征地過程中土地增值收益分配的探討
——基于級差地租視角

黃漫漫，李文生

(福建農林大學 馬克思主義學院，福建 福州 350002)

一、馬克思地租理論概述

馬克思認為資本主義社會的土地屬于私人所有，當土地以資本形式被資本家用來獲取資本的時候，資本家必須向土地所有權擁有者支付的資金，即稱為地租。土地本身的自然屬性和社會屬性讓土地具有價值，土地是人類生產生活必不可少的物質資料，在土地所有者將土地的經營權給農業資本家的時候產生了地租，這也是馬克思所強調的地租產生的原因。另外，不同地塊地租在理論上實際上也都是有差別的，因為不同地塊土地的位置、肥力、生產率等的不同往往致使資本家獲利上的云泥之別。在這里我們主要對馬克思對的兩類地租進行簡單概述。

第一類級差地租。分別根據土地的自身條件(土地位置和豐度)以及外在條件(對土地追加投資提高土地生產率)級差地租可劃為級差地租Ⅰ、Ⅱ，除了土地的自然條件以外，土地經營權壟斷是土地產生級差地租的原因，二者結合產生級差地租[1](P723)。它是與絕對地租相對立的一個概念，只有利用優等地和中等地的資本家才會繳納級差地租，這里的地租是超額利潤，即資本家租種土地獲得利潤高于平均利潤的部分，為了讓劣等地也能提供社會所需糧食需求，將劣等地生產價格定位社會生產價格，如此一來，劣等地可以獲得平均利潤，利用中等和優等地的資本家可以獲得的不僅是平均利潤，還能得到超出平均利潤的超額利潤。

第二類絕對地租。資本家租用土地必須繳納給所有者的部分，馬克思認為只要土地所有權存在，不論土地自身位置豐度如何，即使最劣等地也要支付地租[1](P843)。在社會主義國家，土地的絕對地租征收存在爭論，馬克思的絕對地租是建立在法律上或者實際上的存在土地私有制，并未和處于過渡時期的中國矛盾，反而切合實際，我國的地租體現著的是國家、企業、集體、勞動者之間的關系[2]。

二、中國土地政策

家庭聯產承包責任制在中國已經實行三十年有余，集體所有制提高了農民的耕地積極性，保障了國家糧食安全，主要是給農民帶來了實惠。改革開放以來，中國經濟日新月異，城鎮化發展迅速，部分農民轉為市民，大部分農民從事非農產業，這就與現行土地制度產生矛盾，一方面土地在我國有著特殊的社會保障功能，是農民堅實的后盾，出現放棄務農不放棄土地的局面；另外，鄉情是中國農村的一大特色，安土重遷自古以來就在農民心中根深蒂固。這就會致使土地供需不銜接，有規模耕地需求卻沒有土地，有土地的卻讓它閑置或者利用效率低下。在資源稀缺性不斷增加的當下，原有的責任制需要適應經濟發展進行升級。

我國農村土地集體所有制中，土地歸集體所有，農村承包集體土地，按照地租理論農民應該交地租給集體，鑒于我國是農業大國，采取一系列農業支持政策，包括2006年實行的全面取消農業稅。也就是說農民理應向集體交級差地租和絕對地租，但是根據國情需要我國自主取消交租活動。

當今城鎮化過程中，農村大量土地以征地形式歸國家所有，相當于國家一次性買斷集體土地所有權，集體不再有收租的權利，農民也失去獲取平均利潤的載體，在中國，農民更是失去了土地社會保障。國家征地后一方面做公益性事業，例如馬路、學校、公園等基礎建設；另一方面政府讓渡使用權給地產開發商，開發商繳納使用金給政府，自此以后開發商和政府之間是所有者和承租者的關系。

所以，黨的十八大報告強調：在征地過程中，百姓的利益始終放在前面，征地制度改革要提高農民的分配比例。中共十八屆三中全會的決定指出：明確公共利益的界限，征地控制在合理范圍，征地程序要公開透明合法，切實建立并落實對失地農民的保障機制[3]。2015年11月，中央、國務院辦公廳頒布了《深化農村改革綜合性實施方案》，政策指出將會促進農村集體產權制度的明晰工作，這對規范征地起到了巨大的促進作用[4]。從連續幾年中央出臺的一號文件以及國家的大政方針可以看出，改革的重點已經向農村傾斜。

2016年10月中央聯合國務院印發了土地三權分置的《意見》，明確所有權、承包權、經營權的主體歸屬，解決農民保留承包權出售經營權的矛盾，切實用制度保障農民分享改革成果，實現全面小康。三權分置之前，農村的土地確權工作全面鋪開，確權內容包括土地的位置、面積、四至，甚至地力等級，以及宅基地的登記確權[5]。三權分置讓所有權、承包權、經營權各有其主，緩和了我國長期以來土地產權不明晰的問題。農民對土地有更大的處置權，相應會從土地獲得更多收益。一是農民放心出去務工，不至于農地棄耕浪費資源，也不至于擔心自己的土地使用權的喪失；二是經營者放心流入農民土地，合同形式在農業部記錄在案。農民可以長期穩定的從經營者那里獲得級差地租和絕對地租。

三、土地增值收益分配現狀

《憲法》《土地管理法》指出：國家為公共利益，能夠依據法律向集體征收土地，土地所有權從此由集體所有轉為國家所有。中國社會科學院農村發展研究所、國家統計局頒布的《2005年農村經濟綠皮書》數據表明，征地的收益分配格局大體如下：地方政府占20%～30%，企業占40%～50%，村級組織占25%～30%，農民占5%～10%[6](P167)。政府、農民集體及開發商之間的關系需要充分協調，在收益分配過程中同時兼顧各方利益，保證分配公平合理，對農村城鎮化起一個促進作用。

在近年來城鎮化大熱、房產大熱的形勢中，全國各地的城鎮化發都在不斷進步。以安徽省某市為例，2014年常住人口城鎮化率從2010年35.9%提高到2014年41.4%，市中心城市建成區面積72.3平方公里，比2010年增加11.5平方公里。某市可謂是全國城鎮化浪潮中眾多小城市奮力發展的一個縮影，在第三部分論文以某市的一些征地情況為例，以小見大反映城鎮化浪潮中全國普遍存在的情況。

(一)農民在土地增值收益中的分配

農民基本上被排斥在土地增值收益分享之外。并且這種補償是一次性的，沒有考慮到土地征收后的增值收益對農民的后續分配。通過征地對農村進行城鎮化后，農民很難融入城市生活。由表1可以看出某市農民在征地補償中只獲得征地過程中的一次性補償，某市被征地平均每畝可分得3.645萬元，下表表明村集體以及耕地者并沒有參與土地征收后的后續增值收益分配。

表1 某市2015年征地補償標準

數據來源：安徽省人民政府關于調整安徽省征地補償標準的通知 皖政〔2015〕24號

(二)政府在征地增值收益分配中所得

2014年某市國土資源局出臺某市某區國有建設用地使用權掛牌出讓公告,公告顯示：2014年的土地出讓總面積492 511平方米,按照掛牌拍賣的起拍價計算總拍賣額為6 983萬元,則每畝地的出讓價為9.39萬元。可見絕大部分由征收土地而產生的土地增值收益主要由政府獲得。另外，在農地征收過程中,政府獲得的收益除了比較直觀的土地使用權出讓金以外,還會通過各種稅費的形式獲取收益，因此，這些稅費在農地非農化的過程中直接給地方政府帶來很樂觀的財政收入,提高政府績效，有力地推動了地方經濟快速發展[7]。

(三)用地單位分享的土地增值收益

土地使用者獲得使用權的主體,對土地進行開發利用，使用者作為理性經濟人，會將農地轉為更能吸引資金投入、產生更多利益的建設用地，并且不斷對土地集中的進行物質資料投入，這樣土地帶來的收益被土地使用者獲取。以房地產為例，房產開發商在土地表面進行建設房屋然后再出售,而建設單位在出售建設物的同時也將建筑物附著的土地使用權也轉讓出去了,這一過程所得到的土地增值是由建設單位以出售建筑物的形式實現的。2014年安徽省房地產開發企業的土地購置面積為3 029.58萬平方米,購置費用為832.88億元,土地購置單價為2 749.16元/平方米。中國統計年鑒數據顯示，2014年全國竣工房屋面積為5 196.37萬平方米,完成開發的土地面積為1 623.86萬平方米,根據容積率公式：容積率=總建筑面積/用地面積，得出全國平均房屋容積率大約為3.2，據此可知，土地成本和建造成本在其中占了很大的比重，據公式：單位面積土地成本=土地購置單價/容積率，可以大概地得出所有已經竣工房屋的單位面積土地成本為859.11元/平方米。竣工房屋的平均造價2 725元/平方米,可以大概地得出開發商的成本約為3 584.11元/平方米，新安房產網的數據顯示，2014年某市住宅均價5 098元/平方米,利潤率公式為：(售價-成本)/成本×100%，因此，可計算出利潤率接近為42%,可以分析出房地產開發商得到增值收益相當可觀。見表2。

表2 2014安徽省房地產開發企業建設房屋建筑面積與造價

數據來源：2014中國統計年鑒

四、土地增值收益分配的問題

農用地改為建設用地增值收益的分派包括多方面的矛盾，不過究其本質還是公平方面的弊病,我們主要從以下幾個方面考慮。

(一)對集體農民補償不合理

首先，政府轉手將土地使用權給商家，獲得出讓金，是一次性的，與地租理論相違背。按照地租理論，房產商要繳納今后的超額利潤給土地所有者。其次，在現行的土地三權分置下，集體對土地有明確的所有權，農民有明確的承包權，農民同意的情況下可以將土地經營權讓渡經營者，經營者按合同支付地租給集體和農民，比較政府征收而言，三權分置下農民有更長久的收益。而在現有補償標準下，農民和集體得到的是一次性補償，并且土地征收是單向流動，集體基本上不能拒絕國家以“公共利益”為由的征地活動，集體不再有土地所有權，農民從此失去土地的保障功能，也不享有城市居民社會保障。一刀切的征地補償方式對于集體和農民是不夠公平的。從安徽省統計局發布的數據可以看出，居民消費水平總體呈上漲態勢，物價指數也是上漲趨勢。失地后，日常食品必須全部從市場上購買，在物價上漲的現況下，無疑增加了農民生活負擔。而且原本可以在家種地的老年人口，失去土地以后，完全變成“失業”人口，又進一步增加家庭的開支。

表3 安徽省物價水平以及農民居民消費水平

數據來源：2014年安徽省統計年鑒

目前，在大部分中國農村，失地農民的宅基地被征收后，政府采取的是農民上樓，集中安置。建設安置小區，將原來一戶一宅的居住集中建設成多層住宅。但是政府會根據農民原住宅的位置、新舊、結構，將原住房劃分為四等，按等級向安置小區建設單位補助幾百不等的“差價”，另外拿到毛坯房的農民還得出錢對房屋進行裝修才能入住。一來二去，征地補償費只夠用來補差價、裝修新房以及安置小區的物業費。

(二)政府過度依賴土地財政

從上文第三點中可以看出，地方政府在土地增值收益分配中分享到很大份額的。在土地征收過程中,只有地方政府受國家的委托有權利對農地實施征收,由此地方政府成為土地供給市場上壟斷者。在全國經濟快速發展大潮中，地方政府承擔兩種責任：一方面要保證耕地面積的安全，確保18億畝耕地紅線不被突破,保障國家糧食安全；另一方面是承擔著發展地方經濟的重任。由于地方政府績效與當地GDP有掛鉤,致使地方政府會更看重經濟的發展。政府作為土地市場中出讓權的壟斷者,可以從中得到可觀的出讓金,地方政府的收入還包括出讓土地得到的各種稅費。從而為了政績,政府低價征收、高價出讓土地使用權。而這種行為帶來的嚴重后果就是我國耕地面積的銳減，糧食產量的減少。按照我國現在的經濟發展和人口增長情況,我國必須保有18億畝的耕地紅線,才能保證糧食供給能力。圖1的數據來自中國國土資源統計年鑒，從圖中明顯看出，我國的耕地面積已經逼向18億畝的耕地紅線。近幾年中國城鎮化速度較快，伴隨的是征地速度的加快,可以從圖中看出我國的耕地紅線在不斷被逼近,一旦耕地紅線被突破，我國可能會面臨一個來自糧食安全問題的考驗。

圖1 2009—2014年全國耕地面積變化情況

五、思考與建議

社會經濟的發展和政府公共建設等行為是土地增值收益主要來源，但是我國土地本身兼具經濟和社會雙重價值，重要的是“三權分置”給予農民和集體對于土地的更大權利，因而在征地后土地增值收益分配上農民有權獲得土地增值收益，并且農民應該占據合理比例。基于某市土地增值收益分配的探析，如何合理分配土地增值收益分配，某市可從以下三個方面進行嘗試。

(一)提高征地補償標準

我國目前實行的征地補償標準偏低是學界公認的，目前我國除少數試點市區以外，對于征地補償標準仍然是按照年產值倍數法進行計算，就我國目前的征地補償費用以及飛速的物價水平來說，仍然難以有效保障被征地農民日后的正常生活。

首先，提高補償額度。某市現行的征地補償額度與被征地土地增值和市場供求確定的實際市場價格相距甚遠。三權分置下，建議根據目前狀況下農民和集體對土地的權利，以及權利帶來的收益相應的重新衡量補償標準。其次，某市應在執行安徽省新征地補償標準的同時，降低各級政府在土地補償費上的分配比例，增加農民和集體的獲得比例，一定程度上遏制對土地財政的過度依賴。探究建立合理完善的土地增值收益分配體制，確保失地農戶利益，讓耕地者最大限度地獲得征地紅利。此外，增多補償項目數量。參照歐美等發達國家在土地征收的經驗，我們需要考慮到農村集體所有土地的另一權能——農地發展權，在對征地補償實施時，要對被征農地的農地發展權進行補償。

(二)規范土地出讓收益的使用

首先，嚴格土地收益專項使用。將土地出讓收入和成本支出全部納入財政專戶，實行兩條線管理辦法[8]，用于土地支出的經費必須嚴格用于土地，避免政府對土地的財政依賴，確保補償資金能夠全數到位，被征地農戶能夠直接從政府機構獲得征地補償。其次，實行更為具體的土地收益專款專用。對于土地出讓純收益，應確保土地出讓純收益專款專用，明確用于土地儲備、失地農民社會保障以及公共基礎設施建設各個方面的確切標準和比例。

(三)征地補償可持續

近些年來地方政府通過出讓國有土地使用權獲取出讓金收入，其實質是政府把將來的土地收益一次性預支，是一種缺乏可持續性的謀取財政收入的方式[9]。

首先，按年期向農民發放土地補償。今后土地增值收益的分配應該轉變思路和方法，將土地出讓收入從簡單粗暴的一次性透支，轉為逐年獲取，補償標準隨經濟發展變動而增減，并且每年按期向農民發放，發放的資金為政府所得的土地增值收益。其次，通過稅收向建設單位分享土地增值稅。根據年期向建設單位征收地產稅、物業稅、土地使用費，確保政府和村集體可每年得到穩當的收益。此外，要創新多樣化的補償方式。征地安置方式要具體問題具體分析，分清不同地區和安置對象的實際狀況，實行具有針對性的安置方式[10]。一是創業安置，給予創業扶持，低息貸款；二是就業安置，對農民進行就業技能培訓，幫助以農業收入為主的農民找到工作，盡快融入城市化大潮。只有在提高征地補償標準的同時創新多樣化的補償方式，讓失地農民擁有更多的自主選擇權，這樣才能讓農民分享到實實在在的增值收益。

六、結語

農民征地問題是中國改革進程中長期存在的人民內部矛盾，社會各方一直也給予關注，但是這個問題仿佛一直存在于征地過程中，可見要解決這個矛盾任重道遠，需要的是制度、法律等各方的配合。由于論文篇幅有限，大概論述其中冰山一角，在今后的學術中，將繼續深入土地征收矛盾的研究。隨城鎮化的加快，土地資源問題赤裸裸暴露眾人面前，政府“三權分置”的頒布也表明土地矛盾的解決已經提上桌面，最終在專家學者的共同努力下土地矛盾會得到極大緩和。

[1]馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯全集第25卷[M].北京：人民出版社，1974.

[2]陳征.論社會主義城市絕對地租[J].中國社會科學，1993(4)：21-23.

[3]胡錦濤.中國共產黨第十八次全國代表大會文件匯編[G].北京：人民出版社，2012.

[4]中共中央辦公廳，國務院辦公廳.深化農村改革綜合性實施方案[Z].2015-11-03.

[5]中共中央辦公廳，國務院辦公廳.關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見[Z].2016-10-30.

[6]陸紅生.土地管理學總論[M].第二版.北京：中國農業出版社，2007.

[7]張翔暉.城鎮化背景下土地增值收益分配機制的探討[J].浙江農業科學,2016,57(01):135-140.

[8]侯志業. 土地征收中增值收益分配的法律制度研究[D].鄭州：鄭州大學(碩士學位論文),2010.

[9]李艷春.土地財政對我國經濟發展的影響[J].人民論壇：中旬刊，2015(2)：24-30.

[10]於忠祥. 改進農村土地征收工作[N]. 江淮時報,2011-06-21(003).