為整，抑制走私，有效保障了清政府的財政收入，緩解了燃眉之急。對于在香港設立洋藥公司一事，李鴻章特派馬建忠親到印度進行詳談，“使印度歲出鴉片或專售于中國國家，或專售于中國所指為承攬之人，通盤交易，無須輾轉于他商之手”，這樣“中國于進口洋藥無虞奸商之偷漏，貴國于出口鴉片亦歲有定項之可收”，“斯為兩全之策”[9](P83)。但由于印度公司憂慮甚多，這一計劃無疾而終。然而李鴻章提出的“鴉片箱數立有定額，每歲遞減，約積至二三十年之久減完，自然禁絕”，為“清末新政”時實行的鴉片輸入逐年遞減埋下了伏筆。光緒十六年(1890年)，總理衙門和戶部奏請整頓土藥稅厘，李鴻章大表贊同，稱此舉“既可裨益餉需，且亦收回利權之一助，并可以征為禁，隱寓崇本抑末之意”[4](P2735)。不僅如此，征收土藥稅厘還可革除歷年積弊，防止地方征多報少，偷漏稅款。從此，土藥稅收成為清政府一大稅收來源。

“寓禁于征”政策的出發點是為了禁煙，然而實際上并未起到禁煙的作用，甚至更加劇了煙毒的泛濫程度，其所造成的嚴重后果，遠超于清政府既得的眼前利益。一方面，這一政策沒有真正限制鴉片的進口量，中國的鴉片進口數量持續大幅度上漲，鴉片的進口數量始終是中國對外進口貨物的第一位。鴉片進口的不斷增長，使清政府白銀繼續大量外流，這些沉重的經濟負擔最后還是落到了中國廣大人民身上。另一方面，“以土抵洋”大大助長了國內罌粟種植的興起，對國產鴉片的泛濫起到了推波助瀾的消極作用。各地官員為了增加稅收，甚至鼓勵民眾種植罌粟。到1890年代末，全國每年鴉片產量高達60萬擔，是同期進口鴉片的10倍。而且，在土藥價格低廉且便于買賣的催化下，煙毒從上流社會向普通百姓蔓延，以致二三十年間，上至達官貴人，下至普通百姓，都成為煙毒的受害者。

四、結語

李鴻章的禁煙政策既是時代的產物，也是自身的需要。從兩次鴉片戰爭的失敗，到被迫同意鴉片貿易合法化，無一不是強權即公理的體現。國際地位的低下使得中國基本喪失了外交乃至內政之主權，深諳此境的李鴻章不敢斷然與英國翻臉，只能委曲求全，“寓禁于征”。這是大時代的選擇。同時，作為提倡學習西方以求自強的洋務派領袖，李鴻章又有著提高鴉片稅厘以濟餉需的需要。他在奏折中就明確指出：“至天津所收洋藥厘金，向供海防練軍兵輪船薪糧及地方善舉之用。……擬此后洋藥進口，除海關每百斤收稅銀三十兩外，……以六成劃補天津從前收款，解交津海關庫，仍為軍餉船糧善舉等用。”之后他也曾多次奏請朝廷“于藥厘項下自歸關并征之日起，每箱提銀十六兩作為道庫洋務要款之用，庶足維持成局”[10](P55)。今天看來，李鴻章的禁煙政策弊大于利，但我們不能脫離當時的時代環境，全盤否定他的功勞。清政府整頓海防，配備新式兵器，建設近代海軍，很大程度上依托于增加后的鴉片稅厘，“海防經費，始有專款可支”[4](P1557)。

注釋：

①相關研究有王宏斌：《清末新政時期的禁煙運動》(《歷史研究》1990年第4期)；王宏斌：《試論中國禁止鴉片煙毒的經驗與教訓》(《中州學刊》1995年第1期)；王金香：《南京國民政府初期的禁煙》(《民國檔案》1996年第2期)；吳春梅：《近代民族主義的興起與清末的禁煙運動》(《江海學刊》1998年第4期)；張龍秀等：《中國近代三次禁煙運動之比較》(《江西師范大學學報》(哲學社會科學版)2002年第3期)；方俊：《中國近代的禁煙運動》(《陜西師范大學學報》(哲學社會科學版)2002年第3期)；馬德坤：《論清末禁煙諭旨與禁煙新政》(《唐山學院學報》2009年第1期)；王明星：《晚晴政府兩次禁煙的不同成效及原因探析》(《牡丹江教育學院學報》2010年第6期)；呂鐵貞：《民國時期中國政府內外并舉的禁煙禁毒立法與實效》(《南京大學法律評論》2013年第2期)；王宏斌：《兩次鴉片戰爭期間禁煙的困境——以“重治吸食”為中心的考察》(《歷史研究》2013年第1期)，等等。

②詳見立早：《近年來李鴻章研究綜述》(《湘潭大學學報》(哲學社會科學版)1991年第2期)；戴仕軍：《李鴻章研究概述》(《首都師范大學學報》(社會科學版)2003年第A1期)；章育良等：《近百年來李鴻章研究著作述評》(《湖南社會科學》2007年第1期)；王秀麗《李鴻章研究綜述》(《聊城大學學報》(社會科學版)2009年第2期)；盛海生：《百年來李鴻章外交思想研究綜述》(《廣西社會科學》2017年第8期)，等等。

參考文獻：

[1]于恩德.中國禁煙法令變遷史[G]//沈云龍.近代中國史料叢刊.臺北：臺灣文海出版社有限公司，1973．

[2]王亮，王彥威.清季外交史料(10)[G]//沈云龍.近代中國史料叢刊.臺北：臺灣文海出版社有限公司，1986．

[3]中國史學會.鴉片戰爭[M].上海：上海人民出版社，1955.

[4]朱壽朋.光緒朝東華錄[M].北京：中華書局，1984.

[5]顧廷龍，戴逸.李鴻章全集(2)奏議二[M].合肥：安徽教育出版社，2008.

[6]顧廷龍，戴逸.李鴻章全集(3)奏議三[M].合肥：安徽教育出版社，2008.

[7]顧廷龍，戴逸.李鴻章全集(32)信函四[M].合肥：安徽教育出版社，2008.

[8]顧廷龍，戴逸.李鴻章全集(1)奏議九[M].合肥：安徽教育出版社，2008.

[9]顧廷龍，戴逸.李鴻章全集(33)信函五[M].合肥：安徽教育出版社，2008.

[10]顧廷龍，戴逸.李鴻章全集(12)奏議十二[M].合肥：安徽教育出版社，2008.