鄉鎮治理模式研究
——以合肥市肥西縣三河鎮為例

朱存華，朱啟友

(安徽師范大學 法學院，安徽 蕪湖 241000)

黨的十九大報告指出，要加強和創新社會治理，打造共建共治共享的社會治理格局，對國家治理體系和治理能力現代化提出了一系列新的要求。鄉鎮治理是我國基層治理的重要環節，其治理成效直接關乎國家政權的權威與合法性，國家對基層社會治理的成效也直接取決于鄉鎮的治理成效。因此，對鄉鎮治理模式進行研究，對于貫徹新常態下黨中央對國家治理體系與治理能力現代化的發展提出的新要求，具有一定的參考價值。

一、鄉鎮治理：概念內涵與研究意義

當今社會科學的研究當中，各國普遍都在關注一個重要概念，那就是治理。治理理念的形成肇始于20世紀90年代。治理與統治和管理不同之處在于，治理是以某種共同的目標所支持的活動為基礎，活動的主體可以不是政府，國家的強制力在實現的過程中也不是唯一的憑借。善治是治理要實現的最終目標[1](P66-88)。在我國的政治行政系統之中，基層鄉鎮政府是上級路線、方針、政策具體落實和貫徹者，在黨和人民群眾之間起到了信息紐帶和溝通橋梁的作用。在我國的行政體系當中，國家治理在基層社會的最直接的彰顯是鄉鎮治理。國家的權威與合法性的樹立，國家對基層社會治理的成效直接取決于鄉鎮的治理成效。鄉鎮政府作為基層政權機關，其作用主要體現在對下貫徹上級意志與對上表達公眾訴求兩個方面。通過基層鄉鎮政權的設置與運行，可以實現國家權力對基層社會的良好滲透，實現國家對基層社會的管理。但是另一方面，鄉鎮政府作為基層政權，其自身的主體性與特殊性又使其并不能成為上級的絕對代理人，在實際的治理過程當中又會面臨很多困境，因此，對鄉鎮治理模式進行研究，直面鄉鎮治理的困境，分析原因，從而得出有啟示意義的方案，對于豐富鄉鎮治理理論，提升國家治理能力，具有十分重大的意義。

二、鄉鎮治理模式研究概述

(一)治理模式的基本涵義

治理模式，是治理所遵循的基本途徑、方法、理念價值觀等因素的綜合。治理模式對于治理活動的開展具有非常重要的意義，它不僅僅為治理活動提供了方法與手段，也為治理活動提供了價值追求，使得治理活動的開展，有了明確的方向。治理模式是在不斷發展的社會實踐的基礎之上形成的，在這個過程當中，由于活動主體自身的以及外部條件的特殊性，所產生的模式也各有特點。

(二)我國鄉鎮治理模式的發展及代表性模式

我國的鄉鎮治理模式，是在我國社會主義國家的發展實踐當中形成和發展起來的。我國的鄉鎮政府治理模式大致經過了三個時期的歷史演變：權威期的強控式模式，特點是基層民眾在鄉鎮政府絕對權威領導下的動員式參與；權威波動期的雙權式模式，特點是在鄉鎮政權在影響力弱化的情況下，采取正式權力和非正式權力并用來開展工作；權威轉型期的擺動式模式，特點是鄉鎮政府在積極主動進行治理模式轉換的過程中，其價值取向在上級與下級之間出現擺動的狀態[2]。

鄉鎮是研究我國基層社會的重要基本單元，鄉鎮治理模式所反映的是鄉鎮政府與上級政權組織、鄉鎮政府與行政村之間的關系。國內學者對鄉鎮治理模式的研究也有很多，學界主要圍繞著強化、弱化、半自治化和自治化這幾種觀點來研究鄉鎮政權的定位。概括起來，主要有以下四個角度：1、強化鄉鎮政府的權威和主導作用；2、引導鄉鎮政府轉變為縣級政府的派出機構，弱化鄉鎮權力；3、建設民眾與政府協作的新型“自治模式”；4、將鄉鎮撤銷，實行鄉鎮基層自治。在鄉鎮治理研究方面，沈延生提出，可以將政府的組織加以延伸，在基層行政村設置鄉鎮政府的派出機構。徐勇認為，可以建立“縣政、鄉派、村治”的結構，在這種治理結構下，鄉鎮只是縣級政府的派出機構，其主要的工作是處理政務和引導村民進行自治。于建嶸認為，國家可以通過強制性的法律預期方式，確定基本的社會化目標和規范，社區可以在相對完善的法律框架內進行自治。以上的理論對我們研究鄉鎮治理有很大指導作用，但要深入研究鄉鎮治理模式，不僅要以鄉鎮政府為研究對象，更要將鄉鎮治理納入到鄉土社會的實際當中去，真正做到理論與實際相結合。因此，本文選取了在本地區具有代表性的鄉鎮作為具體的分析對象，從對研究對象所進行的治理模式探索展開分析入手，從中得出一些對于破解我國治理問題有參考價值和借鑒意義的啟示[3]。

三、我國鄉鎮治理過程中面臨的主要問題

黨的十八大以來，我國經濟社會發展逐漸進入新常態。黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。在新常態下，為了更好地實現平衡發展和充分發展，加強和創新社會治理，打造共建共治共享的社會治理格局，我們必須對我國基層鄉鎮治理過程當中所面臨的基本問題有清晰的認識。目前我國鄉鎮基層治理面臨的主要問題有：

(一)治理主體單一，社會參與度不高

作為鄉鎮治理實際運行過程中的主體，鄉鎮政府的作用和權威不言自明。如何實現對基層權力的制約與監督、如何建設民主參與型鄉鎮政府，是我國農村基層治理體制改革面臨的主要問題。政府為主體的單一管理是當前我國鄉鎮治理的主要特征。隨著我國經濟與建設與社會發展形式的不斷變化，呈現出農民群體的利益訴求多樣化，社會的利益結構多元化的趨勢。對政府提供公共物品的能力提出了更高的要求，這必然會要求鄉鎮政府在提高自身治理能力的前提下，進一步培育和促進其他治理主體的發展，并且充分發揮農民群體的參與作用和其他社會組織的協同作用，完善農村自治主體，促進其自我管理與服務，從而促進多主體多中心的鄉鎮治理模式的實現。雖然政府是鄉鎮治理的主體，但公民和非政府組織在基層治理當中的作用也不容忽視。由于我國社會主義初級階段的市場經濟體制不完善，當前鄉鎮政府治理具體實踐中，非政府社會組織由于自身的力量和自主管理能力欠缺，對政府與市場職能界定的認識尚不明確，因此，在鄉鎮政府治理的具體實踐當中，難以真正地，科學地將社會組織真正納入到公共治理領域，以發揮其作用。

(二)治理方式保守，靈活應變性不足

鄉鎮政府作為國家與基層社會的紐帶，是我國行政體系的關鍵環節。基層政權的建設，一方面要使鄉鎮政府能夠滿足基層社會的需求，另一方面又要是國家的意志與要求得到貫徹執行。長期以來，鄉鎮政府的角色定位始終是上級政策的貫徹者和基層社會的管理者。治理的模式主要是強控型、統治型、管理型模式。這種模式的最大不足，是強控有余，適應不足。難以滿足本地區不斷變化的社會公共利益需求，也難以滿足上級政府對于治理的新要求。基層政府應當轉變治理方式，通過民主協商、民主監督、利益表達等機制的不斷完善，使我國的基層政府能夠更好地與基層社會的利益訴求相一致，使基層政府能夠更有效地融入基層社會不斷變化的利益結構之中，增強治理模式的靈活應變能力，是新常態下我國鄉鎮治理發展的必然要求[4](P15)。

(三)治理理念陳舊，觀念轉變性不強

由于我國的歷史和社會文化傳統的慣性，鄉鎮政府作為基層權威主體，管理的思想傾向和作風較為明顯，政府基本是事無大小，總攬一切。因此在治理理念方面“重視管理，輕視服務”的傾向很嚴重。在實際的管理操作過程當中，鄉鎮政府會出現“一言堂”，處理基層社問題時會出現“一刀切”的家長制作風。在一些突發事件和社會矛盾問題的處理過程當中，某些鄉鎮政府部門，由于沒有弄清楚問題的真正癥結，枉顧人民群眾的切實利益訴求，過分關注效率，對一些問題的處理上出現了治標不能治本的情況；另外，鄉鎮政府依靠“自上而下”的權力運作，主宰實際的基層決策過程，主觀上過分排斥互動交流式的公民參與和利益表達，使得公民和社會利益集團的參與渠道不通暢，在具體的決策制定時，沒有將人民群眾的利益訴求考慮進去，習慣于遵守封閉式的內部決策機制。所以這些問題的根源都在于政府機構服務理念的缺失，反映出治理理念陳舊，觀念轉變性不強[5]。

(四)治理職能范圍狹窄，功能延展性不夠

根據治理理論，基層鄉鎮政府作為公共服務型政府，是一個提供社會或者個人無能力或者無意愿提供的公共物品的組織。鄉鎮政府應當將實現政府職能的轉變作為改革方面的重點與核心。但是，從當前發展的新形勢來看，鄉鎮政府由于受到傳統的行政體制等因素的制約，并沒有實現職能的根本性轉變。在目前的鄉鎮工作當中，始終是將經濟建設擺在首要位置，表現在政府對于各種形象工程和政績工程十分關注，但是對于一些惠民工程或者說“民心工程”卻關注甚少。那些本應受到更多關注的諸如公共服務、社會管理、市場監督經濟調節等方面卻受到忽視。尤其在農村的農村社會治理、產業結構的調整、公共產品的供給等方面存在諸多問題。鄉鎮政府的角色定位，還停留在“全能型”、“建設型”和“經濟發展型”政府角色定位上。以經濟建設為中心或者以創收為中心的職能特征明顯。因此，應當通過改革鄉鎮機構，推動政府轉變職能，將提供公共服務、改善民生、維護農村社會和諧穩定等方面的作用放在突出位置[6]。

四、三河鎮在鄉鎮治理中的探索與成效

鄉鎮治理是一個綜合的概念，其核心內容是政府、市場和居民三者之間三維互動關系，這三種關系在很大程度上都是在我國鄉村歷史演進的過程當中逐漸沉淀而形成的，我國鄉鎮治理和其他很多問題一樣是歷史的和具體的。因此人為的運用西方學者流行的研究框架來研究我國的鄉鎮問題，往往會背離我國實際的效果，正如鄧正來先生在談到運用國家社會的分析框架來對待我國農村研究這一問題時所指出的那樣，學界多將制度安排的同質性作為出發點，來探討社會組織與鄉鎮政府之間的關系，通過這方面的研究來認識國家與社會的實質性關系。但是，從國家的非同質性的角度來看，這種以“國家與社會”為研究框架的研究，在知識體系與行動層面實際是遮蔽了這些鄉村國家機構與鄉村社會之間的非同質性，無論是“國家”還是“社會”，都是需要在具體分析場景中加以具體辨析和研究的。本次研究，選擇安徽省合肥市肥西縣三河鎮為代表。

(一)分析對象概況

三河鎮，位于全國百強縣之一的肥西縣境內，地理位置優越，鎮域面積72平方公里。交通便利，截至2016年末，三河鎮轄14個社區、12個村，人口7.3萬人。三河鎮2014年農民人均純收入13 426元，城鎮居民人均可支配收入為23 672元。作為中國旅游名鎮，在2015年10月成功升級為國家5A級風景區，2017年7月成功入選第二批中國特色小鎮。

(二)三河鎮針對鄉鎮治理所面臨問題的解決對策嘗試

就三河鎮來說，地理位置優越，歷史悠久，風景秀麗，人文底蘊優厚，民風淳樸，位于安徽經濟最發達的縣——肥西縣境內。交通便利，核心城區的輻射以及得天獨厚的旅游資源成為三河鎮經濟社會發展的有力因素，并且在經濟社會和文化各方面正逐步融入合肥都市圈。就政府治理模式來說，鄉鎮街道的歷史轉變軌跡反映了我國農村城鎮化和農村現代化發展的一種方向和途徑，三河鎮針對以往鄉鎮治理的問題進行了一些有意義的探索與嘗試：

1、擴充參與主體，提升社會參與度

根據培養目標的要求和留學生的實際情況，確定了職業基礎課、職業技能核心課、職業技能實踐三大類課程。職業基礎課主要包括了漢語學習、中國文化、計算機基礎、網絡基礎等，職業技能核心課包括了C語言程序設計、HTML5網頁設計、網站開發、網絡服務器、網絡設備、數據庫技術、網絡安全等，職業技能實踐課包括了實驗實訓、畢業實習、畢業設計、畢業答辯等。

首先，在建設和諧社會方面。三河鎮政府對特殊人群進行常態化管控，具體措施是以鎮政府綜合治安中心為主導，同時加強社區和家庭的輔助作用，做到政府、社區、家庭“三位一體”的治安宣傳維護體系。充分發揮社區社會組織的積極作用，對“問題人員”進行幫扶安置，既擴充了鄉鎮治理主體，又完善了鄉鎮治理結構。

其次，在建設鄉鎮經濟方面。對本轄區內群眾關切的村級資產管理、資金使用、資源開發問題進行多元化監督管理。一方面由鎮政府組織成立三河鎮三資代理中心進行統一監督管理，另一方面，由村級負責人與村民代表組成調查小組進行實地調查，完成對資產管理、資金使用、資源開發等問題的調查，如實進行核查、公示、復議、上報。為了避免村級組織對于調查可能出現的干擾，該鎮充分發揮各級村社區村民監督委員會的作用，嚴格執行村干部述職制度和民主評議制度，推行村級政務公開，形成了村民監督、審計監督和考核監督的全方位動態監督網絡。既保證了本地經濟建設的規范化又體現了鄉鎮治理的民主化和主體的多元化。

2、豐富治理方法，治理手段多元化

亨廷頓認為，要解決發展中國家現代化過程中面臨的問題，必須發揮政府主導的功能[7](P117)。在治理的語境下，政府是治理的主導，這種主導主要體現為以服務為導向、目的和手段。新常態下我國鄉鎮政府的治理，是一個在政府主導下的角色的重新定位過程。鄉鎮政府既要實現基本的管理職能又要承擔相應的公共物品供給，因此，只用某種單純的模式難以滿足本地的實際情況。三河鎮在治理實踐中積極轉變治理模式，一方面，由政府單向管理轉為社會協調治理。在充分發揮鄉鎮政府在基層治理中的主導作用和的同時，進一步強化私營部門、非營利組織的協同作用。三河鎮通過簽約外包的方式，將一些村級衛生管理事業，外包給相關的私營部門，有效地提供了農村衛生公共物品的供給。通過扶持非營利組織的發展，使其有效地反哺了本地區的教育、醫療、慈善等事業的發展，解決了政府在提供公共物品方面的資金、人力等方面的問題，實現了非營利組織和政府部門的雙贏局面。另一方面，提升治理科技含量。通過在鎮，開通微信公眾號、微博等等方式，推行政府信息決策的公開公示，及時收集民意，掌握民情動向，極大提升了鎮政府的工作效率，拓寬了群眾參與基層社會治理的渠道，豐富了基層治理的手段。

3、更新治理理念，追求服務型導向

隨著我國農村社會結構與經濟的不斷發展，基層社會的利益訴求日益多元化，因此鄉鎮政府應當堅持以建設服務型政府為導向，積極更新治理理念。三河鎮在治理構建服務型導向的政府方面，進行了如下探索：

其次，在醫療服務方面。該鎮以民生為重點，開展衛生扶貧工作，將醫改與扶貧相結合。為了改善本地區貧困群體的醫療狀況，方便貧困群眾就醫，鎮政府組織開展家庭醫生簽約服務。家庭醫生團隊以鎮醫院醫生為主，通過簽約服務的方式深入轄區每一位貧困家中，對貧困戶建立健康檔案，無償提供治療方案和聯系卡，貧困戶可以及時與所簽約的家庭醫生取得聯系，從而得到及時的醫療服務。

最后，在政府工作方面。三河鎮以基層標準化建設為契機，結合各社區行政村的實際情況，對當地的黨群服務中心進行改造或者新建。目前，全鎮26個村和社區有13個已完成基層標準化建設。各地服務中心以群眾需求為導向，結合黨員自身所長，組織開展不同的諸如文化型、學習型、互助性等特色黨建服務點建設。與此同時，提供各種便民服務，實現“服務送到家門口”。在此基礎上，三河鎮政府結合本地區實際，不斷開展作風建設，以提升服務水平為目標，實行“三零服務”，即積極主動處理群眾關切問題的“零推諉”、嚴格按照規定時限完成事務辦理的“零積攢”、簡化辦事程序嚴格貫徹執行的“零阻滯”。通過職能地完善，受到廣大群眾的一致好評。通過這些舉措，提高了辦事效率，壯大了服務隊伍，完善了服務網絡，極大地提高了服務水平。

4、拓展治理職能，完善功能延展性

治理的目標是善治，善治就是公共利益最大化的過程。三河鎮通過加快職能轉變，強化政府的社會治安、社區建設、公共服務以及社會穩定等方面的職能。一方面，在日常管理方面，三河鎮秉持人性化理念，將本職公共服務職能加以延伸。除對本地常住居民的管理之外，還將公共服務的范圍擴展到本地流動人口群體，針對他們所面臨的諸如就業、醫療、子女教育等方面的實際問題，提供相關解決。積極組織就業培訓，及時發布就業信息，切實解決了流動人口就業問題。另一方面，建構基層治理新模式，強化社會管理服務。在開展綜合治理維穩的工作時，推行“網格便捷式”模式。針對本區域內的空置樓院所產生的治安隱患，著力通過以黨員為主，組織群眾，實行專樓專棟專人專崗負責制，開展聯防組戶治安巡邏，很好地改善了轄區的治安情況。

五、結語

鄉鎮政府是地方管理建設的主導者和執行者，具有統籌本地區發展的全局性作用。基層政府在治理的過程當中，首先要面向本地區的實際情況，堅持以鄉鎮政府為主體，同時積極發揮社會團體、非營利組織的功能，擴充治理的主體，提升社會參與度；其次，要與時俱進地選擇治理方式，提升治理過程當中的科技含量，實現治理手段的多元化、綜合化；再次，樹立正確的治理理念，明確自身的發展定位，努力建設服務導向型政府，以滿足人民群眾日益增長的對美好生活需要，追求平衡與充分的發展；最后，鄉鎮治理的職能范圍要根據本地區的經濟社會發展情況和需求進行必要的完善和延展，實現鄉鎮政府與社會自治力量的充分結合，從而促進鄉鎮的經濟社會健康科學地發展。三河鎮的鄉鎮治理，是在社會主義發展新常態下，對鄉鎮治理道路的積極探索和嘗試。通過結合自身實際，擴充參與主體，更新治理理念，轉變治理模式，拓展治理職能，取得了本地區鄉鎮治理的一些成就，對我國鄉鎮政府治理有一定的借鑒意義。

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