鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式研究
——以合肥市肥西縣三河鎮(zhèn)為例

朱存華，朱啟友

(安徽師范大學 法學院，安徽 蕪湖 241000)

黨的十九大報告指出，要加強和創(chuàng)新社會治理，打造共建共治共享的社會治理格局，對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出了一系列新的要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理是我國基層治理的重要環(huán)節(jié)，其治理成效直接關乎國家政權的權威與合法性，國家對基層社會治理的成效也直接取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理成效。因此，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式進行研究，對于貫徹新常態(tài)下黨中央對國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展提出的新要求，具有一定的參考價值。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理：概念內涵與研究意義

當今社會科學的研究當中，各國普遍都在關注一個重要概念，那就是治理。治理理念的形成肇始于20世紀90年代。治理與統(tǒng)治和管理不同之處在于，治理是以某種共同的目標所支持的活動為基礎，活動的主體可以不是政府，國家的強制力在實現(xiàn)的過程中也不是唯一的憑借。善治是治理要實現(xiàn)的最終目標[1](P66-88)。在我國的政治行政系統(tǒng)之中，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是上級路線、方針、政策具體落實和貫徹者，在黨和人民群眾之間起到了信息紐帶和溝通橋梁的作用。在我國的行政體系當中，國家治理在基層社會的最直接的彰顯是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理。國家的權威與合法性的樹立，國家對基層社會治理的成效直接取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理成效。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政權機關，其作用主要體現(xiàn)在對下貫徹上級意志與對上表達公眾訴求兩個方面。通過基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的設置與運行，可以實現(xiàn)國家權力對基層社會的良好滲透，實現(xiàn)國家對基層社會的管理。但是另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政權，其自身的主體性與特殊性又使其并不能成為上級的絕對代理人，在實際的治理過程當中又會面臨很多困境，因此，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式進行研究，直面鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的困境，分析原因，從而得出有啟示意義的方案，對于豐富鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理理論，提升國家治理能力，具有十分重大的意義。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式研究概述

(一)治理模式的基本涵義

治理模式，是治理所遵循的基本途徑、方法、理念價值觀等因素的綜合。治理模式對于治理活動的開展具有非常重要的意義，它不僅僅為治理活動提供了方法與手段，也為治理活動提供了價值追求，使得治理活動的開展，有了明確的方向。治理模式是在不斷發(fā)展的社會實踐的基礎之上形成的，在這個過程當中，由于活動主體自身的以及外部條件的特殊性，所產(chǎn)生的模式也各有特點。

(二)我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式的發(fā)展及代表性模式

我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式，是在我國社會主義國家的發(fā)展實踐當中形成和發(fā)展起來的。我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理模式大致經(jīng)過了三個時期的歷史演變：權威期的強控式模式，特點是基層民眾在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府絕對權威領導下的動員式參與；權威波動期的雙權式模式，特點是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權在影響力弱化的情況下，采取正式權力和非正式權力并用來開展工作；權威轉型期的擺動式模式，特點是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在積極主動進行治理模式轉換的過程中，其價值取向在上級與下級之間出現(xiàn)擺動的狀態(tài)[2]。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是研究我國基層社會的重要基本單元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式所反映的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級政權組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與行政村之間的關系。國內學者對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式的研究也有很多，學界主要圍繞著強化、弱化、半自治化和自治化這幾種觀點來研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的定位。概括起來，主要有以下四個角度：1、強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權威和主導作用；2、引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉變?yōu)榭h級政府的派出機構，弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力；3、建設民眾與政府協(xié)作的新型“自治模式”；4、將鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤銷，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層自治。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理研究方面，沈延生提出，可以將政府的組織加以延伸，在基層行政村設置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機構。徐勇認為，可以建立“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的結構，在這種治理結構下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只是縣級政府的派出機構，其主要的工作是處理政務和引導村民進行自治。于建嶸認為，國家可以通過強制性的法律預期方式，確定基本的社會化目標和規(guī)范，社區(qū)可以在相對完善的法律框架內進行自治。以上的理論對我們研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理有很大指導作用，但要深入研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式，不僅要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為研究對象，更要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理納入到鄉(xiāng)土社會的實際當中去，真正做到理論與實際相結合。因此，本文選取了在本地區(qū)具有代表性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為具體的分析對象，從對研究對象所進行的治理模式探索展開分析入手，從中得出一些對于破解我國治理問題有參考價值和借鑒意義的啟示[3]。

三、我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理過程中面臨的主要問題

黨的十八大以來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展逐漸進入新常態(tài)。黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在新常態(tài)下，為了更好地實現(xiàn)平衡發(fā)展和充分發(fā)展，加強和創(chuàng)新社會治理，打造共建共治共享的社會治理格局，我們必須對我國基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理過程當中所面臨的基本問題有清晰的認識。目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理面臨的主要問題有：

(一)治理主體單一，社會參與度不高

作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理實際運行過程中的主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的作用和權威不言自明。如何實現(xiàn)對基層權力的制約與監(jiān)督、如何建設民主參與型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，是我國農(nóng)村基層治理體制改革面臨的主要問題。政府為主體的單一管理是當前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的主要特征。隨著我國經(jīng)濟與建設與社會發(fā)展形式的不斷變化，呈現(xiàn)出農(nóng)民群體的利益訴求多樣化，社會的利益結構多元化的趨勢。對政府提供公共物品的能力提出了更高的要求，這必然會要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在提高自身治理能力的前提下，進一步培育和促進其他治理主體的發(fā)展，并且充分發(fā)揮農(nóng)民群體的參與作用和其他社會組織的協(xié)同作用，完善農(nóng)村自治主體，促進其自我管理與服務，從而促進多主體多中心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式的實現(xiàn)。雖然政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的主體，但公民和非政府組織在基層治理當中的作用也不容忽視。由于我國社會主義初級階段的市場經(jīng)濟體制不完善，當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理具體實踐中，非政府社會組織由于自身的力量和自主管理能力欠缺，對政府與市場職能界定的認識尚不明確，因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理的具體實踐當中，難以真正地，科學地將社會組織真正納入到公共治理領域，以發(fā)揮其作用。

(二)治理方式保守，靈活應變性不足

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家與基層社會的紐帶，是我國行政體系的關鍵環(huán)節(jié)。基層政權的建設，一方面要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠滿足基層社會的需求，另一方面又要是國家的意志與要求得到貫徹執(zhí)行。長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色定位始終是上級政策的貫徹者和基層社會的管理者。治理的模式主要是強控型、統(tǒng)治型、管理型模式。這種模式的最大不足，是強控有余，適應不足。難以滿足本地區(qū)不斷變化的社會公共利益需求，也難以滿足上級政府對于治理的新要求。基層政府應當轉變治理方式，通過民主協(xié)商、民主監(jiān)督、利益表達等機制的不斷完善，使我國的基層政府能夠更好地與基層社會的利益訴求相一致，使基層政府能夠更有效地融入基層社會不斷變化的利益結構之中，增強治理模式的靈活應變能力，是新常態(tài)下我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理發(fā)展的必然要求[4](P15)。

(三)治理理念陳舊，觀念轉變性不強

由于我國的歷史和社會文化傳統(tǒng)的慣性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層權威主體，管理的思想傾向和作風較為明顯，政府基本是事無大小，總攬一切。因此在治理理念方面“重視管理，輕視服務”的傾向很嚴重。在實際的管理操作過程當中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會出現(xiàn)“一言堂”，處理基層社問題時會出現(xiàn)“一刀切”的家長制作風。在一些突發(fā)事件和社會矛盾問題的處理過程當中，某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門，由于沒有弄清楚問題的真正癥結，枉顧人民群眾的切實利益訴求，過分關注效率，對一些問題的處理上出現(xiàn)了治標不能治本的情況；另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依靠“自上而下”的權力運作，主宰實際的基層決策過程，主觀上過分排斥互動交流式的公民參與和利益表達，使得公民和社會利益集團的參與渠道不通暢，在具體的決策制定時，沒有將人民群眾的利益訴求考慮進去，習慣于遵守封閉式的內部決策機制。所以這些問題的根源都在于政府機構服務理念的缺失，反映出治理理念陳舊，觀念轉變性不強[5]。

(四)治理職能范圍狹窄，功能延展性不夠

根據(jù)治理理論，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為公共服務型政府，是一個提供社會或者個人無能力或者無意愿提供的公共物品的組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應當將實現(xiàn)政府職能的轉變作為改革方面的重點與核心。但是，從當前發(fā)展的新形勢來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于受到傳統(tǒng)的行政體制等因素的制約，并沒有實現(xiàn)職能的根本性轉變。在目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作當中，始終是將經(jīng)濟建設擺在首要位置，表現(xiàn)在政府對于各種形象工程和政績工程十分關注，但是對于一些惠民工程或者說“民心工程”卻關注甚少。那些本應受到更多關注的諸如公共服務、社會管理、市場監(jiān)督經(jīng)濟調節(jié)等方面卻受到忽視。尤其在農(nóng)村的農(nóng)村社會治理、產(chǎn)業(yè)結構的調整、公共產(chǎn)品的供給等方面存在諸多問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色定位，還停留在“全能型”、“建設型”和“經(jīng)濟發(fā)展型”政府角色定位上。以經(jīng)濟建設為中心或者以創(chuàng)收為中心的職能特征明顯。因此，應當通過改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構，推動政府轉變職能，將提供公共服務、改善民生、維護農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定等方面的作用放在突出位置[6]。

四、三河鎮(zhèn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的探索與成效

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理是一個綜合的概念，其核心內容是政府、市場和居民三者之間三維互動關系，這三種關系在很大程度上都是在我國鄉(xiāng)村歷史演進的過程當中逐漸沉淀而形成的，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理和其他很多問題一樣是歷史的和具體的。因此人為的運用西方學者流行的研究框架來研究我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題，往往會背離我國實際的效果，正如鄧正來先生在談到運用國家社會的分析框架來對待我國農(nóng)村研究這一問題時所指出的那樣，學界多將制度安排的同質性作為出發(fā)點，來探討社會組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的關系，通過這方面的研究來認識國家與社會的實質性關系。但是，從國家的非同質性的角度來看，這種以“國家與社會”為研究框架的研究，在知識體系與行動層面實際是遮蔽了這些鄉(xiāng)村國家機構與鄉(xiāng)村社會之間的非同質性，無論是“國家”還是“社會”，都是需要在具體分析場景中加以具體辨析和研究的。本次研究，選擇安徽省合肥市肥西縣三河鎮(zhèn)為代表。

(一)分析對象概況

三河鎮(zhèn)，位于全國百強縣之一的肥西縣境內，地理位置優(yōu)越，鎮(zhèn)域面積72平方公里。交通便利，截至2016年末，三河鎮(zhèn)轄14個社區(qū)、12個村，人口7.3萬人。三河鎮(zhèn)2014年農(nóng)民人均純收入13 426元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為23 672元。作為中國旅游名鎮(zhèn)，在2015年10月成功升級為國家5A級風景區(qū)，2017年7月成功入選第二批中國特色小鎮(zhèn)。

(二)三河鎮(zhèn)針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理所面臨問題的解決對策嘗試

就三河鎮(zhèn)來說，地理位置優(yōu)越，歷史悠久，風景秀麗，人文底蘊優(yōu)厚，民風淳樸，位于安徽經(jīng)濟最發(fā)達的縣——肥西縣境內。交通便利，核心城區(qū)的輻射以及得天獨厚的旅游資源成為三河鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展的有力因素，并且在經(jīng)濟社會和文化各方面正逐步融入合肥都市圈。就政府治理模式來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的歷史轉變軌跡反映了我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的一種方向和途徑，三河鎮(zhèn)針對以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的問題進行了一些有意義的探索與嘗試：

1、擴充參與主體，提升社會參與度

根據(jù)培養(yǎng)目標的要求和留學生的實際情況，確定了職業(yè)基礎課、職業(yè)技能核心課、職業(yè)技能實踐三大類課程。職業(yè)基礎課主要包括了漢語學習、中國文化、計算機基礎、網(wǎng)絡基礎等，職業(yè)技能核心課包括了C語言程序設計、HTML5網(wǎng)頁設計、網(wǎng)站開發(fā)、網(wǎng)絡服務器、網(wǎng)絡設備、數(shù)據(jù)庫技術、網(wǎng)絡安全等，職業(yè)技能實踐課包括了實驗實訓、畢業(yè)實習、畢業(yè)設計、畢業(yè)答辯等。

首先，在建設和諧社會方面。三河鎮(zhèn)政府對特殊人群進行常態(tài)化管控，具體措施是以鎮(zhèn)政府綜合治安中心為主導，同時加強社區(qū)和家庭的輔助作用，做到政府、社區(qū)、家庭“三位一體”的治安宣傳維護體系。充分發(fā)揮社區(qū)社會組織的積極作用，對“問題人員”進行幫扶安置，既擴充了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理主體，又完善了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結構。

其次，在建設鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟方面。對本轄區(qū)內群眾關切的村級資產(chǎn)管理、資金使用、資源開發(fā)問題進行多元化監(jiān)督管理。一方面由鎮(zhèn)政府組織成立三河鎮(zhèn)三資代理中心進行統(tǒng)一監(jiān)督管理，另一方面，由村級負責人與村民代表組成調查小組進行實地調查，完成對資產(chǎn)管理、資金使用、資源開發(fā)等問題的調查，如實進行核查、公示、復議、上報。為了避免村級組織對于調查可能出現(xiàn)的干擾，該鎮(zhèn)充分發(fā)揮各級村社區(qū)村民監(jiān)督委員會的作用，嚴格執(zhí)行村干部述職制度和民主評議制度，推行村級政務公開，形成了村民監(jiān)督、審計監(jiān)督和考核監(jiān)督的全方位動態(tài)監(jiān)督網(wǎng)絡。既保證了本地經(jīng)濟建設的規(guī)范化又體現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的民主化和主體的多元化。

2、豐富治理方法，治理手段多元化

亨廷頓認為，要解決發(fā)展中國家現(xiàn)代化過程中面臨的問題，必須發(fā)揮政府主導的功能[7](P117)。在治理的語境下，政府是治理的主導，這種主導主要體現(xiàn)為以服務為導向、目的和手段。新常態(tài)下我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理，是一個在政府主導下的角色的重新定位過程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既要實現(xiàn)基本的管理職能又要承擔相應的公共物品供給，因此，只用某種單純的模式難以滿足本地的實際情況。三河鎮(zhèn)在治理實踐中積極轉變治理模式，一方面，由政府單向管理轉為社會協(xié)調治理。在充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基層治理中的主導作用和的同時，進一步強化私營部門、非營利組織的協(xié)同作用。三河鎮(zhèn)通過簽約外包的方式，將一些村級衛(wèi)生管理事業(yè)，外包給相關的私營部門，有效地提供了農(nóng)村衛(wèi)生公共物品的供給。通過扶持非營利組織的發(fā)展，使其有效地反哺了本地區(qū)的教育、醫(yī)療、慈善等事業(yè)的發(fā)展，解決了政府在提供公共物品方面的資金、人力等方面的問題，實現(xiàn)了非營利組織和政府部門的雙贏局面。另一方面，提升治理科技含量。通過在鎮(zhèn)，開通微信公眾號、微博等等方式，推行政府信息決策的公開公示，及時收集民意，掌握民情動向，極大提升了鎮(zhèn)政府的工作效率，拓寬了群眾參與基層社會治理的渠道，豐富了基層治理的手段。

3、更新治理理念，追求服務型導向

隨著我國農(nóng)村社會結構與經(jīng)濟的不斷發(fā)展，基層社會的利益訴求日益多元化，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應當堅持以建設服務型政府為導向，積極更新治理理念。三河鎮(zhèn)在治理構建服務型導向的政府方面，進行了如下探索：

其次，在醫(yī)療服務方面。該鎮(zhèn)以民生為重點，開展衛(wèi)生扶貧工作，將醫(yī)改與扶貧相結合。為了改善本地區(qū)貧困群體的醫(yī)療狀況，方便貧困群眾就醫(yī)，鎮(zhèn)政府組織開展家庭醫(yī)生簽約服務。家庭醫(yī)生團隊以鎮(zhèn)醫(yī)院醫(yī)生為主，通過簽約服務的方式深入轄區(qū)每一位貧困家中，對貧困戶建立健康檔案，無償提供治療方案和聯(lián)系卡，貧困戶可以及時與所簽約的家庭醫(yī)生取得聯(lián)系，從而得到及時的醫(yī)療服務。

最后，在政府工作方面。三河鎮(zhèn)以基層標準化建設為契機，結合各社區(qū)行政村的實際情況，對當?shù)氐狞h群服務中心進行改造或者新建。目前，全鎮(zhèn)26個村和社區(qū)有13個已完成基層標準化建設。各地服務中心以群眾需求為導向，結合黨員自身所長，組織開展不同的諸如文化型、學習型、互助性等特色黨建服務點建設。與此同時，提供各種便民服務，實現(xiàn)“服務送到家門口”。在此基礎上，三河鎮(zhèn)政府結合本地區(qū)實際，不斷開展作風建設，以提升服務水平為目標，實行“三零服務”，即積極主動處理群眾關切問題的“零推諉”、嚴格按照規(guī)定時限完成事務辦理的“零積攢”、簡化辦事程序嚴格貫徹執(zhí)行的“零阻滯”。通過職能地完善，受到廣大群眾的一致好評。通過這些舉措，提高了辦事效率，壯大了服務隊伍，完善了服務網(wǎng)絡，極大地提高了服務水平。

4、拓展治理職能，完善功能延展性

治理的目標是善治，善治就是公共利益最大化的過程。三河鎮(zhèn)通過加快職能轉變，強化政府的社會治安、社區(qū)建設、公共服務以及社會穩(wěn)定等方面的職能。一方面，在日常管理方面，三河鎮(zhèn)秉持人性化理念，將本職公共服務職能加以延伸。除對本地常住居民的管理之外，還將公共服務的范圍擴展到本地流動人口群體，針對他們所面臨的諸如就業(yè)、醫(yī)療、子女教育等方面的實際問題，提供相關解決。積極組織就業(yè)培訓，及時發(fā)布就業(yè)信息，切實解決了流動人口就業(yè)問題。另一方面，建構基層治理新模式，強化社會管理服務。在開展綜合治理維穩(wěn)的工作時，推行“網(wǎng)格便捷式”模式。針對本區(qū)域內的空置樓院所產(chǎn)生的治安隱患，著力通過以黨員為主，組織群眾，實行專樓專棟專人專崗負責制，開展聯(lián)防組戶治安巡邏，很好地改善了轄區(qū)的治安情況。

五、結語

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是地方管理建設的主導者和執(zhí)行者，具有統(tǒng)籌本地區(qū)發(fā)展的全局性作用。基層政府在治理的過程當中，首先要面向本地區(qū)的實際情況，堅持以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主體，同時積極發(fā)揮社會團體、非營利組織的功能，擴充治理的主體，提升社會參與度；其次，要與時俱進地選擇治理方式，提升治理過程當中的科技含量，實現(xiàn)治理手段的多元化、綜合化；再次，樹立正確的治理理念，明確自身的發(fā)展定位，努力建設服務導向型政府，以滿足人民群眾日益增長的對美好生活需要，追求平衡與充分的發(fā)展；最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的職能范圍要根據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展情況和需求進行必要的完善和延展，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與社會自治力量的充分結合，從而促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟社會健康科學地發(fā)展。三河鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理，是在社會主義發(fā)展新常態(tài)下，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理道路的積極探索和嘗試。通過結合自身實際，擴充參與主體，更新治理理念，轉變治理模式，拓展治理職能，取得了本地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的一些成就，對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理有一定的借鑒意義。

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